CC BY
106
ОСОБЕННОСТИ БЮДЖЕТА КЫРГЫЗСТАНА В ТРАНСФОРМАЦИОННЫЙ ПЕРИОД
У.А. Байтереков
Бюджет, Кыргызстан, социально-экономические отношения, трудоизбы точность, кризис-
ные явления, динамика, структура расходов, планирование.
Национальный суверенитет Кыргызстана с первых дней был осложнен наступлением переходного периода, который сопровождался ломкой существовавших социально-экономических отношений, разрывом наработанных хозяйственных связей в рамках общесоюзного разделения труда и специализации производства и упадком морали в обществе из-за потери нравственных ориентиров.
Эти общие для всех постсоветских государств трансформационные последствия были усугублены тем. что Кыргызская Республика в советский период, учитывая трудоизбыточность, практическое отсутствие легкодоступных месторождений полезных ископаемых, была дотационной республикой. Кроме того, она является страной с малой экономикой, относительно небольшой численностью населения (немногим более о млн. человек) и узким внутренним рынком. Это предопределило необходимость использования во внешней политике принципов открытости экономики и поиск международных источников финансирования.
Тяжелые кризисные явления в стране наблюдались до середины 90-х годов прошлого века, последующие годы (за исключением финансового кризиса 1998-1999 гг.) характеризуются постепенной макроэкономической стабилизацией и ростом в отдельных приоритетных отраслях.
Изменения, происходившие в экономике, напрямую отражались и на состоянии государственного бюджета (табл. 1).
Таблица 1
Характеристика государственного бюджета (в % к ВВН)
Доходы госбюджета Расходы госбюджета Дефицит (-), профицит бюджета Внешнее финансирование Внутреннее финансирование Государстве нный внешний долг (на конец года)
1994 15.7 23,4 -7,7 4,3 3,7 ПГ 32,3
1995 17.0 28,6 -11,5 5,3 6,3 33,8
1996 16,8 22,2 -5,4 2,8 2,5 37,1
1997 16.6 21.8 -5,2 4,3 0,9 53,8
1998 18.3 21,4 -3,0 2,8 0,1 66,9
1999 16,6 19,1 -2,5 3,2 -0.4 107,2
2000 15,3 17,3 -2,0 2,5 -0,2 102,3
2001 17.0 16.6 0.4 -0,3 0,1 94,2
2005 20,2 20.0 0,2 0.2 -0,04 82,4
2006 22,2 22,4 -0,2 -0,02 0,8 ...
Источники: Кыргызстан к цифрах: статсборник. - Я., 2002. 2007; Нацбанк КР: Головой отчет. - Б.. 2000. 2002.
В результате проведенной налоговой реформы и принятия нового Налогового кодекса страны произошли серьезные изменения в структуре доходов госбюджета (табл. 2). С 70-х годов XX века все более важное место в доходах государства занимали платежи из прибыли предприятий и организаций, но после появления в 11)90 году косвенных налогов основную долю госбюджета составляют налог на добавленную стоимость и акцизы. В настоящее время весомым источником доходов наряд\т с НДС стали неналоговые поступления, которые в структуре доходов 2006 года составили 18,7 %, а также таможенные пошлины (11.2 %).
Т а б л н ц а 2
Структура государственного бюджета Кыргызстана (в % к итогу)
1990 I 1995 [ 2002 Л 2006 |
Доходы 100 100 | 100 | 100
в том числе: _□ 1
- налог с оборота 34,2 6.1 [ 2,8 3,1
- налог на прибыль 10,5 15,8 6.7 4,8
-НДС 34,5 26,9 33,3 36,5
- подоходный налог с физических лиц 5,7 | 10.5 | 7,5 7,3
- акцизы 11.2 7,5 4,8
Расходы 100 100 100 100
в том числе на финансирование: 1
-реального сектора экономики 48,4 7,9 12,5 9.3
- социально-культурной сферы 50,6 64,9 57,6 60.1
мл них:
-образование 19,9 23,1 22.1 25,0
- здра воохра не н не 10,0 13,(5 10,1 12,1
-социальное страхование и социальное обеспечение 13,1 19,9 15,4 14,3
-организации отдыха и культурно-релнгиоз. деят-ть 2,5 | 3'5 | „ 3,2
-гос.услугн общего назначения, оборона, общественный порядок и др. 1,6 19,5 28,4 . 27,5 -----
Источник: Кыргызская государстпенность: статистика векоп. 1>.: Нацетатномнтет, 2003. -С. 218: Кыргызстан в цифрах. - Б.. 2007. - С. 210-220.
