CC BY
26
Т. А. Орешкина, соискатель,
сектор изучения социокультурного развития
регионов России,
Института социологии РАН,
г. Екатеринбург, Россия,
ОСОБЕННОСТИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В СТАРОПРОМЫШЛЕННЫХ ГОРОДАХ
УРАЛА
Проблемы экологической безопасности актуальны сегодня для всех регионов России, однако наиболее остро они стоят в старопромышленных районах, в частности на Урале. Наиболее важным представляется изучение экологического сознания населения и реакции на него муниципальных властей в районах с высоким уровнем загрязнения окружающей среды, обусловленным многолетней работой градообразующих промышленных предприятий.
Огромные рудные богатства Урала создавали предпосылки для его промышленного развития. Со времен колонизации Урала русскими активно велись поиски многих видов полезных ископаемых. В результате предприимчивости выходцев из Московского
К середине ХУШ в. на долю Урала приходилось 70 % производства российского чугуна и 90 % российской меди.
железа, меди. Уральская металлургия развивалась высокими темпами. Уже к середине ХУШ в. на долю Урала приходилось 70 % производства российского чугуна и 90 % российской меди. Урал стал ведущим мировым производителем металла1.
Наряду с промышленным развитием на Урале обострялись экологические проблемы, как противоречие между ориентацией производства и потребностью человека в экологически чистой среде обитания. Различие между требуемым и реальным качеством окружающей природной среды порождает социальную напряженность, однако со стороны субъекта муниципального управления не наблюдается проблемо-разрешающих действий. В связи со сложившейся
государства, привлечения ими рудознатцев, с 1630-х гг. в этом регионе стали появляться металлургические предприятия. Начиная с XVIII в., Урал превращается в один из ведущих промышленных районов страны. Богатые рудничные месторождения, избыток древесного топлива в виде огромных лесных массивов, значительные гидроресурсы, судоходные реки, удобные для транспортировки готовой продукции в центральные районы страны, создавали благоприятные условия для строительства здесь металлургических заводов по производству чугуна,
проблемной ситуацией возникает гипотеза о том, что экологическое сознание населения не является фактором, влияющим на решения, принимаемые в природоохранной сфере. Экологическое сознание населения понимается автором как информированность населения об экологических проблемах своего региона, осознание степени экологической опасности и обеспокоенность состоянием окружающей среды.
Озабоченность населения по поводу своей непосредственной среды обитания должна быть объектом пристального внима-
ния местных органов управления, поскольку местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая решение вопросов местного значения исходя из интересов населения2. Конституция обязывает органы государственной и муниципальной власти обеспечивать право каждого гражданина России на благоприятную окружающую среду, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» относит организацию городских =
мероприятий по охра- Основной причиной
не окружающей среды экологических проблем города к вопросам местного жителями названа пассивная
значения. позиция местных властей.
В основе
анали-
за экологического сознания населения как объекта управления лежат теоретические разработки А. В. Тихонова и Т. М. Дрид-зе, которые рассматривают управление как субъект-объектные и субъект-субъектные отношения3. В предлагаемой модели управления как целостности субъект-субъектных и субъект-объектных отношений систематизирующим фактором является проблема, требующая решения. Муниципальная власть, как субъект управления, взаимодействует с рядом акторов, вырабатывая определенную модель социального управления. В нашем случае анализируется модель социального взаимодействия органов муниципальной власти, градообразующего предприятия-загрязнителя и населения при наличии проблемы высокого промышленного загрязнения окружающей среды. Особое внимание в статье уделяется процессу информирования населения о состоянии окружающей среды и взаимодействию всех акторов со средствами массовой информации. Для анализа СМИ используется кон-струкционистский подход в теории массовой коммуникации, согласно которому социальная реальность интерпретируется теми или иными социальными группами для трансляции определенных оценок текущих актуальных событий, выгодных этим группам. Этот подход был впервые сформулирован в книге известных американских социологов М. Спектора и Дж. Китсьюза
«Конструирование социальных проблем», в которой была предложена идея рассматривать социальные проблемы не как ряд социальных условий, а как деятельность социальных групп, выражающих недовольство и выдвигающих утверждения-требования относительно предлагаемых условий4. Конструкционистский подход позволяет выявить, кем и каким образом формируется «повестка дня» и какие ситуации определяются как проблемные для общества. Одна из таких ситуаций — экологическая обстановка в старопромышленных городах Урала.
