Особенности административно-правового режима территорий учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.97:343.8

ТАТЬЯНА НИКОЛАЕВНА ДАЗМАРОВА,

кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права,

e-mail: dazmar@yandex.ru; ДМИТРИЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ ГРИШИН,

кандидат юридических наук, доцент, начальник юридического факультета (Академия ФСИН России), e-mail: dagr79@rambler.ru

ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕЖИМА ТЕРРИТОРИЙ УЧРЕЖДЕНИЙ, ИСПОЛНЯЮЩИХ УГОЛОВНЫЕ НАКАЗАНИЯ

В ВИДЕ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ

Реферат: в статье рассматриваются теоретико-правовые аспекты института административно-правового режима территорий учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы. Определено понятие режима, а также исследована правовая основа установления особого правового режима на территории, прилегающей к следственному изолятору и к учреждению, исполняющему уголовные наказания в виде лишения свободы. Отражены актуальные проблемы юридического закрепления особого правового режима территории, прилегающей к учреждению уголовно-исполнительной системы. Предложены мероприятия по разрешению выявленных проблем, такие как: изменение федерального законодательства; принятие мер по перенесению исправительных учреждений из городских округов на территории муниципальных районов, что позволит при проектировании новых исправительных учреждений запланировать 50-метровую режимную зону; разработка и утверждение механизма согласования границ режимных территорий с органами местного самоуправления посредством заключения административного договора и др. Во второй части исследования рассмотрено содержание правовых ограничений в рамках режимной территории исправительного учреждения, а также предложено на уровне подзаконного нормативно-правового акта утвердить единые на территории Российской Федерации требования к оформлению запрещающих или ограничительных знаков, обозначающих режимные требования (в рамках действующих режимных территорий).

Ключевые слова: режим, режимная территория, исправительные учреждения, уголовно-исполнительная система, органы местного самоуправления, органы внутренних дел, муниципальный район, городской округ, меры государственного принуждения.

Изучение проблем правового режима территории становилось предметом научных исследований различных ученых как в области административного права, так и в сфере социального управления. Правовые нормы, регулирующие общественные отношения в данной сфере, образуют отдельный институт административного права - институт особых административно-правовых режимов. Режим в энциклопедическом словаре (от лат. regimen - управление) означает совокупность правил, мероприятий, норм для достижения какой-либо цели.

Правовую основу установления «особого» правового режима на территории, прилегающей к учреждению, исполняющему наказания (СИЗО), составляют:

- Конституция Российской Федерации, в соответствии с которой права и свободы человека и

© Дазмарова Т. Н., Гришин Д. А., 2016

гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства;

- Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Федеральным законом от 5 февраля 2007 г. № 10-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в ст. 7 была введена ч. 6, закрепляющая за территориальными органами уголовно-исполнительной системы право по согласованию с органами местного самоуправления муниципальных районов либо органа-

ми местного самоуправления городских округов определять границы территорий, прилегающих к подведомственным учреждениям, на которых устанавливаются режимные требования;

- Положение о Федеральной службе исполнения наказаний, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314, закрепляющее обязанность ФСИН России по обеспечению безопасности объектов уголовно-исполнительной системы, исполнению режимных требований в учреждениях. В целях обеспечения безопасности, правопорядка и законности администрация учреждения наделяется правом осуществлять контроль за соблюдением режимных требований на объектах учреждений, исполняющих наказания, и территориях, прилегающих к ним;

- приказ Минюста России от 3 сентября 2007 г. № 178 «Об утверждении Положения о режимных требованиях на территории, прилегающей к учреждению, подведомственному территориальному органу уголовно-исполнительной системы», определяющий порядок образования и функционирования режимной территории. В соответствии с данным нормативно-правовым актом территориальный орган уголовно-исполнительной системы по согласованию с органом местного самоуправления муниципального района либо органом местного самоуправления городского округа определяет границу территории, на которой устанавливаются режимные требования, прилегающей к учреждению, подведомственному территориальному органу (далее - режимная территория).

