CC BY
569
Особенности, этапы и факторы формирования административно-территориального деления России
О.В. Шульгина
Сложившаяся к концу ХХ века система административно-территориального деления России являлась уникальной по степени сложности и дробности. Неравноценность субъектов Федерации по размерам территории, численности населения, природно-ресурсному и экономическому потенциалу, наличие «мат-решечных» территориальных единиц и неравноправное положение субъектов Федерации различного статуса (республик, краев, областей, автономных округов), несмотря на их равенство, декларируемое Конституцией, — порождали серьезные проблемы в территориальном управлении страной. В условиях авторитаризма эта громоздкая и асимметричная система держалась на жесткой конструкции, сформированной на базе предельно централизованного партийно-государственного аппарата, а главное — дотационного распределения средств.
Постсоветский период в развитии России выдвинул новые ориентиры государственной региональной политики. Основными ее задачами являются, с одной стороны, стремление к сохранению единства и территориальной целостности, с другой — стимулирование экономической активности и обеспечение экономической самостоятельности регионов. Такая ситуация вызвала потребность в реконструкции административно-территориального деления России, которое началось в 2000 году с введения федеральных округов, а затем продолжилось объединением ряда регионов: так на политической карте страны появились Пермский (2003), Красноярский (2006), Камчатский и Забайкальский края (2007), Иркутская область (2008).
В России накоплен огромный исторический опыт преобразований системы административно-территориального деления, учет которого может оказаться полезным не только в выработке перспективных решений, но и позволит избежать допущенных ранее ошибок.
Особенную важность представляет опыт административно-территориальных реформ в России в XX веке, охвативший различные периоды государственного устройства страны: Российская империя, РСФСР, Российская Федерация. Можно говорить и о разнообразии подходов, и о неоднократных попытках преобразований.
Представление об эволюции административно-территориального деления России в XX столетии изложено в очень небольшом количестве научных работ, эта тема стала разрабатываться фактически только начиная с 2001 года. Однако на протяжении XX века проводились исследования (и публиковались их результаты) по определенным периодам становления или изменений администра-
тивно-территориального деления страны. Очень часто такие исследования не имели самостоятельного характера, а содержались в контексте более обширных по тематике работ.
Показательно, что интерес к обсуждаемому вопросу в ходе XX века, судя по публикациям, не был постоянным. В определенные периоды, когда особенно ощущалась острота проблем территориального управления и назревали административно-территориальные реформы, происходил всплеск публикаций по данной тематике, который вскоре после завершения реформ практически прекращался. В начале XX века, когда стала очевидной необходимость в реформировании системы территориального управления, появились серьезные обобщения прошлого опыта преобразований. Ю.В. Готье1 представил историю развития административно-территориального деления от Петра I до Екатерины II; в работе В.А. Григорьева2 был дан анализ реформ местного управления при Екатерине II; динамике изменений административно-территориального деления по губерниям России с 1775 по 1897 год было посвящено детальное исследование В. Дена3.
Острая, уничтожающая критика прежней системы административно-территориального деления, доставшегося в наследство еще от Екатерины II, его несоответствия потребностям нового общества содержалась в работах В.И. Ленина4. Ленин критиковал систему губернского деления за то, что она не учитывала национального состава населения, роли больших городов, размещения промышленности и других хозяйственных факторов. Фактически еще в 1913 году В.И. Лениным были определены в общих чертах те основы преобразования прежней системы административно-территориального деления России, которые стали реализовываться после Октябрьской революции 1917 года.
Эти общие положения были теоретически проработаны и во многом реализованы на практике большой группой экономистов, инженеров, политиков в период с 1917 по 1929 год. Их работы нашли отражение в сборнике материалов под названием «Вопросы экономического районирования СССР»5, выпущенном под редакцией академика Г.М. Кржижановского. В 1920-е годы появилось значительное количество публикаций по вопросам районирования России, в которых обосновывалась важность проводимых тогда преобразований.