Среди городов с высоким уровнем загрязнения окружающей среды, обусловленным многолетней работой градообразующих промышленных предпри-- ятий, объектом исследования выбраны старопромышленные города Карабаш Челябинской области, Ревда и Первоуральск Свердловской области.
В старопромышленных городах Урала, как показало исследование 2006-2008 гг., озабоченность населения по поводу состояния среды своего непосредственного обитания находится на высоком уровне. Загрязнение окружающей среды, как показал массовый опрос населения, проведенный автором, является общепризнанной городской проблемой*.
И действительно загрязнение окружающей среды превышает установленные нормы. Суммарный показатель качества атмосферного воздуха в Ревде и Первоуральске свидетельствует о высоком уровне загрязнения атмосферного воздуха и является причиной дополнительного риска здоровью населения, требует активного управления охраной воздушного бассейна селитебных территорий. В Первоуральске зарегистрирован опасный уровень загрязнения почв, в Ревде — умеренно опасный5. В Карабаше наблюдения, проведенные в 1997-2002 гг., показали, что после возобновления работы градообразующего предприятия кон-
* Анкетирование жителей Карабаша: сентябрь 2007 г., N=1 500; анкетирование жителей Ревды: март 2008 г., N=500; анкетирование жителей Первоуральска: декабрь 2006 г. N=800 и июнь 2008 г. N=482. Метод случайной выборки, квотирование по полу и возрасту.
центрации загрязняющих веществ вновь быстро достигли высоких и экстремально высоких значений6. Оперативные наблюдения за уровнем загрязнения атмосферного воздуха выявили превышения предельно допустимой концентрации (ПДК) загрязняющих веществ. Вода Аргазин-ского водохранилища в створе города Караба-ша стабильно загрязнена ионами тяжелых металлов: в течение 2010 г. зарегистрировано 11 случаев высокого загрязнения цинком, 5 случаев высокого загрязнения и 1 случай экстремально высокого загрязнения марганцем, и 5 случаев высокого загрязнения медью (высокого загрязнения, т. е. превышения ПДК в 10 и более раз, и экстремально высокого загрязнения, т. е. превышения ПДК в 50 раз и более)7.
По результатам четырех массовых социологических опросов населения городов Карабаш, Ревда и Первоуральск загрязнение окружающей среды является главной городской социальной проблемой. Самой острой экологической проблемой большинство респондентов считают загрязнение воздуха. Как следует из проанализированных выше официальных данных, такая точка зрения соответствует реальной экологической обстановке в представленных городах.
Основной причиной экологических проблем города жителями названа пассивная позиция местных властей. Ответственность за решение городских проблем население Карабаша возлагает, прежде всего, на городские власти (32,7 % опрошенных) и на дирекцию ЗАО «Карабашмедь» — 25 %. В Ревде лидирующие позиции занимают ответы «бездеятельность власти» (15 %) и «технологическая отсталость предприятий» — 15 % опрошенных. В Первоуральске на первом месте среди причин экологических проблем оказалась пассивность местной власти (16 %).
В Карабаше для улучшения экологической обстановки в городе, по мнению жителей, необходимо, во-первых, провести реконструкцию и модернизацию ЗАО «Ка-рабашмедь», во-вторых, реабилитировать территорию от последствий многолетних загрязнений и, в-третьих, построить полигон
Горожане осознают полную зависимость экономики города от промышленных предприятий главных загрязнителей окружающей среды.
