CC BY
12
ОСОБЕННОСТИ ФИНАНСОВО-КРЕДИТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
Ш.М. САЛИХОВ
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Финансы государства являются основным источником информации обо всех без исключения процессах в жизнедеятельности общества, отражая все процессы, происходящие в стране. Недостаток финансовых средств в каком-либо звене финансовой системы приводит к тому, что начинает лихорадить всю систему в целом. От обеспеченности этими средствами во многом зависит конечный успех хозяйственной деятельности предпринимателя, фирмы, региона и национальной экономики в целом.
В последние годы властями субъектов Федерации предпринимаются энергичные попытки по привлечению на свою территорию капиталовложений. При централизованном управлении проблема инвестирования решалась за счет распределения бюджетного финансирования в виде капиталовложений, установления единого принципа оплаты труда и предоставления социальных трансфертов. Отсутствие эффективного механизма сглаживания в современных условиях нашло свое отражение в финансовом аспекте региональной асимметрии.
Переход к рыночным отношениям предопределил лидерство одних регионов и заметное отста-
1 Бернштам Е.С. Инвестиционная среда российских регионов: объемные и структурные изменения // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 2002. № 8.
2 Маршак В.Д. Финансовый аспект региональной асимметрии // Регион: экономика и социология. 2000. № 3.
3 Под рентабельностью региона в данном случае понимается отношение балансовой прибыли, полученной всеми предприятиями и организациями региона, к соответствующему объему реализованной продукции и услуг за тот же период.
вание других по объему инвестиций в основной капитал. В число ведущих российских регионов по этому показателю вышли такие, как Москва, Хан-ты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО, Московская область, Санкт-Петербург и др. Всего на первые 15 регионов приходится 62,1% всех инвестиций в основной капитал в стране. Эти субъекты занимают также ведущие места по величине капиталовложений надушу населения.
Наименьший объем инвестиций привлекают регионы, отличающиеся низким уровнем экономического развития, — это преимущественно аг-рарно-индустриальные республики Северного Кавказа и национальные образования Сибири и Дальнего Востока с незначительной ролью добывающих отраслей промышленности. Низкие душевые показатели характерны и для некоторых областей Центральной России1.
Оценка инвестиционной эффективности региона может быть произведена с помощью оптимизационной динамической модели анализа и прогнозирования народнохозяйственных и межрегиональных денежных потоков2. В ней удалось учесть всю совокупность показателей, описывающих функционирование различных секторов экономики, отобразить в системе единых показателей — финансовых потоках. На основе этой модели удалось соотнести базовый (фактически достигнутый в 1999 г.) уровень рентабельности региона3 суров-нем, при котором производственный сектор становится привлекательным для инвестиций.
Расчеты, проведенные по этой системе, показывают, что основная асимметрия существует между Москвой и всеми остальными регионами, вместе взятыми. Наблюдается такая ситуация, что
Рентабельность, %
Локальный уровень инвестиционной эффективности региона: 1 - Северный, 2 - Северо-Западный, 3 - Центральный (без Москвы), 4 - Москва, 5 - Волго-Вятский, 6 - Центрально-Черноземный, 7 - Поволжье, 8 - Северный Кавказ, 9 - Урал, 10-Западная Сибирь (без НСО), 11 - Восточная Сибирь, 12-Дальний Восток, 13 - Прибалтийский
только в Москве были выгодны инвестиции (см. рисунок), причем это связано не с уровнем развития производственного сектора, а с положением Москвы как финансового центра, изымающего прибыль из других регионов посредством существующего правила учета прибыли по месту регистрации организации.
Что касается остальных регионов, то здесь разрыв между фактическим уровнем рентабельности экономики региона и пороговым значением инвестиционной эффективности был весьма значительным. Размах вариации между этими показателями составляет 3-4 раза. Очевидно, что в таких услови-
ях необходимо проведение политики сглаживания региональной асимметрии, направленной в основном не на перераспределение трансфертов, а прежде всего на создание условий, при которых финансовые ресурсы в поисках эффективных точек приложения будут устремляться в депрессивные регионы.
Другим наглядным показателем, отражающим финансовый аспект региональной асимметрии, является уровень денежных доходов на душу населения. Дифференциация российских регионов по этому показателю была значительной и до начала рыночных реформ. В значительной мере она выступала как следствие различий доходов в различных отраслях и социальных группах. Межрегиональное регулирование доходов населения давало заметное преимущество районам Крайнего Севера и приравненным к ним районам.
