Основы совершенствования управления образованием на муниципальном уровне Текст научной статьи по специальности «Науки об образовании»

___________ПРАКТИКА^УПРАВЛЕНИЯ^ИННОВАЦИЯМИ^^1КСПЕРИМЕНТОМ___________________

В предлагаемых читателю материалах представлен создаваемый в муниципальных образованиях Ульяновской области опыт управления инновационными процессами на муниципальном уровне: проектирование реструктуризации сети школ муниципального образования; создание муниципальных инновационных площадок; сетевого взаимодействия школ; консалтинговых услуг и аудита образовательной деятельности. В этой статье публикуем первую часть этой работы.

Основина В.А., Елисеев В.В., Ермакова Л.Н., Тюгашева Н.А.

Кафедра управления образованием Ульяновский ИПК и ПРО

ОСНОВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ

Как обновить содержание и технологии реализации каждой управленческой функции?

Методические структуры; клиентские организации; предметно-методический сервис; предоставление пакета продуктивных образовательных технологий и организация практикумов по их освоению, мониторинговый сервис

В условиях глубоких социально-экономических преобразований, происходящих в российском обществе, приведение муниципальной образовательной системы в соответствие с новыми общественными потребностями является приоритетной государственной и социальной целью. Новая парадигма образования становится стратегией развития всего общества, требующей усиления его интеллектуального потенциала, в основе которого заложен приоритет самоценности человека, способного к саморазвитию, самосовершенствованию и самообразованию на протяжении всей жизни.

В связи с этим встает проблема: как готовить руководителя школы, педагогов к решению новых целей и задач образования? Старая методическая служба в муниципальных образованиях не в состоянии решать новые проблемы, требующие иного подхода к управлению инновационными процессами на муниципальном уровне. Наиболее востребованными услугами со стороны образовательных учреждений являются следующие: консультации и тренинги по обновлению содержания и технологий обучения в условиях перехода на новый государственный стандарт общего образования, экспертиза инноваций, разработка соответствующего инструментария, проектирование Программ развития и Образовательных программ, систем внутришкольного мониторинга и оценки качества образования, консультирование по проектной деятельности и другие.

Как видим, в новых социально-экономических условиях методические структуры востребованы как клиентские организации, предоставляющие предметнометодический сервис: предоставление пакета продуктивных образовательных технологий и организацию практикумов по их освоению, мониторинговый сервис (проведение мониторинговых исследований и организация экспертной оценки результатов), маркетинговый сервис (изучение образовательных запросов и обеспечение нового разнообразия образовательных

услуг), консалтинговый сервис (консультирование организации образовательного процесса и его результатов) и др.

Внутри муниципальных систем образования зарождаются принципиально новые формы управления методической работой и инновационными процессами: сетевое взаимодействие, муниципальные инновационные площадки.

Нами предпринята попытка, используя имеющиеся теоретические и методологические основы, обобщить и представить формируемый в муниципальных образованиях опыт по обновлению содержания и форм методической работы с общеобразовательными учреждениями и педагогами по управлению инновационными процессами на муниципальном уровне.

Современное образование и проблемы управления его развитием

В настоящее время происходит смена функциональной модели управления на проблемноориентированную, оперативную по результатам деятельности. Различие указанных моделей заключается в следующем. Функциональное управление реализуется в целевой модели, когда организуется достижение заранее определенных целей. В проблемноориентированной модели управление процессами ориентируется на проблемную модель, в которой проблемы рассматриваются не столько как препятствия при достижении цели, сколько как естественные и нормальные условия функционирования и развития образовательного учреждения. В основе деятельности модели проблемно-ориентированной организации и оперативного управления лежит не достижение заранее запланированных целей, а обеспечение устойчивого развития системы образования посредством

29

«Муниципальное образование: инновации и эксперимент» № 5, 2008

ПРАКТИКА УПРАВЛЕНИЯ ИННОВАЦИЯМИ И ЭКСПЕРИМЕНТОМ

преодоления проблем, выявления поля проблем, поля ресурсов для их решения.

Управление муниципальной системой образования на основе оперативного анализа проблемных процессов требует нового управленческого мышления. Наиболее серьезные проблемы образования невозможно решить изолированно, так как они взаимосвязаны и носят комплексный, системный характер. Решение их требует фундаментального изменения взглядов, смены парадигм, существенного обновления содержания и технологий реализации управленческих решений, учета внешнего социального заказа системе образования на всех уровнях: региональном, муниципальном, уровне ОУ.