для хранения твердых бытовых отходов. Важно отметить, что желание закрыть ЗАО «Карабашмедь» высказали только 4 % респондентов. На фоне постоянного негативного воздействия на окружающую среду, связанного с производством, население города осознает необходимость существования предприятия. Высокий процент населения связывает надежду на улучшение экологической обстановки с проводимой модернизацией производства на ЗАО «Карабашмедь». Главным способом улучшить ситуацию в Ревде, по мнению респондентов, является модернизация предприятий — 39 % всех ответов. Вариант «закрыть предприятия» выбрали всего 2 %. В Первоуральске варианты по улучшению экологической ситуации выглядят следующим образом: технологическая модернизация — 23 %, закрыть предприятия — 8 %.
Таким образом, главным средством разрешения проблем жители считают технологическую модернизацию предприятий, и основную роль в этом отдают руководству заводов. Предложений закрыть предприятия ничтожно мало — от 2 до 8 %. Это говорит о том, что горожане осознают полную зависимость экономики города от промышленных предприятий, главных загрязнителей окружающей среды. Они понимают, что возникновение многих социальных, а, главное, экологических проблем обусловлено деятельностью предприятий, но относительное благополучие города, высокий уровень занятости и стабильность доходов также обеспечивается ими. Более того, местные жители связаны с промышленностью исторически и культурно, промышленная среда является для большинства из них привычной и нормальной окружающей средой, которую нужно сделать экологически приемлемой.
Какова же реакция муниципальных властей на экологическую озабоченность населения? Решение городских проблем — задача муниципальной власти, но, несмотря на обеспокоенность населения состоянием окружающей среды, городские экологические проблемы не решаются. Возникает вопрос: почему экологическое сознание населения не становится значимым фактором
социального управления на муниципальном уровне, не воздействует на процесс принятия решений в природоохранной сфере?
Экологическое состояние исследуемых городов и реакция на это местных жителей являются одним из факторов социальной напряженности в городах с высоким уровнем загрязнения всех компонентов окружающей среды. Органы муниципального управления как форма самоорганизации общества, в соответствии с Конституцией РФ и с Федеральными законами РФ № 131-Ф3, № 7-ФЗ, должны отстаивать конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологическим правонарушением. В связи с этим следовало бы ожидать, что процесс управления будет включать в себя согласование интересов различных акторов для снижения социальной напряженности, связанной с озабоченностью населения высоким уровнем промышленного загрязнения. Однако этого не наблюдается. Органы муниципальной власти не используют в полной мере свое право осуществлять мониторинг состояния окружающей среды, экологический контроль промышленных предприятий самостоятельно или совместно с федеральными надзорными органами и общественными организациями.
Муниципальные власти являются учредителями общественно-политических городских газет, с помощью которых ведется информирование населения о состоянии окружающей среды. Контент-анализ местной прессы, проведенный автором в 2008-2009 гг., позволяет констатировать, что в прессе отсутствует адекватная оценка существующей экологической ситуации. В газетах преобладают материалы, утверждающие, что загрязнение окружающей среды промышленными предприятиями ниже установленных норм, формируется восприятие экологических проблем города как проблем ЖКХ, замусоренности. Оказалось, что роль самих СМИ в формировании собствен-
ной информационной политики невелика, а гражданские инициативы, как и отдельные жители, не в состоянии выдвигать на страницах печати свои требования по улучшению состояния окружающей среды.
Мониторинг местной прессы в 20102012 гг. выявил, что в Карабаше не произошло изменений в городском информационном поле, единственная местная газета отвлекает внимание жителей от основного загрязнителя, фокусируясь на вопросах ЖКХ и благоустройства.
В Ревде издаются две газеты: учрежденная ОАО СУМЗ «Информационная неделя» и независимое издание «Городские вести. Ревда». Эти СМИ по-прежнему дают противоположную оценку большинству экологических ситуаций в городе. С января 2010 г. в Первоуральске распространяется газета «Городские вести. Первоуральск», которой удалось занять серьезную долю на газетном рынке города за счет реальной независимости от ФПГ и муниципальной власти. Выход «Городских вестей» в Первоуральске и Рев-де — действительно уникальный случай для современной провинциальной прессы.