Оценивая региональную политику России в 1920-1930-е годы, современный историк С.И. Шубин говорит следующее: «Всесторонний анализ ситуации дает основание утверждать, что в середине 1920-х годов... Россия была ближе к общемировому цивилизованному уровню развития, чем на рубеже XX и XXI веков»6. Такое утверждение не кажется чрезмерным, если учесть, что в на-
1 Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. Т. I. Реформа 1727 г. Областное деление и областные учреждения 1727-1775 гг. М., 1913. 472 с.
2 Григорьев В.А. Реформа местного управления при Екатерине II. СПб., 1910. 387 с.
3 Ден В. Население России по пятой ревизии. Т. 1.Приложение III. Изменения административно-территориального деления России за 1775-1897 гг. по губерниям. М., 1902. С.129-228, 243-375.
4 Ленин В.И. Критические заметки по национальному вопросу // Полн. собр. соч., Т. 24. М.: Госполитиздат, 1961. С. 113-150.
5 Вопросы экономического районирования СССР. Сборник материалов 1917-1929 гг. / Под ред. Г.М. Кржижановского. М.: Политиздат, 1957. 316 с.
6 Шубин С.И. Региональная политика Советского государства в 1920-1930 гг. и ее реализация в Северном крае. Дис. ... докт. истор. наук. Архангельск, 2002. С. 293.
стоящее время идея укрупнения административно-территориальных единиц на основе нового экономического районирования в очередной раз занимает умы современных ученых и политиков.
После признанного в 1930-е годы нецелесообразным, по политическим мотивам, укрупнения сетки административно-территориальных единиц на основе учета экономических факторов, вопросы административно-территориального деления СССР (и РСФСР) стали в основном принадлежностью политических заявлений и докладов руководства страны. И.В. Сталин7 предельно четко обосновал идею разукрупнения административно-территориальных единиц целью приближения партийно-государственных органов к населению. Это было главным направлением преобразований вплоть до 1950-х годов и не могло тогда вызывать научных дискуссий. Разгром исторической науки в начале 1920-х годов (а также краеведения в начале 1930-х) надолго прервал изучение истории территориального управления в России и исторический анализ изменения административных границ.
В 1950-е годы вновь была поднята проблема совершенствования административно-территориального деления8. Первые признаки намечаемых изменений, как показывает Н.Т. Агафонов9, появились еще в конце 1956 года, когда была опубликована «осторожная по тону, однако новаторская по содержанию» статья экономиста П.М. Алампиева10 «О сетке экономических районов СССР». В этой статье критиковался единый (унифицированный) подход к районированию, положительно оценивался опыт 1920-х годов, обосновывалась целесообразность «развития районов» (в том числе изменения их границ). Намеченные преобразования должны были затронуть и сетку административно-территориального деления России. Эти идеи были развиты П.М. Алампиевым в его книге «Экономическое районирование СССР», где он отстаивает принцип единства экономического районирования и административно-территориального деления и доказывает несостоятельность доводов со стороны противников этого единства. Кроме того, в книге подчеркивалось обратное влияние административных границ на формирование экономического района11. Следует заметить, что в этот период, помимо работ П.М. Алампиева, появились и другие фундаментальные труды по экономическому районированию, сделавшие всемирно известной советскую научную школу экономико-географического районирования и ставшие основой всех последующих теоретических и практических разработок в этом направлении12.
7 Сталин И. Политический отчет Центрального Комитета XVI съезду ВКП(б). Доклад и заключительное слово 27 июня — 2 июля 1930 г. В кн. Сталин И. Вопросы ленинизма. М.: Партиздат ЦК ВКПБ, 1934. С. 346-438.
8 Хрущев Н.С. О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством // Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва. Стеногр. отчет. М.: Госполитиздат, 1957.
9 Агафонов Н.Т., Демьяненко А.Н., Жигло А.Н., Полозов В.Р. Административно-территориальное устройство РСФСР: Оценка опыта реформ 1957-1965 гг. Л.: Ин-т соц.-эк. проблем, 1990. С. 31
10 Алампиев П.М. О сетке экономических районов СССР // Плановое хозяйство. 1956. № 12. С. 11-17.
11 Алампиев П.М. Экономическое районирование СССР. Кн. 2. М.: Изд-во эконом. литературы, 1963. С. 104-124.