Если посмотреть на динамику структуры расходов, то можно отметить резкое снижение финансирования отраслей экономики. В современных условиях зто объясняется, с одной стороны, небольшим присутствием государства в .жономи-ке. так как в Кыргызстане государственная собственность практически вся приватизирована (по итогам 2006 года государственными являются всего 2.3 % хозяйствующих субъектов). С другой стороны, большое влияние оказывают проблемы в реализации государственной инвестиционной политики, связанные с отсутствием реально разработанных крупных проектов общенационального значения и высоким уровнем коррупции. Третий серьезный фактор - это необходимость жесткого управления ситуацией с внешним долгом, что привело к сниже-
Вестник КГПУ им. В.П. Астафьева. 2008 (2)
нию общего объема финансирования программы государственных инвестиций до уровня 3,2 % к ВВП.
Рост расходов на государственные услуги общего назначения, оборону, общественный порядок и безопасность был вызван объективными причинами: становлением в первые годы независимости всех необходимых государственных институтов и ускоренным укреплением кыргызской армии в связи с вторжением боевиков в Баткенскую область страны, а также военными действиями, которые происходили в Таджикистане и Афганистане. В настоящее время эти расходы стабилизировались.
Приоритетным направлением использования средств государства является социально-культурная сфера (преимущественно образование и здравоохранение), где в основном сосредоточены государственные организации, которые проводят государственную политику социальных гарантий по отношению к населению.
Одновременно неуклонно снижаются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство. в частности, в структу ре расходов 2006 года они составили всего 5,6 %. Здесь следует заметить, что. в отличие от России, структура жилищного фонда республики резко изменилась. На это повлияли как акционирование (или их банкротство) предприятий и организаций, которые спешно избавлялись от дотационного ведомственного жилья и общежитий, так и ускоренные темпы приватизации населением социального жилья, полученного еще в советский период. К концу 2006 года 97 % жилищного фонда республики находилось в частной собственности граждан.
Анализ утвержденного на 2008 год бюджета Кыргызстана показывает, что сохраняются все вышеозначенные тенденции. Республиканский бюджет остается по-прежнему социально направленным. В то же время отличительной особенностью нового бюджета является трехлетний период планирования. При его верстке также были учтены мировые экономические тенденции и рост цен. В частности, предполагается дальнейший рост стоимости золота, нефти, газа и пшеницы, что неизбежно приведет к росту инфляции (на уровне 12 %).
Свое воздействие оказывают и негативные последствия финансовых кризисов у ведущих партнеров, например ипотечного кризиса в Казахстане. В частности, ./го может повлиять на объемы экспорта Кыргызстана в ряд стран и приток внешних инвестиций в экономику республики. В конечном счете все это влияет на наполняемость государственною бюджета.
Здесь следует остановиться на проблеме государственного долга. Как уже указывалось выше, субвенции советского периода в последующие годы были заменены на грантовую помощь и кредиты государств-доноров (Кувейт. Пакистан. Турция, ФРГ, Япония и др.), а также кредиты международных организаций (Международный валютный фонд, Всемирный банк. Европейский банк реконструкции и развития, Азиатский банк развития, Исламский банк реконструкции и развития и др.).
Это потребовало энергичных усилий гю реструктуризации долга. В рамках соглашений с Парижским клубом часть долгов была реструктуризирована первый раз в 2001 году, вторично - в марте 2005 года. Были реструктуризированы долги перед двусторонними кредиторами (Россией, Германией. Данией. Тур-
цией, Францией и Японией), что позволило значительно сократить объемы обслуживания долга. Проводится работа по реструктуризации долга с Индией. Китаем. Кувейтом, Пакистаном. Узбекистаном и Южной Кореей.
Все это позволило снизить величину внешней задолженности страны. Так. на конец 2007 года внешний долг Кыргызстана составил 66 % к ВВП. или 2076.85 млн. долларов США. Однако, несмотря на проделанную большую работу по облегчению долгового бремени перед многосторонними кредиторами, на его обслуживание отвлекается немалая часть средств государственного бюджета. В 2008 году на эти цели в соответствии с графиками кредитных соглашений предполагается направить 52,35 млн. долларов США бюджетных средств.
В 2007 году в связи с ростом цен и достижением уровня инфляции 20.1 % не удалось начать работу- по переводу отечественной экономики из формата потребительского в инвестиционный. Пока у нас 86 % госбюджета идет на потребление и только 14 % инвестируется в реальный сектор. Для увеличения финансовых вливаний в развитие реального сектора экономики необходимо провести реформирование социального сектора и пересмотреть правила субсидирования граждан, так как. по данным социальных служб, около полумиллиона кыргыз-станцев получают социальные выплаты и каждый третий человек имеет льготы.
Однако, несмотря на то что основным потребителем средств государственного бюджета является социальная сфера и вроде бы имеется такая армия льготников. положение дел оставляет желать лучшего. Так, к 2007 году удалось достичь уровня производства и размеров госбюджета, превышающих уровень середины 90-х годов прошлого века в 1.6 раза и 4,5 раза соответственно. Хотя при этом и не удалось превзойти показатели 1990 года1. В то же время в 2006 году средний размер заработной платы составил 3270.0 сом (81,1 долл. США), средний размер пенсии - 906,0 сом (22,5 долл.), средний ра.шер назначенной) государственного месячного пособия по видам социального обеспечения- 164,9 сом (4.1 долл.), максимальный размер пособия по безработице не превысил 625 сом (15,6 долл.).