Фактически, единственной реакцией муниципальной власти на экологическую озабоченность населения является манипулирование потоками информации о состоянии окружающей среды для снижения уровня информированности об экологических проблемах.
Что же позволяет муниципальным властям реагировать на экологическую озабоченность населения столь однонаправленным способом? Обратимся к анализу того, с кем властными структурами осуществляется взаимодействие, какие институты и почему оказываются за пределами их внимания, на кого власти оказывают давление, а кто может оказать давление на них самих.
Как показано выше, местные газеты и журналистское сообщество представляют собой очевидный объект зависимости или полной подконтрольности, самостоятельно не имеют возможности участвовать в формировании экологической повестки дня, а, напротив,
Единственной реакцией муниципальной власти на экологическую озабоченность населения является манипулирование потоками информации о состоянии окружающей среды для снижения уровня информированности об экологических проблемах.
вынуждены создавать определенную картину экологического «благополучия».
Общественные экологические организации в условиях небольших городов не являются массовыми и постоянно действующими. В то же время проблемами экологии занимаются не только экологические организации, но и организации казаков, детские, молодежные и женские организации. Также значительно число организаций, которые официально не зарегистрированы и действуют время от времени. В Первоуральске существуют такие общественные организации, как «Зеленый город», «Перво-уральский центр экологической безопасности». В Ревде официально не зарегистрированы общественные экологические организации, однако строительство в черте города нового электросталеплавильного цеха на ЗАО НСММЗ спровоцировало про-тестные настроения среди населения, проживающего в непосредственной близости от завода. Возникли такие организации, как «Чистый воздух», «Чистая Ревда». Деятельность ОАО СУМЗ по захоронению отходов металлургического производства недалеко от жилья вызвала протест жителей и создание организации «Экозабота». Местные экологические общественные организации не находят поддержки широких слоев населения, не имеют постоянных источников финансирования и работают исключительно на энтузиазме лидеров этих организаций. Муниципальная власть не стремится к установлению коммуникации с общественными экологическими организациями и часто подавляет экологические инициативы НКО своим действием или бездействием.
Представленные промышленные предприятия входят в состав крупных промышленных холдингов, которые в свою очередь являются субъектом управления и взаимодействуют с органами муниципальной власти. Данное взаимодействие имеет весьма сложный характер. Холдинг, устанавливая контроль над промышленным предприятием, стремится к тому, чтобы осуществлять контроль и над городской администрацией. Рассмотрим механизм такого влияния.
В Карабаше в период с 2000 по 2005 гг. городская администрация возглавлялась членом совета директоров градообразующего предприятия и была полностью под-
контрольна ЗАО «Карабашмедь». В 2003 г. ЗАО «Карабашмедь» вошло в состав «Русской медной компании» (РМК). В 2005 г. на пост мэра не был избран представитель завода, и последующие четыре с половиной года влияние ЗАО «Карабашмедь» на жизнь города значительно уменьшилось, что не могло устроить холдинг РМК. В сентябре 2009 г. действующего мэра правоохранительные органы задержали за получение взятки. Вскоре губернатор Челябинской области назначил заместителя директора по социальным вопросам ЗАО «Карабаш-медь» своим представителем в Карабаше. На состоявшихся в марте 2010 г. выборах представителю завода за счет административного ресурса удалось обогнать основного конкурента, выдвинувшего экологическую программу «Дадим Карабашу вздохнуть свободно», всего на 287 голосов. Он был избран главой города, тем самым ЗАО «Карабаш-медь» вернуло себе непосредственное влияние на городское руководство.