Изменения механизмов образования и распределения доходов населения в переходном периоде усилили отраслевую, профессиональную и социальную дифференциацию по денежным доходам, что также отразилось и в региональном разрезе. Динамика изменения разрыва между регионами с наибольшим и наименьшим показателем среднего реального дохода на душу населения (с учетом инфляции) такова: 1994 г. - 6,06 раза; 1995 г. - 14,5; 1997 г. - 16,7; 1998 г. - 15,7; 1999 г. - 14,5; 2000 г. -15,6; 2001 г. — 15 раз. Как видим, в последние годы эта разница достаточно устойчива, что говорит о стабильном пребывании одних регионов в разряде лидеров, других — в разряде аутсайдеров (таблица).
Дифференциация субъектов РФ по денежным доходам на душу населения
в 1999, 2000, 2001 гг.4
Регионы - «лидеры» Регионы — «аутсайдеры»
Субъект РФ Денежный доход на душу населения, руб. Субъект РФ Денежный доход на душу населения, руб.
1999 г. 2000 г. 2001 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г.
г. Москва 6 857 9 285 12 136 Республика Северная Осетия - Алания 1 104 1 522 1 699
Ямало-Ненецкий АО 5 163 7 582 10 781 Республика Калмыкия 740 957 1 508
Ханты-Мансийский АО 4 245 6 596 9 586 Карачаево-Черкесская Республика 718 1 055 1 366
Тюменская область 3 264 4 931 7 102 Республика Марий Эл 802 1 046 1 356
Таймырский АО 1 999 3 254 6 802 Республика Дагестан 682 984 1 317
Чукотский АО 2 623 3 995 6 581 Ивановская область 740 1 013 1 264
Ненецкий АО 1 706 3 061 5 252 Агинский Бурятский АО 527 833 1 183
Корякский АО 2 825 4 087 4 968 Коми-Пермяцкий АО 507 798 1 060
Республика Саха (Якутия) 2 844 3 606 4 617 Республика Ингушетия 363 486 882
Республика Коми 2 081 2 922 4 501 Усть-Ордынский Бурятский АО 474 595 804
"Составлено автором на основе данных Госкомстата, Минэкономики РФ.
Кроме того, распределение доходов на душу населения относительно среднероссийского показателя по территории страны сильно асимметрично: в 2001 г. в 62 субъектах РФ денежный доход на душу населения был на уровне ниже среднероссийского - 2 755,82 руб., лишь в 26 — выше.
В группу «лидеров» входит Москва, нефтегазодобывающие регионы, северные и дальневосточные регионы с наиболее высокой стоимостью жизни. В группе «аутсайдеров» пребывают национальные республики Северного Кавказа, Калмыкия и ряд «нересурсных» автономных округов. Примечательно, что рост денежных доходов на душу населения в регионах-лидерах опережает аналогичный показатель регионов-«аутсайдеров», и, соответственно, социальная напряженность в стране не снижается, а, наоборот, усиливается.
Характерно, что показатели «денежные доходы на душу населения» и «уровень промышленного производства» тесно связаны друг с другом и имеют в принципе одинаковую динамику. Вместе с тем для российской экономики со значительной долей теневого сектора и недостоверной статистикой эти показатели слабо коррелированны, то есть регионы с более высоким уровнем доходов населения необязательно имеют более высокий уровень среднедушевого производства.
Сбалансированное развитие процесса воспроизводства возможно лишь только в условиях стабильного функционирования финансовой системы, адекватной сложившемуся уровню развития производительных сил и общественных отношений. Экономические методы управления экономикой должны в первую очередь опираться на использование стимулирующего действия основных форм товарно-денежных отношений — финансов и кредита. Именно финансово-кредитный механизм регулирования позволяет сделать процесс государственного вмешательства наиболее эффективным, наименее болезненным, обеспечивающим динамичное развитие экономики всей страны.
Особое значение приобретает перестройка финансовой системы на региональном уровне. Испокон веков считается, что Россия начинается с глубинки. Именно там зреют инициативы, нередко оказывающие решающее воздействие на развитие всей экономики, и именно здесь наиболее остро и конкретно ощущаются недостатки финансового механизма, проявляющиеся, прежде всего, в несогласованности функционирования отдельных его элементов.