Кроме того, все высшее образование является платным (96 % от общего числа студентов); существует официальная сооплата практически всех видов медицинских услуг при наличии фонда медицинского страхования (и даже это не гарантирует, что не будет теневого оборота денежных средств и необходимости закупать все требуемое по врачебному списку); ликвидирован фонд социального страхования, а оплата больничных листов переведена на республиканский бюджет и независимо от трудового стажа составляет 525 сом, или 13,1 долл. (по тяжелым заболеваниям типа онкологических - 700 сом), при этом частные работодатели не оплачивают и этот минимум; в каждой пятой школе Кыргызстана в начальных классах один учебник приходится на пятерых учеников и др.
Внедрение .этих критериев является неотложной задачей государства по предупреждению коррупции в системе государственного управления. Меры по борьбе с коррупцией предполагают становление как государственных, так и независимых систем мониторинга и оценки проводимых реформ в области управления. Это также будет способствовать достижению одной из целей повышения
1 Стратегия развития страны (2001 2010 гг.). - Б., 2007. - С.8.
Вестник КГПУ им. В.П. Астафьева. 2000 [2)
эффективности расходов - соблюдению бюджетной дисциплины, в том числе целевому использованию бюджетных средств.
Сложившаяся ситуация в социально-экономическом развитии страны ставит проблему устранения существенных недостатков в управлении бюджетными расходами в трансформационный период, которые в общих чертах можно представить в следующем виде:
1) планирование бюджета осуществляется от достигнутого или на основе устаревших нормативов;
2) действенный контроль эффективности бюджетных расходов не проводится, несмотря на формальное закрепление эффективности использования бюджетных средств в качестве одного из принципов бюджетной системы страны;
3) как у бюджетораспорядителей. так и бюджетополучателей отсутствуют стимулы аффективно использовать средства;
4) в настоящее время система официальной статистики не ориентирована на представление информации, которой было бы достаточно для оценки эффективности использования бюджетных средств;
о) отсутствует информация о результативности деятельности по целевым использованиям бюджетных средств и полноте их освоения.
Для устранения негативных тенденций в бюджетной политике возникает необходимость повышения эффективности организации расходов бюджета и увеличения его доходной части и проведения рациональной бюджетно-налоговой политики в стране в целом.
Думается, что в целях обеспечения роста доходной части государственного бюджета необходимо создавать условия для максимального охвата и учета потенциальной налогооблагаемой балы. Это предполагает процесс легализации неформального сектора экономики, который достигает, согласно исследованиям ПРООН. 50 % ВВП Кыргызстана. Теневая экономика ведет к увеличению налогового бремени на зарегистрированные предприятия, возникновению несправедливой конкуренции и в целом, к снижению общей суммы налоговых поступлений в государственный бюджет.
Так как налоговые поступления являются основным источником доходов госбюджета (21.5% ВВП), это предопределяет повышенные требования к системе налогообложения. В идеале данная система должна быть ориентирована на равномерное поступление доходов в бюджет, с тем чтобы обеспечить необходимый уровень государственных расходов. Этот процесс осуществляется на основе укрепления макроэкономической стабилизации и стимулирования деловой активности в стране. Дальнейшее проведение фискальной реформы предполагает, на наш взгляд, осуществление следующих мер:
- улучшение администрирования налогов и ужесточение исполнения налоговых обязательств;
совершенствование системы взимания налога на добавленную стоимость, в том числе освобождение от его уплаты на импорт оборудования для производственных целей;
- расширение налоговой балы путем отмены существующих освобождений при сохранении плоской шкалы подоходного налога (10 %) и налога на прибыль (10 %);
- усовершенствование и упрощение налогообложения через введение единого вмененного налога с предоставлением ежегодной финансовой отчетности для повышения прозрачности;
- поэтапная отмена каскадных налогов и др.
В целом к основным направлениям бюджетной политики в Кыргызстане на
предстоящий среднесрочный период следует отнести:
- совершенствование методики программного бюджетирования при сохранении приоритета за программами, реализуемыми бюджетными учреждениями;
- повышение эффективности межбюджетных отношений, в том числе через четкое разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы;
- усиление контроля за расходами министерств и ведомств:
- совершенствование методики среднесрочного прогнозирования бюджета, оптимизация бюджетного календаря:
- снижение дефицита государственного бюджета и устойчивое обслуживание государственного внешнего долга с учетом оптимизации системы формирования бюджетных доходов;
- внедрение системы оценки и контроля эффективности бюджетных расходов;
- укрепление системы казначейства и обеспечение контроля за расходованием средств на местах в строгом соответствии с утвержденной сметой.