12 Колосовский Н.Н. Основы экономического районирования. М.: Мысль, 1958. — 320 с.; Колосовс-кий Н.Н. Теория экономического районирования. М.: Мысль, 1969. 350 с.; Четыркин В.М. О районо-образующих признаках в советском экономическом районировании //Вопросы географии, сб. 41.
Однако начатые в конце 1950-х годов реформы в силу экономических, а более всего политических причин до конца не осуществились и были прекращены со сменой руководства страны. Тем не менее период с 1957 по 1964 годы стал заметной вехой в цепи преобразований административно-территориального деления России и не раз становился темой научных исследований. Пожалуй, наиболее серьезными из них стали: специально посвященный этому периоду научный доклад междисциплинарной группы ленинградских ученых под руководством Н.Т. Агафонова13 и публикация Р. Пихоя14. Идеи Н.Т. Агафонова, высказанные при анализе изменения сетки политико-административного деления страны, были развиты в работе А.Н. Жигло15, имеющей историко-географичес-кую направленность.
Нереализованность проекта совмещения систем административно-территориального деления и экономического районирования не раз еще давала пищу для научных публикаций16. Эта идея, примененная к условиям России начала XXI века нашла свое отражение в монографии «Государственное территориальное устройство России: экономические и правовые основы», созданной в 2003 году группой известнейших ученых-экономистов и правоведов: А.Г. Гранберга, В.В. Кистанова, А.А. Адамеску, П.Е. Семенова, Ю.А. Тихомирова, Б.М. Штуль-берга17. Авторами обосновывается два главных условия формирования единиц будущего государственно-территориального устройства: они должны выделяться на основе экономического районирования, то есть быть административно-экономическими образованиями и представлять гораздо более крупные территориальные единицы в сравнении с существующими. По мнению авторов, одним из наиболее подходящих названий для них является «губерния», количество которых в России должно составлять 20-30.
В конце XX века в связи с происходящими преобразованиями во всех сферах жизни страны наметился и определенный интерес к вопросам изменения
«Экономическая география», с. 24-41; Четыркин В.М. Проблемные вопросы экономического районирования. Ташкент: Фан, 1967. 123 с. и др.
13 Агафонов Н.Т., Демьяненко А.Н., Жигло А.Н., Полозов В.Р. Административно-территориальное устройство РСФСР: Оценка опыта реформ 1957-1965 гг. Л.: Ин-т соц.-эк. проблем, 1990. 60 с.
14 Пихоя Р. Почему Хрущев потерял власть?// Архив. Международный исторический журнал. 2000. № 8. С. 3-104.
15 Жигло А.Н. Реформы административно-территориального устройства России в XX в. Историко-географический анализ. Автореферат диссертации к.г.н. СПб., 1992. 26 с.
16 Наумов Г. Об административном делении территории и экономических районах // Известия АН СССР. Серия «География». 1955. № 4. С. 9-14; Богушевич И.М. О взаимосвязи административно-территориального деления и системы экономических районов СССР // Научные записки ЛФЭИ. Вып. 27. Л., 1965. С. 13-20; Адамеску А.А., Кистанов В.В., Савельев В.К. Экономическое районирование как основа территориального устройства России; 1998 год // Федерализм, 1998. № 1. С. 111-134;. Воронин В.В. Шишков М.К. Экономическое районирование и новое территориальное устройство России // Проблемы разработки и реализации социальных технологий в регионах. Материалы Все-рос. науч.-практ. конф. 14-15 дек. 2000 г. Самара: СГЭ и др. С. 7-11; Гранберг А. Стратегия территориального социально-экономического развития России: от идеи к реализации; 2001 год. Вопросы экономики. 2001. № 9. С. 15-27; Бугаев В.К. Исследование территориальной структуры общественного производства для целей совершентсвования административно-территориального деления страны. Автореф. д-ра геогр. наук. Л., 1991. 32 с. и др.
17 Адамеску А.А., Семенов П.Е., Тихомиров Ю.А., Штульберг Б.М. Государственно-территориальное устройство России. Экономические и правовые основы. М.: ДеКА, 2003. 438 с.