В городском округе Ревда расположены три предприятия холдинга УГМК: ОАО «Среднеуральский медеплавильный завод», ОАО ОЦМ и ОАО «Рев-динский кирпичный завод». В 2001 г. сразу после своего избрания мэр занял довольно жесткую позицию по отношению к градообразующему предприятию, предлагал отселить всех жителей Ревды подальше от завода. Весной 2004 г. мэр подал в отставку. На досрочных выборах неожиданно победила руководитель ревдинского управления юстиции. Основным ее соперником был заместитель директора по общим вопросам ОАО СУМЗ, который набрал всего на 1 000 голосов меньше. Руководство завода, фактически, снова было отстранено от решения оперативных городских вопросов. Депутаты городской думы приняли поправки в устав города в интересах ОАО СУМЗ. Суть поправок заключалась в том, что главой города становился один из депутатов — председатель городской думы, который сам назначал главу администрации — по сути, сити-менеджера.
В 2008 г. прошли выборы депутатов городской думы, в результате которых большинство мандатов вновь получили кандидаты от СУМЗа. Председателем думы и главой города стал бывший работник ОАО СУМЗ. Таким образом, градообра-
зующее предприятие (и У ГМК-холдинг) установило полный контроль над муниципалитетом. В Ревде смена главы городской администрации произошла в марте 2012 г., однако ОАО СУМЗ удалось сохранить контроль над муниципальной властью. На смену «сумзовцу» пришел его коллега. Ревда стала одним из первых городов России, где были отменены прямые выборы мэра, главу из своего числа выбирают депутаты городской думы, большинство из которых традиционно связаны с ОАО СУМЗ.
В Первоуральске в марте 2008 г. на должность Главы города избран самовыдвиженец, который сменил представителя партии «Единая Россия», занимавшего пост главы 8 лет. Пробившись во власть, избранный мэр не смог сформировать вокруг себя единую команду и в результате многочисленных конфликтов оказался в оппозиции к депутатам городской думы и к руководителям некоторых промышленных предприятий. В январе 2011 г. глава городского округа досрочно сложил с себя полномочия. Формально эта отставка была добровольной, но многие эксперты признают, что это было сделано под давлением. В последний рабочий день он подписал приказ о назначении первым заместителем главы Первоуральска (фактически, своим преемником) директора ОАО «Первоуральский новотрубный завод» (группа ЧТПЗ). Однако последний не успел вступить в должность, поскольку лидер городского экологического движения опротестовал в суде это назначение по формальному признаку: отсутствие у претендента высшего образования. В сложившейся ситуации завод отказался от выдвижения своего кандидата, и выборы выиграл член КПРФ. Очевидно, что Группа ЧТПЗ была заинтересована в возврате контроля над городской вла-
стью, утерянного в 2008 г. при избрании независимого кандидата. Летом 2011 г. бывший глава погиб, по одной из версий, накануне он был жестоко избит неизвестными.
В период с марта 2010 по март 2012 гг. в исследуемых городах завершились избирательные циклы, которые привели к полному обновлению корпуса глав городских администраций. В каждом городе холдинги продвигали своих кандидатов, и в настоящее время муниципальная власть находится либо под прямым влиянием финансово-промышленных групп, как в случае Карабаша и Ревды, где главами стали топ-менеджеры заводов, либо под их давлением, как в Первоуральске, где новый глава города вынужден учитывать последствия независимой позиции своего предшественника. В обоих случаях муниципальная власть оказывается не способна требовать от предприятий снижения уровня промышленного загрязнения.
Для снижения социальной напряженности, вызванной обеспокоенностью жителей высоким уровнем загрязнения окружающей среды, промышленный холдинг через органы муниципальной власти и СМИ конструирует социальную реальность, в которой промышленное загрязнение не является экологической проблемой8.
