CC BY
179ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДВЫБОРНОЙ АГИТАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Л.Т. Аглеева, кандидат юридических наук
2
То, что предвыборная агитация - это явление, отражающее политические процессы, происходящие в стране, сегодня ни у кого не вызывает сомнений. Построение истинно демократического режима в соответствии с международными стандартами в России началось только в конце XX века, и именно с этого момента возникла проблема выработки и законодательного закрепления таких правил проведения предвыборной агитации, которые, с одной стороны, гарантировали бы кандидатам возможность равной и конкурентной борьбы, а с другой - обеспечивали бы свободу волеизъявления граждан. Однако в полной мере данная задача не решена до сих пор.
Проблемы в правовом регулировании предвыборной агитации в значительной мере обусловлены тем, что она представляет собой сложное политико-правовое явление. В сфере политических отношений предвыборная агитация осуществляется как форма пропагандистской деятельности и является кульминационным этапом политической рекламы тех субъектов, которые стремятся получить непосредственный доступ к власти. Нередко в этих целях используются различные незаконные методы воздействия на волю избирателей, которые от одной избирательной кампании к другой только совершенствуются. Это делает необходимым процесс постоянного изменения избирательного законодательства, установления новых требований и ограничений: сущность предвыборной агитации как политического явления обуславливает и особенности её правового регулирования.
Сегодня предвыборная агитация сформировалась как объёмное и многоуровневое явление правовой реальности [1]. Сложность правовой природы предвыборной агитации заключается в том, что она имеет значение: во-первых, юридической конструкции; во-вторых, специального права избирателей, кандидатов в депутаты, на выборные должности, избирательных объединений и других субъектов; в-третьих, самостоятельной стадии избирательного процесса; в-четвёртых, правового институционального образования.
Анализ каждого из этих значений позволит определить основы правового регулирования предвыборной агитации в избирательном праве Российской Федерации.
Предвыборная агитация как юридическая конструкция избирательного права. Как указывает А.Ф. Черданцев, «юридическая конструкция — гносеологическая категория, инструмент, средство познания правовых явлений. Она представляет собой идеальную модель, отражающую сложное структурное строение урегулированных правом общественных отношений, юридических фактов или их элементов. Юридической конструкции свойственны многие черты и функции, присущие моделям вообще...» [2]. Конструкция предвыборной агитации в своих основах заложена в определении, закреплённом в п. 4 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав): «агитация предвыборная (предвыборная агитация) - деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них)» [3].
Любая конструкция должна иметь системообразующую основу. Как видно из определения, применительно к предвыборной агитации такой основой является категория «деятельность». На взгляд автора, данный подход следует оценивать положительно. Рассмотрение предвыборной агитации как деятельности позволяет связать воедино все её основные конструкционные элементы, в их числе: цели, предмет, виды, средства, права и обязанности субъектов, сроки, правовые ограничения.
Главенствующее значение для признания деятельности агитационной имеет установление наличия при её осуществлении специальной цели. Необходимо обратить внимание на то, что в законодательном определении предвыборной агитации предусмотрено два вида деятельности - «деятельность, имею-
щая целью побудить...» и «деятельность, побуждающая...».
В первом случае речь идёт о такой предвыборной агитации, относительно которой нет оснований утверждать, что она оказывает или оказала агитационное воздействие на волю избирателей, но её содержание, способ подачи и форма распространения направлены на то, чтобы обеспечить поддержку или противодействие конкретному кандидату или избирательному объединению (скрытая предвыборная агитация). Во втором случае
- о такой агитационной деятельности, которая оказывает или оказала соответствующее воздействие на избирателей.
Таким образом, законодатель одной и той же по существу деятельности формально придаёт юридическое значение, в одном случае, в зависимости от её целей, а в другом
- в зависимости от оказанного воздействия на избирателя.