административно-территориального деления. В начале 1980-х годов, еще в «доперестроечный» период, вновь появились идеи об укрупнении административно-территориальных единиц и о совмещении экономического районирования с административно-территориальным делением. М.А. Шафир в 1983 году писал: «... настало время для того, чтобы существующее административно-территориальное устройство в большей степени основывалось на экономическом районировании, а последнее строилось на объективной научной базе»18.
В книге М.А. Шафира с точки зрения юриста проанализированы особенности административно-территориального устройства СССР в сопоставлении с зарубежными странами и намечены пути его преобразования «с учетом условий и потребностей зрелого социализма». Автор критикует принципы административно-территориального деления буржуазных государств за то, что в них принимается во внимание только численность населения или определенные размеры территории, за «чрезвычайную косность» и неизменность в течение длительного времени и за то, что роль важнейших административных центров там подчас выполняют не крупные города, а «малозначительные населенные пункты»19.
Более поздние работы (с 1990-х годов) содержат, как правило, независимые взгляды на сущность и динамику административно-территориальных реформ как в России, так и за рубежом. Среди таких исследований необходимо назвать работу юриста А.С. Саломаткина20, в которой критически рассмотрена практика «раздробленности и бессистемности» административно-территориального управления в советский период и делается вывод о необходимости коренных преобразований этой системы в условиях современности. А.С. Саломаткин также более подробно рассматривает зарубежный опыт, на основании которого выделяет ряд положительных примеров и тенденций в преобразовании территориальной структуры управления.
Положительные стороны административно-территориального устройства в зарубежных странах отмечает и историк И.Г. Клименко (2001 г.), сопоставляя систему регионального управления в тоталитарных и демократических государствах. Автор справедливо замечает, что «в условиях жесткого бюрократического контроля в государстве преобразования административно-территориального деления нередко производятся без учета возможных экономических последствий. . напротив, в условиях господства рыночной экономики административно-территориальное деление обычно отличается длительной стабильностью, так как администраторы не пытаются подчинить формирование новых экономических районов и связей задачам своей деятельности (если не считать деятельности налоговых учреждений, казначейств и т.п.), например, в США, Франции, Швеции и др»21.
18 Шафир М.А. Административно-территориальное устройство советского государства. М.: Наука, 1983. С. 139.
19 Там же, с. 16.
20 Саломаткин А.С. Становление и развитие административно-территориального устройства Российской Федерации. Челябинск, 1995. 47 с.
21 Клименко И.Г. Административно-территориальное деление кубанских земель и Кавказского Причерноморья с конца XVIII в. до 1937 г. (Проблемы организации и регионального управления). Дис.... канд. истор. наук. Кропоткин, 2001. С. 192.
Таким образом, в постсоветский период не только произошла смена ориентиров в региональной политике, что послужило основой новых взглядов на административно-территориальное деление, но и изменилась система оценок предшествующего опыта. Появились интересные с точки зрения обоснования возможных изменений административно-территориального деления страны работы, посвященные анализу и развитию федерализма в России. Одной из первых таких работ начала 1990-х гг. была книга-трехтомник Р.Г. Абдула-типова, Л.Ф. Болтенковой и Ю.Ф. Ярова22, посвященная истории федерализма в России. Свои критические оценки советской и постсоветской федеративной системы государственного устройства и предложения по ее преобразованию высказали в 1990-е годы и другие авторы23. Проблемы административно-территориального устройства не раз становились темой «круглых столов»24, научных конференций25, публикаций в прессе.
В середине 1990-х годов в Государственном научно-исследовательском учреждении «Совете по изучению производительных сил» (СОПС) Минэкономразвития России и РАН под руководством академика РАН А.Г. Гранберга был разработан инициативный проект двухэтапного реформирования государственного территориального устройства, поддержанный Администрацией Президента Российской Федерации. Во многом результатом этой работы стало введение в России в мае 2000 года семи федеральных округов. С их учреждением появились и первые аналитические работы по федеральным округам26.
Изменения системы регионального управления в конце XX века стали поводом оживленной дискуссии в прессе о сущности советской административно-территориальной системы и о перспективах ее переустройства. Система государственного территориального устройства оценивалась с разных точек зрения, было высказано много предложений, появились глубокие научные исследования27.