Благодаря этому промышленные холдинги откладывают модернизацию предприятий и решение многолетних экологических проблем. В Карабаше модернизация медеплавильного производства продолжается с 2007 г., но до сих пор не завершена. Местные сообщества лишены достоверной информации не только об уровне загрязнения окружающей среды, но и о скорости проводимой на предприятии реконструкции. В Первоуральске в 2010 г., несмотря на протесты населения, был запущен в экс-
плуатацию электросталеплавильный комплекс ПНТЗ «Железный озон-32», оказывающий серьезное влияние на состояние окружающей среды в Первоуральске. В Рев-де ОАО СУМЗ закончил строительство сернокислотного цеха, что позволило снизить объемы выброса диоксида серы. Однако продолжается отсыпка отходов медеплавильного производства в один из городских карьеров, что вызывает протесты жителей.
Таким образом, если вопросы экологической безопасности являются экономически выгодными, то предприятия стараются в процессе модернизации решить их наиболее оперативно. В противном случае, менеджмент предприятий изыскивает возможности отложить их решение. Это становится возможным, так как муниципальная власть не является самостоятельным актором, требующим скорейшего решения экологических проблем.
Анализ социального взаимодействия органов муниципальной власти, градообразующего предприятия-загрязнителя и населения показал, что под воздействием экономических акторов модель социального управления на муниципальном уровне является субъект-объектной. Экономический актор колонизирует субъект управления и игнорирует требования населения к качеству среды обитания.
Для снижения социальной напряженности, вызванной озабоченностью населения экологическими проблемами, органы муниципальной власти минимизируют доступ населения к достоверной информации о состоянии окружающей среды. Конструирование социальной реальности, в которой высокий уровень промышленного загрязнения не является проблемой, осуществляется через СМИ, которые находятся под контролем промышленных холдингов и органов местного самоуправления. Однако информированность населения об экологических проблемах города и озабоченность населения по поводу состояния среды своего непосредственного обитания находится на высоком уровне, так как каждый человек больше доверяет своим органолептиче-ским ощущениям, чем информационному конструкту. Загрязнение окружающей среды, как показал массовый опрос населения, проведенный автором, является общепризнанной городской проблемой.
Субъект-объектная модель социального управления для решения проблемы высокого уровня промышленного загрязнения является ущербной, так как приводит к эскалации экологических проблем, нарастанию социального напряжения, связанного с нерешенной проблемной ситуацией, все это ведет к несостоятельности всей системы управления. Для решения проблем, связанных со средой обитания человека, необходимо выстраивание на муниципальном уровне субъект-субъектной модели управления, которая включает в себя согласование интересов акторов социального действия на основе свободной коммуникации, т. е. общественные экологические организации, представляющие интересы населения, должны иметь возможность участвовать в принятии экологически значимых решений на городском уровне, СМИ — проводить собственную информационную политику
1. Новоселов Н. В. Карабаш. Страницы истории. — Челябинск: ЧПО «Книга». 2006.
2. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
3. Тихонов А. В. Социология управления. Теоретические основы. Изд. 2-е, доп. и перераб. — М.: «Ка-нон+» РООИ «Реабилитация», 2009; Социология управления: стратегии, процедуры и результаты исследований / Редколлегия: А. В. Тихонов (отв. ред.) и др. — М.: «Канон+» РООИ «Реабилитация», 2010.
4. Spector M., Kitsuse J. Constructing Social Problems. — Menlo Park CA, Cummings, 1977.
5. Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Свердловской области в 2010 году» // официальный сайт МПР Свердловской области [Электронный ресурс] URL: http:// www.mprso.ru (дата обращения: 08.09.2012).
6. Обзор загрязнения природной среды в Российской Федерации за 2004 г. — М.: Метеоагентство Росгидромета. Изд-во Росгидромета, 2005. С. 158-159.
7. Комплексный доклад о состоянии окружающей природной среды в Челябинской области в 2010 г [Электронный ресурс] URL: http://mineco174.ru/ files/media/doklad/2010/index.html (дата обращения: 08.09.2012).
8. Орешкина Т. А. Экологическое сознание населения старопромышленных городов Урала: основные конструкторы информационной политики региона // Власть. 2012. № 4. С. 47-51.