Остановимся на рассмотрении внешнего социального заказа системе общего образования, основных направлениях модернизации региональной и муниципальных систем образования, которые задают вектор нововведений в каждом образовательном учреждении и определяют необходимость обновления содержания и технологий реализации функций управления.

В нашей области первая волна процессов модернизации и на региональном, и на муниципальном уровнях, которая коснулась каждого общеобразовательного учреждения, началась 3-4 года назад. Это, в первую очередь, процессы, связанные с:

• созданием условий обучения, соответствующих современным требованиям, через оптимизацию и развитие сети образовательных учреждений;

• повышением эффективности расходования бюджетных средств через введение нормативного подушевого финансирования.

Вторая волна процессов модернизации на всех уровнях началась с принятием « Федеральной целевой программы развития российского образования на 20062010 годы» (ФЦП) и началом реализации приоритетного национального проекта «Образование»(ПНПО). Первый документ определил стратегические направления развития образования до 2010 года, такие как:

• Совершенствование содержания и технологий образования;

• Повышение качества предоставляемых образовательных услуг;

• Повышение эффективности управления на всех уровнях системы образования;

• Повышение экономической эффективности деятельности учреждений образования.

Приоритетный национальный проект «Образование» явился своего рода механизмом и одновременно «катализатором», запустившим в действие ФЦП через конкурсный отбор общеобразовательных учреждений, активно внедряющих инновационные образовательные программы. В качестве критериев отбора школ в ПНПО взяты следующие:

• Высокое качество результатов обучения и воспитания;

• Эффективное использование современных образовательных технологий, в том числе информационно-коммуникационных, в образовательном процессе»;

• Обеспечение доступности качественного образования;

• Продуктивность реализации программы развития;

• Сочетание принципов единоначалия с демократичностью школьного уклада;

• Позитивное отношение родителей, выпускников и местного сообщества к учреждению;

• Обеспечение условий безопасности в ОУ;

• Создание условий для внеурочной деятельности обучающихся и организации дополнительного образования;

• Участие в муниципальных, региональных и федеральных фестивалях, конкурсах, смотрах.

Даже простой перечень направлений инновационного обновления образования позволяет сделать вывод о многообразии и сложности проблем, решаемых современной школой.

Но наряду с вышеперечисленным, нашей области в ближайшей перспективе предстоит разработать и приступить к реализации еще трех направлений модернизации образования, которые коренным образом должны изменить систему образования и ее управление на всех уровнях. Это такие направления, как:

• Повышение заработной платы педагогических работников на основе введения новой системы оплаты труда;

• Повышение качества образовательных услуг посредством введения единой независимой от органов управления образованием государственной системы оценки качества образования;

• Обеспечение государственно-общественного характера управления образованием.

Кратко прокомментируем вышеуказанные направления модернизации управления образованием.

Новая система оплаты труда - ориентация на результат, вовлечение потребителей в оценку качества работы учителя, дифференциация оплаты труда в зависимости от результата, распределение фонда оплаты труда образовательным учреждением самостоятельно, вплоть до самостоятельного определения оптимального штатного расписания.

Независимая оценка качества образования - это ЕГЭ, изменение процедуры аттестации общеобразовательных учреждений, педагогических работников и руководителей ОУ, связанные с конечными результатами деятельности ОУ.

Государственно-общественное управление -Попечительские, Управляющие, Школьные советы, их роль в распределении стимулирующей части фонда оплаты труда; гражданские институты образовательной политики на муниципальном и региональном уровнях.

Вышеперечисленные направления модернизации управления образованием на всех уровнях позволяют представить сложность работы руководителя муниципального образования в складывающихся внешних конкурентных условиях в образовании. Руководитель образования работает в новой социокультурной ситуации, реакции которой практически невозможно предвидеть. В связи с этим усиливается ответственность руководителя за целевую ориентацию муниципального образования на устойчивое состояние его развития.

30

«Муниципальное образование: инновации и эксперимент» № 5, 2008

ПРАКТИКА УПРАВЛЕНИЯ ИННОВАЦИЯМИ И ЭКСПЕРИМЕНТОМ

Обновление содержания и технологий управления муниципальной системой образования в условиях модернизации

Задача современного руководителя муниципального образования - выстроить структурнофункциональную упорядоченность компонентов, создать внутренние механизмы управления, обеспечить их интеграцию и взаимодействие с окружающей средой. Управление - системный процесс мотивирования, планирования, организации, исполнения, контроля и регулирования, позволяющий сформулировать цели и задачи, адекватные целям модернизации общего образования, спрогнозировать реальные ожидаемые результаты и обеспечить их достижение.