Финансовая деятельность государства - это деятельность по аккумуляции, перераспределению и использованию фондов денежных средств в государстве, самым важным из которых является бюджет. Это один из существенных рычагов реального экономического воздействия государства на хозяйственные процессы. В настоящее время в Российской Федерации главным экономическим механизмом государственного регулирования регионального и территориального экономического развития является ее бюджетная система. Государство оказывает регулирующее воздействие на всех субъектов экономической деятельности посредством собственных бюджетов, так же как и связанной с ними системой налогообложения и налоговых льгот, субсидий и субвенций, государственных инвестиций и процентных ставок. То, что экономическая политика правительства реализуется путем взаимодействия государственного бюджета и рыночных регуляторов, является уже общепризнанным фактом в различных экономических школах.
Федеративные системы основываются на многоуровневом подходе к управлению. Так, бюджетная система Российской Федерации согласно ст. 10 Бюджетного кодекса имеет три уровня: федеральный, региональный и местный. Однако бюджетная система не может выступать только как совокупность бюджетов различных уровней и имеет более сложную структуру, нежели это указано в определении Бюджетного кодекса. Целесообразно включение в нее таких подсистем, как:
• федеральные и региональные внебюджетные фонды;
• законодательные органы, наделенные правом принимать законы о бюджетах и контролировать их исполнение;
• исполнительные органы, осуществляющие исполнение бюджетов;
• другие субъекты, являющиеся активными участниками бюджетных отношений. Первым из принципов, содержащихся в Бюджетном кодексе, значится принцип единства бюджетной системы. Вместе с тем последняя должна соответствовать государственному устройству, иметь вертикальный принцип иерархии компетенции вышестоящего уровня власти. В рамках такой структуры важно определить вопросы, касающиеся взаимодействия различных уровней управления, распределения задач по ним в соответствии с критериями, определенными на основании политических соображений. Затем должны быть приняты решения по распределению финансовых ресур-
сов, в основном налоговых поступлений, поскольку правительство должно оплачивать расходы, связанные с выполнением поставленных перед ним задач.
На сегодня наиболее важным механизмом предоставления финансовой помощи регионам являются трансферты из Федерального фонда финансовой поддержки регионов России (ФФПР). Источники его формирования и доля регионов в нем ежегодно утверждаются в принимаемом законе о федеральном бюджете. Трансферты, по сути, выступают наиболее объективным каналом выделения средств бюджетам субъектов Федерации. Правда, надо отметить, что единая методика распределения финансовых средств из ФФПР не отличается высокой эффективностью с момента его создания в 1994 г. Поэтому правительством принимались неоднократные попытки ее реформирования, о чем наглядно говорят данные по эволюции методики расчетов причитающихся регионам трансфертов из ФФПР5.
Межбюджетные отношения представляют собой важный, но сравнительно узкий круг вопросов, связанных с оптимизацией финансово-экономических отношений между органами власти различных уровней. Однако именно от них во многом зависят перспективы пространственного развития экономики, уровень и условия жизни значительной части населения. Межбюджетные отношения не ограничиваются бюджетным регулированием, которое в России осуществляется через нормативные отчисления от регулирующих налогов и путем перераспределения средств из одного уровня в другой. Они включают также законодательное разграничение расходов и доходов между различными звеньями бюджетной системы. Формирование эффективного механизма бюджетного регулирования во многом зависит от решения проблемы такого разграничения. Эта задача является одним из общепризнанных принципов бюджетного федерализма, по которому строится вся бюджетная система Российской Федерации, — четкое разграничение полномочий между различными уровнями власти по осуществлению расходов, адекватное этому распределение бюджетных доходов и т.д.
Следует также отметить, что проблема развития межбюджетных отношений может рассматриваться, с одной стороны, как совершенствование всей системы государственных финансов, а с дру-
s Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков/ Под ред. A.M. Лаврова. М.: МАКС Пресс, 2001.