22 Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3 кн. М.: Республика, 1992.
23 Попов Г.Х. Будет ли у России второе тысячелетие. М.: ОАО «Изд-во «Экономика»,1998. 302 с.; Солженицын А.И. Россия в обвале. М.: Русский путь, 1998. 208 с.; Аринин А.Н., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М.: ТОО «Интелтех», 1999. 234 с.; Эволюция взаимоотношений центра и регионов России: от конфликтов к поиску согласия. М.: Комплекс-Прогресс, 1997. 262 с.; Жириновский В.В. Новое устройство России. М.: Издание ЛДПР, 1999. 104 с.; Чернов В.П. Россия: этногеополи-тические основы государственности. М.: Издат. фирма «Восточная литература», 1999. 208 с.
24 Национальные интересы и территориально-государственное устройство России: Материалы круглого стола Горбачев-Фонда, 18 апреля 1996 г. М.: Апрель-85, 1996. 172 с.; Круглый стол «Экспертиза» Горбачев-Фонда на тему «Два года реформ федеративных отношений: итоги и перспективы», 23 мая 2002 г.
25 Проблемы укрепления Российской Федерации: международные, федеральные и региональные аспекты: науч.-практ. конф. (11-13 ноября 1998) // Отв. ред. А.А. Ахтамзян и др. М.: МГИМО, 1999. 93 с.
26 Кистанов В.В. Федеральные округа России важный шаг в укреплении государства. М.: Экономика. 2000. 171 с.; Гохберг М.Я. Федеральные округа Российской Федерации: анализ и перспективы развития. М.: Финансы и статистика, 2002. 360 с.
27 Зубов А.Б. Унитаризм и федерализм. К вопросу о будущей организации государственного пространства России. «Полис». Политические исследования. 2000, № 5, с. 32-55; Шубин С.И. Региональная политика Советского государства в 1920-1930 гг. и ее реализация в Северном крае. Дис. ... докт. истор. наук. Архангельск, 2002. С. 329; Паин Э.А. Федерализм и сепаратизм в России: мифы и реальность. Оригинал статьи в журнале Космополис. http://www.atreidis.narod.ru/politology/pain. html; Лагутенко Б.Т. Как обустроить «асимметричную» Россию? Необходимо провести административно-территориальную реформу. Независимая газета. 24.10.2000; Исляев Р.А. Административно-территориальное устройство советской России и СССР. СПб: СПбГИЭУ, 2002. 56 с.; Каганский В.Л.
Автором данной статьи на основе огромного числа документальных, литературных и картографических источников исследован этот процесс в истори-ко-географическом аспекте, что дало возможность не только выявить главные этапы и факторы преобразования АТД в XX веке, но и визуально представить эти изменении в собственной компьютерной версии28.
Итак, исследование исторического опыта преобразования административно-территориального деления России в ХХ веке позволило выявить 6 основных этапов этого процесса
Первый этап — с начала XX века до Октябрьской революции 1917 года: последние годы существования Империи и попытки преобразований. К началу ХХ века Российская империя имела не только самую огромную за всю историю России территорию, но и устоявшуюся систему территориального управления. Количество крупных административно-территориальных единиц достигло 97, в том числе 78 губерний, 18 областей и 1 остров (Сахалин). Границы административно-территориальных единиц не учитывали специфику национального расселения, природный и экономический потенциал регионов.
До Октябрьской революции 1917 года в административно-территориальном делении Российской империи произошли немногочисленные изменения. И все они были направлены на дальнейшее дробление административных единиц.
Временное правительство уже с первых своих постановлений начало проводить серьезную реформу местных органов власти, подготовив новые законы о городском и земском самоуправлении. Однако за короткий период своего существования оно не могло осуществить реформирования системы административно-территориального деления.
Второй этап — октябрь 1917-1922 гг. — стихийность, динамичность, масштабность преобразований. В этот краткий, насыщенный событиями период, в условиях жесткого политического противостояния, гражданской войны, угрозы территориальной целостности России был сделан выбор в пользу федеративного, национально-территориального принципа построения государства. История политических дискуссий того периода показывает, сколь непростым было это решение. Однако надо признать, что оно сыграло значительную роль не только в привлечении на сторону большевиков национальных движений, но и в собирании российских земель на новом этапе исторического развития.