Рассмотрим, чем необходимо обновить содержание и технологии реализации каждой управленческой функции. Мотивационно-целевая функция и в частности процесс целеопределения должен выступать как процесс проектирования результативных целей, адекватных стратегическим целям и задачам модернизации образования и обеспеченных всеми видами ресурсов по формированию и развитию муниципальной системы образования.

Информационно-аналитическая функция предполагает, что содержание управления составит информационную основу деятельности муниципального органа управления образованием, направленную на изучение фактического состояния дел в системе образования и каждом образовательном учреждении и обоснованности применения различных способов, средств и воздействий для достижения запланированных результатов. Аналитическую деятельность необходимо направить на изучение состояния, тенденций развития, объективную диагностическую оценку результатов собственной управленческой деятельности, фактических результатов деятельности муниципальной системы образования и выработку предложений по поддержанию системы в заданном планом состоянии, переводе ее на более высокий качественный уровень.

Планово-прогностическая функция заключается в определении зон ближайшего и перспективного развития каждого образовательного учреждения, педагогических коллективов в определенных социокультурных условиях внешней среды на основе проблемно-ориентированного анализа, в определении оптимальной структуры муниципальной системы образования, обеспечивающей доступность качественного образования и обеспеченной необходимыми для этого ресурсами.

Организационно-исполнительская - связана с реализацией муниципальных программ развития, Программ реструктуризации муниципальной образовательной сети и собственных управленческих решений через координацию и коммуникации в управлении муниципальной системой образования.

Контрольно-диагностическая - предполага-

ет сбор информации, анализ и оценку собственной управленческой деятельности, фактических результатов деятельности образовательных учреждений муниципальной системы образования.

Регулятивно-коррекционная - означает поддержание всей системы образования на заданном уровне, перевод ее в новое качественное состояние и устранение отклонений в ее деятельности, в деятельности отдельных ОУ.

В интегрированном виде все вышеперечисленные управленческие функции, наполненные конкретным содержанием, выражаются в практической деятельности руководителя муниципального органа управления образованием и всего аппарата по совершенствованию содержания и технологий управления образованием, созданию системы управления качеством предоставляемых образовательных услуг и повышению эффективности управления на уровне управляемой и управляющей систем.

Успех деятельности руководителя муниципального органа управления образованием зависит в первую очередь от качества прогнозирования и планирования управленческой деятельности. Задача состоит в том, чтобы поднять уровень этих процессов, привести их в соответствие с требованиями времени.

Прогнозирование и планирование можно определить как деятельность по оптимальному выбору реальных целей, программ их достижения посредством совокупности способов, средств и воздействий, направленных на перевод муниципальной системы образования в качественно новое состояние.

Намечаемые прогнозы и планы должны быть научно обоснованными, учитывать реальные ресурсы и возможности, последствия принимаемых решений. Системный подход к прогнозированию и планированию обеспечивает сочетание перспективного прогнозирования и текущего планирования, согласованность прогнозов и планов на муниципальном уровне и уровне ОУ.

Этот подход к прогнозированию и планированию требует при определении целей и задач комплексного обоснования путей их решения, учета всех аспектов развития образования - политических, правовых, социальных и педагогических.

Как один из основных процессов в управлении, планирование на уровнях как управляемой, так и управляющей систем, должно отвечать целому ряду принципиальных требований. Они заключаются в следующем: единство целевой установки и условий (способов, средств и воздействий) реализации; единство долгосрочного и краткосрочного планирования; осуществление принципа сочетания государственных и общественных начал при разработке прогнозов и планов; обеспечение комплексного характера планирования; стабильность и гибкость планирования на основе прогноза.

Успешная реализация стратегических задач модернизации образования зависит от качества разрабатываемых в муниципальных системах образованиях области программных документов, определяющих стратегию развития муниципального образования. Одним из таких документов является Программа реструктуризации муниципальной образовательной сети.

«Муниципальное образование: инновации и эксперимент» № 5, 2008

31

ПРАКТИКА УПРАВЛЕНИЯ ИННОВАЦИЯМИ И ЭКСПЕРИМЕНТОМ

Определение стратегии развития муниципальной системы образования в современных социально-экономических условиях

Это важнейший стратегический документ, позволяющий на основе глубокого анализа сегодняшнего состояния муниципальной образовательной сети и перспектив социально-экономического развития территории, спроектировать оптимальную образовательную сеть, позволяющую обеспечить доступность качественного образования при эффективном использовании имеющихся материально-технических, финансовых, кадровых ресурсов.