гой стороны — в качестве выбора инструментов и разработки методик, наиболее адекватных целям межбюджетных отношений и конкретным экономическим условиям отдельно взятой территории. Во многих регионах складываются объективные предпосылки по формированию собственной модели межбюджетных отношений с учетом региональных особенностей. Общеизвестно, что у каждого региона имеются свои специфические социально-экономические интересы, заключающиеся в создании и развитии благоприятной социальной среды, нормальном функционировании территориальной инфраструктуры. Поэтому органы власти субъектов Федерации должны проводить свою социально-экономическую политику, расходовать финансовые средства (в пределах компетенции), в том числе и средства региональных бюджетов.
Таким образом, межбюджетные отношения следует рассматривать не как простую совокупность финансовых механизмов и нормативов, определяющих пропорции и параметры бюджетно-налоговых систем разных уровней, а как средство решения взаимосвязанных задач социальной, экономической и региональной политики.
Мировой опыт показывает, что исходные положения и условия бюджетного федерализма для всех государств, независимо от их общественно-политической формации, не имеют принципиальных расхождений. Однако они реализуются в совершенно непохожих, существующих в единственном экземпляре моделях, где пропорции и параметры бюджетов различных уровней в каждой стране определяются индивидуально, только с учетом государственных традиций, социально-экономической и политической ситуации и без оглядки на зарубежные образцы.
К сожалению, приходится констатировать, что сложившаяся на сегодня система бюджетных отношений не соответствует развитию федеративного устройства России. В качестве основных проблем можно выделить следующие.
Во-первых, не разработан конкретный финансовый механизм для решения задачи выравнивания уровней социально-экономического развития территорий, сглаживания вертикальных и горизонтальных экономических дисбалансов. Очевидна неэффективность идеологии выравнивания регионов, базирующаяся на методике расчета трансферта, являющегося основным рычагом федерального центра в региональной социально-экономической политике. Наиболее убедительным доводом в пользу этого является исторический опыт: диф-
ференциация регионов, в частности, по уровню бюджетной обеспеченности на душу населения продолжает расти, и самое неприятное при этом — увеличивается доля бедных регионов.
Во-вторых, отличительной особенностью российского бюджетного федерализма является то, что вследствие значительного разрыва в уровне бюджетной обеспеченности регионов в стране реально функционируют две принципиально разные схемы управления бюджетами регионов: для регионов-доноров и реципиентов. Из-за значительного разрыва между возможностями федерального бюджета и потребностями в финансовой помощи регионов не удается устранить резкие колебания между регионами в уровнях расчетного превышения расходов над доходами, с учетом выделяемых трансфертов.
В-третьих, соотношение доходов и расходов региональных бюджетов есть следствие российской системы налогообложения, при которой одни сектора экономики приносят много доходов бюджетам, а другие — мало или вовсе ничего. Судьбу регионального бюджета решает хозяйственная специализация региона, а точнее — территориальное разделение труда в стране, сложившееся исторически.
В-четвертых, в развитых федеративных государствах проблема распределения полномочий, сфер деятельности и ресурсов между центром и регионами строго регламентирована и опирается на прочную основу в виде конституции, судебной системы и многолетней политической традиции. В то же время российское законодательство лишь в малой степени определяет становление и функционирование институтов бюджетного федерализма, поскольку содержит самые общие и неоднозначно интерпретируемые указания о распределении полномочий между органами власти различного уровня. Отдельные нормы встречаются в зачастую не связанных друг с другом законах, и лишь некоторую системообразующую роль здесь выполняют ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете на очередной год.
В-пятых, слабо проработана система стимулирования органов государственной власти на местах в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в экономике регионов.
В-шестых, отсутствует действенный механизм контроля и ответственности субъектов Федерации за использованием бюджетных средств на их территориях. Отсюда вытекает нерациональное рас-
ходование остродефицитных бюджетных и внебюджетных средств, их распыление, невозможность концентрации на решении приоритетных задач социального и экономического развития регионов.
Таким образом, необходим комплекс мер, направленных на теоретическую, методологическую, правовую и практическую проработку вопроса развития бюджетных отношений. Модернизация модели межбюджетных отношений в России могла бы основываться на двух принципиальных положениях:
1) изменения должны носить системный характер, то есть одновременно учитывать налоговую и бюджетную, социальную и экономическую, региональную и национальную политику государства. При этом совершенствование финансовой технологии не является целью, а служит средством повышения эффективности межбюджетных отношений;
2) все нововведения должны быть правообеспе-ченными, то есть опираться на обновленную и упорядоченную нормативно-правовую базу федерального, регионального и местного уровней.