Режимная территория определяется на плане -схеме, которая составляется с учетом генерального плана учреждения, с соблюдением масштаба, указанием расстояний и размеров. План-схема составляется в трех экземплярах-оригиналах. Подписи должностных лиц согласующей и утверждающей план-схему сторон заверяются печатью с изображением Государственного герба Российской Федерации. Один экземпляр передается в подведомственное учреждение. Граница режимной территории ограждается (тип и вид ограждения, возможность его установления определяется территориальным органом уголовно-исполнительной системы) и обозначается предупредительными знаками, а на внешней от основного ограждения учреждения линии границы прилегающей территории устанавливается и оборудуется контрольно-пропускной пункт.

По согласованию с органами Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации при подъезде к режимной территории учреждения могут устанавливаться соответствующие дорожные знаки.

На режимной территории осуществляется патрулирование сотрудниками учреждения, по согласованию с органами внутренних дел - совместное патрулирование с сотрудниками полиции (допускается использование служебных собак).

Несмотря на законодательное закрепление режимной территории, прилегающей к учреждению, подведомственному территориальному органу, на которой устанавливаются режимные требования, на практике не всегда представляется возможным юридически закрепить режимную 50-метровую зону по причине нахождения в 50-метровой зоне юридически оформленных земельных участков производственных и линейных объектов (полосы отвода железных дорог, дороги общего пользования, объекты инфраструктуры, жилые многоквартирные дома и т. д.). Нередко возникает проблема в процессе согласования план-схемы границ режимной территории с органами местного самоуправления (например, с заместителем главы администрации муниципального образования по городскому хозяйству и муниципальной собственности), поскольку в схему границ режимной территории может быть включена часть улицы, являющейся территорией общего пользования, либо часть помещений в зданиях, не находящихся в оперативном управлении исправительного учреждения.

Таким образом, одним из наиболее важных проблемных аспектов в части согласования границы режимных территорий является территориальное расположение исправительных учреждений в черте городских округов, что не позволяет обеспечить минимальный размер прилегающей территории (до 50 метров от основного ограждения), так как часто данные территории являются либо территориями общего пользования в соответствии с градостроительным законодательством, либо земельные участки находятся в собственности либо на ином вещном праве иных правообладателей (граждан, организаций, органов местного самоуправления).

Решение данной проблемы без изменения федерального законодательства, а именно внесения изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», не представляется возможным.

В качестве предложения решения данной проблемы следует принять меры по перенесению исправительных учреждений из городских округов на территории муниципальных районов, что позволит при проектировке новых исправительных учреждений запланировать 50-метровую режимную зону.

При строительстве новых исправительных учреждений необходимо обеспечить согласование и закрепление на план-схеме учреждения 50-метровой режимной территории.

В целях обеспечения безопасности этой территории целесообразно осуществлять взаимодействие с органами внутренних дел посредством осуществления совместного с сотрудниками исправительного учреждения патрулирования (при необходимости) [1].

Необходимо разработать и утвердить механизм согласования границ режимных территорий с органами местного самоуправления посредством заключения административного договора (договора о сотрудничестве с органами государственной власти и органами местного самоуправления).

Согласно п. 5 Положения о режимных требованиях на территории, прилегающей к учреждению, подведомственному территориальному органу уголовно-исполнительной системы, утвержденного приказом Минюста России от 3 сентября 2007 г. № 178, на режимной территории запрещается:

без разрешения руководства учреждения находиться и передвигаться посторонним лицам;

производить без специального разрешения начальника учреждения земляные, строительные, взрывные, технические и изыскательские работы;

осуществлять без соответствующего допуска руководства учреждения ремонт инженерно-коммуникационных, энергетических сетей, средств связи, установку оборудования;

проводить без согласования с администрацией учреждения линии электропередач;

устанавливать гаражи, тенты-укрытия для автотранспорта и другие сооружения;

размещать торговые точки и осуществлять торговлю (в том числе с рук, лотков и автомашин);

проводить митинги, демонстрации, собрания, шествия и другие массовые мероприятия;

осуществлять кино-, фото- и видеосъемку, звукозапись;

вести переговоры через ограждение с лицами, находящимися в учреждении;

передавать либо пытаться передать через ограждение на территорию учреждения любые вещи и предметы, продукты питания;

размещать и оставлять свертки, сумки, иные вещи и предметы;

загрязнять территорию, а также осуществлять на ней выпас, выгул скота и других животных;

заниматься огородничеством, садоводством, рыбной ловлей;

разводить огонь, а также производить салюты и фейерверки.

Информация о действующих режимных требованиях помещается в доступных для граждан местах (на контрольно-пропускном пункте, установленных щитах и т. д.).