Работа кафедры по научно-методическому обеспечению деятельности муниципальных органов образования, по разработке вышеуказанного программного документа, анализ первого опыта по их разработке и реализации позволил выявить определенные недостатки этого вида управленческой деятельности.

При разработке Программ реструктуризации руководители испытывают серьезные затруднения, суть которых сводится к овладению управленческими умениями:

- качественно провести анализ образовательной ситуации в муниципальной образовательной сети;

- вскрыть главные противоречия в развитии муниципальной системы образования;

-сформулировать основную идею развития муниципальной образовательной сети;

- разработать основные концептуальные подходы по созданию оптимальной сети образовательных учреждений;

- определить конечные ожидаемые результаты реализации программных мероприятий.

Использование Программы реструктуризации дает свои положительные результаты в управлении муниципальной системой образования благодаря тому, что, во-первых, моделируется оптимальная муниципальная сеть ОУ; во-вторых, четко разрабатываются мероприятия по реализации программы; в-третьих, конкретизируются усилия всех образовательных учреждений муниципальной системы образования на достижение запланированных целей, усиливаются связи с родителями и учреждениями социума; в-четвертых, целенаправленно осуществляется управление деятельностью аппарата по достижению запланированных результатов.

Реструктуризация сети ОУ, расположенных в сельской местности, является необходимым условием эффективного внедрения нормативного бюджетного финансирования и комплексного реформирования и организационно-экономических основ функционирования и развития муниципальной образовательной системы.

На состояние сельской школы, организацию в ней образовательного процесса значительное влияние оказывает специфика условий жизни села: экономические условия, многоукладность, тесный контакт жителей села между собой.

Школа на селе продолжает оставаться единственной стабильно функционирующей организацией, хранительницей национальных обычаев и традиций.

В то же время, отсутствие перспектив улучшения социально-экономического развития в ближайшем

32

будущем, неблагоприятная (в ближайшие годы) демографическая ситуация, отсутствие необходимых ресурсов к переходу на профильное обучение препятствуют улучшению качества работы сельской школы.

Удаленность от культурных, научных центров, сравнительно низкий образовательный уровень сельского населения, низкий охват сельских детей дошкольным образованием, отсутствие учреждений дополнительного образования также негативно сказывается на конкурентоспособности выпускника сельской школы на рынке образовательных услуг.

Переход системы общего образования на нормативное бюджетное финансирование выявил экономическую неэффективность сельской школы.

В настоящее время сложились объективные предпосылки для влияния на муниципальные ОУ в деле оптимизации сети ОУ программным методом:

1. На уровне муниципалитета появился «экономический рычаг» управления оптимизацией сети - нормативное подушевое финансирование.

2. Руководители муниципальных органов управления образованием приобрели опыт проектирования образовательных сетей благодаря реализации проекта НФПК «Реструктуризация сети общеобразовательных учреждений, расположенных в сельской местности Ульяновской области, в условиях нормативного подушевого финансирования».

3. Формируется успешный опыт оптимизации муниципальных образовательных сетей в Мелекесском районе и г. Барыше, который может быть использован при разработке и запуске муниципальных программ реструктуризации.

При разработке муниципальной программы реструктуризации сети общеобразовательных учреждений, расположенных в сельской местности Ульяновской области, рекомендуем:

1. Использовать методологию реструктуризации сетей общеобразовательных учреждений, наработанную в рамках грантовой команды по реализации Проекта НФПК «Реструктуризация сети общеобразовательных учреждений, расположенных в сельской местности Ульяновской области, в условиях нормативного бюджетного финансирования».

2. Приобретенный грантовой командой опыт по проектированию муниципальных образовательных сетей.

3. Разработанные в ходе реализации проекта программы реструктуризации муниципальных образовательных сетей.

4. Первый опыт запуска программ реструктуризации в Мелекесском районе и г. Барыше.

Исходными предпосылками для разработки муниципальной программы реструктуризации сети общеобразовательных учреждений являются:

- Изменение демографической ситуации - сокращение детского населения;

- Миграция населения;

- Нерациональное использование образовательных ресурсов (зданий, сооружений);

- Несоответствие образовательных потребностей населения структуре сети общеобразовательных учреждений;

- Недостаток современных образовательных ресурсов (компьютерных классов, предметных кабинетов, спортивных залов);

«Муниципальное образование: инновации и эксперимент» № 5, 2008

ПРАКТИКА УПРАВЛЕНИЯ ИННОВАЦИЯМИ И ЭКСПЕРИМЕНТОМ

- Несоответствие требований государства и ожиданий общества существующей структуре сети и т.д.