Такой подход, по мнению автора, не соответствует принципам ясности и недвусмысленности правового регулирования. Не подлежит сомнению то, что нормами о предвыборной агитации может регулироваться только та деятельность, целью которой является побуждение избирателей проголосовать за или против кандидата. Во всех остальных случаях, даже если деятельность фактически побуждает к совершению таких действий, она не будет являться агитационной. Как указано в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 г. № 15-П: «Действия, не имеющие целью побудить избирателей голосовать за кандидатов или против них, то есть не обусловленные объективно подтверждённым умыслом добиться конкретного результата на выборах, не могут рассматриваться в качестве предвыборной агитации» [4].
Таким образом, для признания деятельности агитационной необходимо установить, что её целью является побуждение избирателей к голосованию. Тот факт, что она оказывает агитационное воздействие, может служить не более чем одним из доказательств наличия такой цели. В связи с этим, на взгляд автора, принципиального одобрения заслуживает предложение В.Н. Фалькова об исключении из легальной формулировки понятия предвыборной агитации слов «.или побуждающая...» [5].
Важной характеристикой любой деятельности является её предмет. «Предметом
деятельности называется то, с чем она непосредственно имеет дело. Так, например, предметом познавательной деятельности является всякого рода информация, предметом учебной деятельности - знания, умения и навыки, предметом трудовой деятельности
- создаваемый материальный продукт» [6].
В качестве предмета предвыборной агитации, по мнению автора, целесообразно рассматривать общественно значимую информацию. Из содержания законодательного определения предвыборной агитации следует, что эта информация непосредственно связана с кандидатами или списками кандидатов. Как правило, это информация о самих кандидатах и избирательных объединениях, выдвинувших списки кандидатов, и их предвыборных программах.
Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав устанавливает только общие положения, связанные с содержанием агитационной информации:
1. В п. 2 ст. 48 закреплено шесть видов деятельности, которые при наличии агитационной цели являются предвыборной агитацией, при этом пять из них выделены в зависимости от содержания, и только один (подп. «е»)
- по характеру оказываемого воздействия на избирателя. Данный перечень является закрытым и расширительному толкованию не подлежит.
2. Установлены ограничения и запреты на включение в агитационные материалы информации определённого содержания:
- запреты и ограничения, связанные с использованием изображений и высказываний физических лиц (пп. 6, 9 ст. 48);
- запрет на включение в агитационные материалы коммерческой рекламы (п. 4 ст. 54);
- запрет на злоупотребление свободой массовой информации и осуществление экстремистской деятельности (п. 1 ст. 56);
- запрет на нарушение законодательства об интеллектуальной собственности (п. 1 ст. 56).
При этом, если п. 2 ст. 45 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав устанавливает, что материалы, распространяемые в порядке информирования, должны быть объективными, достоверными и не могут нарушать равенство кандидатов и избирательных объединений, то качественные характеристики содержания агитационных материалов не определены.
На взгляд автора, это объясняется тем, что основное назначение агитационной ин-
формации, распространяемой кандидатами, заключается, прежде всего, в том, чтобы добиться результата на выборах, соответствующего интересам данных кандидатов. В случае законодательного закрепления применительно к предвыборной агитации принципов объективности и обеспечения равенства кандидатов, она теряла бы всякий смысл. Следует отметить, что распространение в агитационных материалах недостоверной информации, способной существенным образом повлиять на волеизъявление избирателей, крайне затруднено, поскольку все основные сведения о кандидатах включаются в информационные плакаты, составляемые соответствующими избирательными комиссиями.
Следует отметить, что 24 ноября 2006 г. Советом Федерации Федерального Собрания был одобрен законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации [7], который предусматривает, в том числе, и дополнительные требования, предъявляемые к содержанию агитационной информации. В частности, предполагается установление запрета для зарегистрированного кандидата, избирательного объединения на использование эфирного времени на каналах организаций, осуществляющих телевещание, предоставленного им для размещения агитационных материалов в целях: а) распространения призывов голосовать против кандидата, кандидатов, списка кандидатов, списком кандидатов; б) описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен к распределению депутатских мандатов; в) распространения информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с негативными комментариями; распространения информации, способствующей созданию отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов. Об эффективности данных нововведений в полной мере можно будет судить после их использования на практике, однако, представляется, что они нацелены на устранение такой ситуации, когда агитационные кампании избирательных
объединений, не имеющих широкой поддержки среди избирателей, строятся не по принципу выработки программ, направленных на решение насущных проблем общества и государства, а по принципу критики деятельности лидирующих партий.