Администрация учреждений вправе на режимных территориях учреждений с целью соблюдения режимных требований:

временно ограничивать или запрещать движение транспорта, не допускать граждан на режимную территорию или обязывать их там остаться либо покинуть ее;

осуществлять досмотр и обыск лиц, их вещей, транспортных средств, а также изымать запрещенные вещи и документы, перечень которых установлен законодательством Российской Федерации и Правилами внутреннего распорядка учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы;

составлять протоколы об административных правонарушениях, осуществлять административное задержание и применять другие предусмотренные законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях меры.

В случае неисполнения запретов, обусловленных режимными требованиями территории, прилегающей к учреждению, подведомственному территориальному органу уголовно-исполнительной системы, должностным лицом УИС в целях прекращения нарушений действующего законодательства в соответствии с ч. 1 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях выносится предписание.

Таким образом, еще одним проблемным аспектом административно-правового режима территорий учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, является отсутствие единых на территории Российской Федерации требований к оформлению запрещающих или ограничительных знаков, обозначающих режимные требования (в рамках действующих режимных территорий).

Для решения данной проблемы необходимо на уровне подзаконного нормативно-правового акта (приказа ФСИН России) утвердить данные требования.

Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» наделяет сотрудников УИС, имеющих специальные звания рядового и начальствующего состава, как представителей правоохранительных органов правом применять физическую силу, специальные средства и оружие. Этим Законом указаны места, где данные средства обеспечения безопасности могут быть применены в целях обеспечения безопасности объектов УИС, осужденных, защиты личного состава учреждений [2]. Исходя из

смысла ст. 28 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» использование физической силы, специальных средств и оружия в основном возможно на территориях учреждений, исполняющих наказания, прилегающих к ним территориях, на которых установлены режимные требования, и на охраняемых объектах [3]. Приказом Минюста России от 6 июня 2005 г. № 76 утверждена Инструкция о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах УИС. На этом основании положения ст. 18-23 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» по использованию физической силы, специальных средств и оружия могут быть применены сотрудниками УИС. Порядок их использования предусмотрен Федеральным законом от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии», Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении», ст. 86 УИК РФ, Наставлением по служебной деятельности специальных подразделений по конвоированию УИС Минюста России и другими нормативными актами.

Важным процессуальным моментом в административной деятельности учреждения и органа УИС на режимной территории является возбуждение дела об административном правонарушении, то есть составление протокола об административном правонарушении. При этом его реализация правомочными должностными лицами УИС неизбежно влечет за собой существенное изменение административно-правовых статусов участников производства по делам об административных правонарушениях, поскольку эти действия сопряжены с определенного рода нарушениями прав и законных интересов граждан.

Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. № 380-ФЗ изменены полномочия должностных лиц органов и учреждений уголовно-исполнительной системы по возбуждению дел об административных правонарушениях. Часть 5 ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об адми-

нистративных правонарушениях закрепила, что по делам, предусмотренным ст. 17.7, 17.9, ч. 1 ст. 19.3, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7, 19.12, ч. 1 ст. 20.25, должностные лица органов и учреждений УИС системы вправе составлять протоколы об административных правонарушениях.

Анализируя содержание составов правонарушений, по которым должностные лица органов и учреждений ФСИН России вправе возбуждать административно-юрисдикционное производство, можно отметить, что названный Федеральный закон расширил перечень правонарушений, подведомственных сотрудникам Федеральной службы исполнения наказаний, за счет включения в ст. 28.3 КоАП РФ таких составов, как ст. 17.7 (невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении), ст. 17.9 (заведомо ложные показание свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод) и ст. 20.25 (неуплата административного штрафа либо самовольное оставление места отбывания административного ареста). Передача под частичную административную юрисдикцию (право составления протокола) уголовно-исполнительной системы составов данных административных правонарушений является абсолютно оправданной и своевременной мерой [4]. Благодаря этому сотрудники органов и учреждений Федеральной службы исполнения наказаний получили реальную возможность обеспечить режим законности и дисциплины при осуществлении производства по конкретному административному делу в пределах режимной территории исправительного учреждения (СИЗО), а именно юрисдикционного производства по делам, предусмотренным ч. 2 ст. 19.3 и ст. 19.12 КоАП РФ, которые в соответствии с законодательством подлежат рассмотрению начальниками исправительных учреждений, следственных изоляторов ФСИН России.