Расходование государственных средств в регионах целесообразно проводить на основе бюджетной ответственности, которая заключается в управлении государственными (общественными) финансами от имени и в интересах населения при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики. Система налогообложения — это важнейший экономический рычаг, посредством которого регулируются взаимоотношения региональных органов управления с предприятиями и организациями различных форм собственности и хозяйствования, расположенными на соответствующей территории. Поскольку налоговые поступления являются основными источниками доходной части бюджета, объемы собираемых на территории субъектов Федерации налогов, пропорции их разделения между федеральным и региональным бюджетом, полнота использования налогового потенциала регионов являются факторами, определяющими качество и характер финансовых потоков по регионам.
Эффективная налоговая система предопределяет возможность создания материальных условий для государственного регулирования регионального процесса воспроизводства не в форме прямого
директивного вмешательства, а посредством целенаправленного регулирования движения инвестиций в отдельных сферах и отраслях, процессов накопления капитала и платежеспособного спроса населения. В связи с этим особое значение приобретает проведение такой региональной налоговой политики, которая обеспечивала бы заинтересованность территориальных образований в развитии собственной экономики. Прежде всего, необходима передача регионам определенной доли налоговых средств, к которым они будут иметь свободный и гарантированный законодательством доступ. Далее, нужно определить систему налоговых льгот для предприятий приоритетных базовых отраслей, а также предприятий и организаций, активно занимающихся производственной, инвестиционной, инновационной, внешнеэкономической деятельностью и для других социально значимых и наиболее перспективных в смысле формирования финансовой базы региона.
Таким образом, в новых хозяйственных условиях возникла необходимость пересмотра форм и методов государственного воздействия на территориальное развитие страны. Важное значение в этой связи приобретает финансово-кредитный механизм, включающий прямые и косвенные методы экономического регулирования.
К прямым методам государственного регулирования следует отнести средства, выделяемые из бюджета и Фонда финансовой поддержки регионов. Эти средства должны направляться исходя из строгой увязки с проводимой государством региональной социально-экономической политикой. Кроме того, они должны носить временный, целевой и, возможно, частично кредитный характер, зависеть от реальных результатов социально-экономического развития.
Среди косвенных методов экономического регулирования следует выделить амортизационную и налоговую политику государства. В условиях хронической нехватки финансовых средств источниками инвестиций в реальный сектор экономики
слаборазвитых регионов должны стать средства работающих на этих территориях предприятий и средства консолидированного бюджета. Вышеуказанные регуляторы дают возможность взаимосвязанно и пропорционально развивать народное хозяйство в целом. В условиях обширной территории нашего государства они должны иметь ту или иную степень территориальной дифференциации. Проводимая в стране налоговая реформа, включающая меры по унификации налоговых режимов и отмене инвестиционных льгот, лишь ведет к уменьшению инвестиционного потенциала и тормозит развитие производительных сил. По расчетам профессора РАГС при Президенте РФ Архангельского В.Н., в результате введения второй части Налогового кодекса Российской Федерации доля отчислений в бюджет и внебюджетные фонды, остающаяся в регионах, сократилась с 50,3 до 35,6%, а для Москвы (крупнейшего региона-донора), это соотношение составляет 34,0%6.
По нашему мнению, в условиях рыночной экономики без территориальной дифференциации косвенных регуляторов вряд ли возможно обеспечить реальное управление этими процессами в нужном для общества направлении. Среди них особую роль в регламентации размещения производства и регионального развития должны иметь устанавливаемые законом и местными органами власти льготы по налогу на прибыль, носящие отчетливо выраженный территориально-дифференци-рованный характер, и платежи за ресурсы, определяемые РФ, также имеющие территориальную привязку. Такая дифференциация позволит стимулировать развитие определенных производств в тех регионах, где это наиболее эффективно с народнохозяйственной точки зрения. Вместе с тем для обоснованного применения указанных регуляторов нужны серьезные научные проработки по их территориальной дифференциации в целях рационализации разделения труда и межрегиональных экономических отношений в условиях единого экономического пространства.
'Тенденции развития производительных сил России и межрегионального взаимодействия //Подобщей редакцией А.Н. Фоломьева. М.: РАГС, 2003.