При разработке программы реструктуризации муниципальной системы образования необходимо использовать следующие методологические подходы:

1. В основу реструктуризации заложены идеи модернизации российского образования: доступность, качество, эффективность, выраженные формулой «Доступность качественного образования при эффективном использовании ресурсов».

2. Реструктуризация сетей должна осуществляться в комплексе с такими процессами модернизации, как:

• Изменение финансово-хозяйственных механизмов;

• Изменение механизмов работы с кадрами;

• Создание системы мониторинга качества образования.

3. Изменение финансово-хозяйственных механизмов на основе нормативного подушевого финансирования должно обеспечить решение следующих проблем, влияющих на качество образования:

- финансирование решения задачи обеспечения доступного качественного образования, а не затрат ОУ;

- введение разных нормативов для разных ступеней образования (начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование);

- использование региональных нормативов (коэффициентов) за образовательные услуги, предоставляемые в рамках реализации нового базисного учебного плана (предпрофильная подготовка, профильное обучение);

- использование региональных нормативов (коэффициентов) за образовательные услуги, предоставляемые образовательным учреждением сверх учебного плана (предшкольное образование, дополнительное образование).

4. Реструктуризация сетей общеобразовательных учреждений - не разовая кампания, а постоянный процесс приведения структуры сети в соответствие решаемым задачам.

5. Программа реструктуризации сети общеобразовательных учреждений является прежде всего управленческим документом. Управление процессом реструктуризации должно рассматриваться как система управленческих действий по мотивированию, планированию, организации, исполнению, контролю и регулированию в решении задач реструктуризации.

Структура программы реструктуризации муниципальной системы образования

По своей сути программа реструктуризации является средством управления процессом реструктуризации сети общеобразовательных учреждений, расположенных на территории муниципального образования.

Программа реструктуризации включает в себя следующие разделы:

1. Паспорт программы

2. Введение

3. Аналитико-прогностическое обоснование состояния региональной системы образования

4. Концепция

5. Стратегия реализации программы

6. План мероприятий по переходу от настоящего к будущему состоянию сети муниципальных образовательных сетей.

Кратко охарактеризуем отдельные разделы программы.

1. Паспорт - краткая аннотация программы. Он включает следующие пункты:

• Наименование программы;

• Дата и номер нормативного акта об утверждении программы;

• Заказчик программы;

• Руководитель программы;

• Научный консультант;

• Основные разработчики;

• Цели, задачи программы;

• Этапы и сроки ее реализации;

• Исполнители программы;

• Общая стоимость;

• Ожидаемые конечные результаты реализации;

• Описание возможных рисков при реализации программы.

2. Введение. В данном разделе дается обоснование необходимости разработки и реализации программы.

3. Аналитико-прогностическое обоснование состояния муниципальной системы образования с учетом внешних социально-экономических условий и их влияния на образование:

3.1. Типовое и видовое многообразие общеобразовательных учреждений, их территориальное распределение.

3.2. Охват учащихся общим образованием разного уровня.

3.3. Характеристика предоставляемых образовательных услуг: насколько равны возможности учащихся в получении образования повышенного уровня, дополнительного образования, платных услуг.

3.4. Каковы ресурсы и насколько эффективно они используются: состояние школьных зданий; условия (спортзалы, канализация и другие удобства, финансы, педагоги (вакансии, квалификация).

3.5. Демографическая ситуация и ее тенденции.

3.6. Действия муниципалитетов по реструктуризации сетей.

4. Концепция программы строится на основе соблюдения следующих принципов: принцип целостности; принцип сохранения социокультурных ценностей; государственно-общественного планирования и осуществления изменений; сопряженности программы с другими программами социально-экономического развития муниципального образования; принцип обеспечения равенства доступа к качественному образованию вне зависимости от места проживания, материального благополучия и других факторов.

5. В основу методологии разработки стратегии реализации программы и определения ожидаемых результатов программы могут быть положены принцип реалистичности, принцип рациональности, принцип достаточности ресурсного обеспечения, принцип соразмерности к привлеченным ресурсам.

6. Блок реализации программы реструктуризации может базироваться на таких принципах, как принцип ответственности сторон; принцип координации усилий; принцип систематического контроля за выполнением поставленных задач.

«Муниципальное образование: инновации и эксперимент» № 5, 2008

33