Угроза распада единого российского пространства была очень реальной. На территории бывшей Российской империи происходил интенсивный процесс «государствообразования»: было провозглашено свыше 60 государств (советских республик и автономий, самостоятельных демократических государств, правительств белых режимов).
Со временем все работы по преобразованию административного деления были сконцентрированы в Административной комиссии при ВЦИК. Всего за
Культурный ландшафт и советское обитаемое пространство. Сборник статей. М.: Новое литературное обозрение, 2001. 576 с.; Тархов С.А. Изменение административно-территориального деления России за последние 300 лет. География. Приложение к газете «1 сентября», 2001, № 15, 21, 28.
28 Шульгина О.В. Историческая география России ХХ века: социально-политические аспекты. М.: МГПУ, 2003. 252 с.
период с 1917 по 1922 год советской властью в РСФСР было образовано 37 новых административно-территориальных единиц: 8 автономных республик, 2 трудовые коммуны, 11 автономных областей, 15 губерний и 1 область. В то же время Россия утратила 50 губерний бывшей Российской империи в связи с отделением территорий и упразднением ряда губерний.
Третий этап — 1923-1929 гг. — период кардинального преобразования административно-территориального деления, доставшегося России от бывшей империи. В условиях новой экономической политики, когда главнейшей задачей государства стало развитие хозяйства, экономические факторы объективно стали главной составляющей административно-территориального деления. Была поставлена задача сокращения субъектов управления — непомерно разросшегося числа административно-территориальных единиц.
Это был первый опыт в России объединения политико-административного и экономического районирования на научных принципах. Всего на территории РСФСР было создано 13 укрупненных краев и областей, а с национальными образованиями количество административно-территориальных единиц составило 37. Принципиально новым элементом административно-территориального деления стало введение округов и районов.
В укрупненном делении страны на хозяйственно-целостные единицы была заложена возможность для самоуправления регионов, для развития ростков внутренней демократической жизни. Такие перспективы не могли быть приемлемы для партийно-советской системы, направившей развитие страны по пути тоталитаризма, жесткого планирования экономики с ускоренными темпами индустриализации и принудительной всеобщей коллективизацией на селе.
Четвертый этап — 1930-1953 гг. — отход от принципов экономического районирования при административном делении. В этот период под влиянием новых политических установок произошло разукрупнение — значительное увеличение количества административно-территориальных единиц: с 37 до 92. Именно политический, а не экономический фактор стал главным в перекройке административных границ (создание Карело-Финской ССР, беспрецедентные репрессивные меры в отношении отдельных народов России и связанная с этим ликвидация ряда автономий). Была даже предпринята попытка территориальной дифференциации автономных республик — Татарской и Башкирской — с введением областного деления.
Пятый этап — 1953-1991 гг. — попытка реформ и косметические преобразования. В первые годы послесталинского периода в административно-территориальном управлении еще чувствовалось инерционное развитие предыдущих лет — новые тенденции действовали параллельно со старыми: восстановление прежних автономий и разукрупнение областей, передача Крыма Украине и упразднение непродуманно образованных территориальных единиц.
В 1957 году были предприняты шаги по подготовке реформы хозяйственного управления, которые неизбежно должны были сказаться и на административно-территориальном делении. Переход к территориальным формам управления народным хозяйством на основе совнархозов предполагал децентрализацию в управлении экономикой и укрупнение регионов. Однако непоследовательность
реформ, столкновение политических интересов привели к свертыванию этих начинаний.
Схема административно-территориального деления РСФСР на начало 1965 года по некоторым своим параметрам — измельченности административно-территориальных единиц и даже по совпадению ряда границ — это деление напоминает границы губерний Российской империи.
Неизменная ситуация в административно-территориальной структуре России сохранялась вплоть до начала 1990-х годов — времени коренного изменения политической и экономической системы.