Список литературы

1. Ворощук В. Б., Летунов В. Н. Система организации функционирования пенитенциарных учреждений полуоткрытого и открытого типа за рубежом // Прикладная юридическая психология. 2014. № 3. С. 172-178.

2. Павлов П. А. Режим как средство обеспечения изоляции лиц, содержащихся под стражей в следственных изоляторах ФСИН России, на современном этапе // Человек: преступление и наказание. 2015. № 1. С. 117-121.

3. Комментарий к Закону Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (постатейный). М., 2008. 216 с.

4. Кутуков С. А., Смирнов С. Н. Взаимодействие структурных подразделений исправительного учреждения как одно из средств обеспечения правопорядка // Человек: преступление и наказание. 2015. № 2. С. 67-71.

TATYANA NIKOLAEVNA DAZMAROVA,

phd in law,

associate professor at the administrative and financial law department,

e-mail: dazmar@yandex.ru; DMITRY ALEKSANDROVICH GRISHIN, phd in law, associate professor, head of law department (Academy of FSIN of Russia), e-mail: dagr79@rambler.ru

FEATURES OF THE ADMINISTRATIVE LEGAL REGIME OF TERRITORIES OF THE ESTABLISHMENTS EXECUTING CRIMINAL PENALTIES

IN THE FORM OF IMPRISONMENT

Abstract: the article considers aspects of institute of an administrative legal regime of territories of the establishments executing criminal penalties in the form of imprisonment. The concept of the mode is defined, and also the legal basis of establishment of a particular legal regime in the territory adjacent to a pre-trial detention center and to the establishment executing criminal penalties in the form of imprisonment is investigated. Actual problems of legal fixing of a particular legal regime of the territory adjacent to establishment of criminal and executive system are defined. Actions for permission of the revealed problems, such as are offered: change of the federal legislation; taking measures to transferring of correctional facilities from city districts in the territory of municipal districts that will allow to plan a 50-meter regime zone at design of new correctional facilities; development and the statement of the mechanism of coordination of borders of regime territories with local governments by means of the conclusion of the administrative contract, etc. In the second part of research the content of legal restrictions within the regime territory of correctional facility is considered, and also it is offered to approve at the level of the subordinate normative legal act requirements to registration, uniform in the territory of the Russian Federation, of the forbidding or restrictive signs designating regime requirements (within the operating regime territories).

Key words: mode, regime territory, correctional facilities, criminal and executive system, local governments, law-enforcement bodies, municipal district, city district, measures of the state coercion.

References

1. Voroshhuk V. B., Letunov V. N. Sistema organizacii funkcionirovanija penitenciarnyh uchrezhdenij polu-otkrytogo i otkrytogo tipa za rubezhom [System of the organization of functioning of penal institutions of half-open and open type abroad]. Prikladnaja juridicheskaja psihologija - Applied legal psychology, 2014, no. 3, pp.172-178.

2. Pavlov P. A. Rezhim kak sredstvo obespechenija izoljacii lic, soderzhashhihsja pod strazhej v sledstven-nyh izoljatorah FSIN Rossii na sovremennom jetape [The mode as an instrument for ensuring of isolation of the persons who are held in custody in pre-trial detention centers of the FPS of Russia at the present stage]. Chelovek: prestuplenie i nakazanie - Man: crime and punishment, 2015, no. 1, pp. 117-121.

3. Kommentarij k Zakonu Rossijskoj Federacii «Ob uchrezhdenijah i organah, ispolnjajushhih ugolovnye nakazanija v vide lishenija svobody» (postatejnyj) [The comment to the Law of the Russian Federation «About the institutions and bodies executing criminal penalties in the form of imprisonment» (itemized)]. Moscow, 2008. 216 p.

4. Kutukov S. A., Smirnov S. N. Vzaimodejstvie strukturnyh podrazdelenij ispravitel'nogo uchrezhdenija kak odno iz sredstv obespechenija pravoporjadka [Interaction of structural divisions of correctional facility as one of means of ensuring of a law and order]. Chelovek: prestuplenie i nakazanie - Man: crime and punishment, 2015, no. 2, pp. 67-71.

© Dazmarova T. N., Grishin D. A., 2016