Шестой этап — с 1991 по 2000 гг. — приспособление советской системы административно-территориального деления к постсоветскому политическому и экономическому пространству. Социально-экономические и политические изменения к этому периоду имели негативные последствия для государственного территориального управления страной. В середине 1990-х годов государство во многом потеряло управляемость (парад суверенитетов!). Россия воспринималась большинством исследователей как сообщество полунезависимых субъектов, некоторые из них не исполняли федеральные законы, а руководствовались собственными конституциями или уставами, которые часто противоречили российской Конституции.
Реакцией на эти процессы стала реформа, которая в перспективе может кардинальным образом сказаться на принципах и общей картине административно-территориального деления Российской Федерации. Это попытка совершенствования структуры территориального управления путем объединения субъектов Федерации в семь федеральных округов.
Основные выводы из представленного анализа
1. В эволюции административно-территориального деления России в ХХ веке отчетливо выявляются 6 основных этапов.
2. В прошедшем столетии административно-территориальное деление страны существенно трансформировалось: введено и большую часть века просуществовало национально-территориальное федеративное устройство.
В рамках нового государственного строительства сменилось несколько волн укрупнения и разукрупнения сетки административно-территориальных единиц. Преобладающей тенденций было «дробление» территории. Попытки эту тенденцию переломить и перейти к формированию более крупных, экономически самодостаточных регионов в русле общемировых тенденций региональной политики ХХ века в России оказались безуспешными.
3. Многочисленные преобразования административно-территориального деления России в ХХ веке были вызваны прежде всего политическими причинами, хотя в определенные периоды преобладала экономическая обусловленность.
Анализ происходивших изменений показывает наличие следующей зависимости:
- чем сильнее влияние административного, бюрократического аппарата, тем сетка административно-территориального деления становится более дробной;
- и наоборот, стремление к либерализации экономики, учет в территориальном делении объективных факторов, ресурсных связей, социально-эконо-
мического тяготения — все это способствует укрупнению сетки административно-территориальных единиц.
4. Выявлена цикличность в изменении системы административно-территориального деления России: на протяжении нескольких веков — раз в столетие — появлялась радикальная идея укрупнения системы административных районов, иногда она претворялась в жизнь (хотя и на короткое время), а затем снова происходило дробление.
5. В настоящее время Россия находится в начале цикла укрупнения системы административно-территориального деления.
Это укрупнение целесообразно проводить на основе новой, всесторонне выверенной сетки экономического районирования, с учетом региональных условий, в том числе национальных особенностей, постепенно и осмотрительно. Важно также учитывать международный опыт преобразования административно-территориального устройства.
Новые административно-территориальные единицы первого уровня в России должны быть прежде всего административно-хозяйственными образованиями, в пределах которых возможно осуществление одного из важнейших направлений регионального развития — повышение благосостояния населения.
Административно-территориальное деление можно рассматривать не только как основу территориальной организации общества, но и как важнейшую составляющую пространственного образа России.
Пространственный образ территории в рамках историко-географического исследования может быть определен как система исторически обусловленных наиболее ярких и масштабных пространственных характеристик, описывающих особенности страны или региона.
Главными элементами пространственного образа являются:
- конфигурация и размеры территории;
- степень ее «изрезанности» внутренними границами;
- статус формирующих страну регионов;
- заселенность территории;
- особенности расселения;
- изменчивость топонимики и др.
За столетний период площадь российского государства существенно сократилась, Россия утратила более 20% своей территории.
Конфигурация территории России тоже изменилась, особенно это коснулось западных и юго-западных ее границ.
Существенно изменилась общая картина заселенности территории. Высокая концентрация населения исключительно в западной части России сменилась на более равномерное его распределение. Российская Федерация стала высокоурбанизированной страной: доля городского населения в среднем по стране возросла с 13 до 73%. Территориальные контрасты в этом показателе стали менее значительными.
Примеры компьютерного моделирования процесса изменения пространственного образа России представлены на рис. 1.
Статус административно-территориальных единиц:
I I губернии
области края
национальные округа, автономные области и округа
I автономные ' республики
Республики в составе РФ
Рис. 1. Изменение пространственного образа и административно-территориального
деления России в XX веке