Предмет предвыборной агитации тесно связан с её структурой - теми действиями, которые совершаются для распространения агитационной информации. В поле правового регулирования попадают только те действия, которые заключаются в непосредственной реализации принадлежащих субъектам предвыборной агитации правомочий.
Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав в зависимости от форм и методов осуществления данных действий выделяет три основных вида предвыборной агитации:
1) на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;
2) путём проведения агитационных публичных мероприятий;
3) путём выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов.
Уже само это перечисление указывает на пересечение предмета правового регулирования Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав с Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации» [8], с Федеральным законом от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» [9].
В частности, процесс информационного освещения выборов регулируется нормами избирательного законодательства на основе общего правового режима, установленного в Законе Российской Федерации «О средствах массовой информации». Как указывает С.В. Большаков: «В отличие от обычного режима деятельности СМИ особый правовой режим в период проведения выборов заключается в том, что СМИ должны соблюдать кроме юридических предписаний (дозволений, запретов, ограничений), установленных законами о средствах массовой информации, юридические предписания, установленные законами о выборах. Целью введения ограничений и запретов является обеспечение равенства избирательных прав участников избирательного процесса» [10].
Особый правовой режим создаёт Федеральный закон об основных гарантиях
избирательных прав и для публичных мероприятий, которые проводятся в период избирательной кампании с агитационными целями. Однако, если в первом случае кандидаты, которые приняли решение о проведении предвыборной агитации через средства массовой информации, вынуждены претерпевать ряд ограничений, то в данном случае для них устанавливаются дополнительные права:
1) пункт 1 ст. 53 обязывает государственные органы, органы местного самоуправления оказывать содействие зарегистрированным кандидатам и избирательным объединениям в организации и проведении агитационных публичных мероприятий;
2) пункты 3-5 ст. 53 устанавливают порядок предоставления на безвозмездной основе зарегистрированным кандидатам и избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов, помещений, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для проведения агитационных публичных мероприятий в форме собраний.
Однако отметим, что такой режим установлен только для зарегистрированных кандидатов и избирательных объединений, зарегистрировавших списки кандидатов. Все иные лица и объединения не могут рассчитывать на поддержку со стороны органов публичной власти.
Средства осуществления агитационной деятельности могут быть самыми разнообразными и зависят от видов предвыборной агитации, выделяемых по формам и методам (видеокассеты с фильмами о кандидатах либо партиях, аудиозапись, книги, журналы, календари, газеты, листовки, плакаты и др.). В избирательном законодательстве они объединены в понятие «агитационные материалы». Данное понятие раскрыто в п. 1 ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав: «агитационные материалы - печатные, аудиовизуальные и иные материалы, содержащие признаки предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума и предназначенные для массового распространения, обнародования в период избирательной кампании, кампании референдума». Пункт 2 ст. 54 указанного Федерального закона закрепляет перечень выходных данных, которые должны содержаться во всех печатных и аудиовизуальных материалах, п. 3 данной статьи устанав-
ливает, что экземпляры или копии данных материалов до начала их распространения должны быть представлены в соответствующую избирательную комиссию. Условия и порядок распространения агитационных материалов, размещаемых организациями телерадиовещания и редакциями периодических печатных изданий, определяются ст. 50-52 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Отличительной особенностью агитационных материалов является использование в них различного рода политических слоганов [11].
При рассмотрении такого элемента юридической конструкции предвыборной агитации, как права и обязанности субъектов, следует выделять общий и специальный агитационные правовые статусы. Правовой статус граждан, общественных объединений в рамках предвыборной агитации носит общий характер. Избирательное законодательство предоставляет таким субъектам возможность осуществлять только такую предвыборную агитацию, которая не требует финансовых затрат (устные выступления, беседы, собрания, шествия и т.п.). Однако названные граждане, общественные объединения вправе участвовать в финансируемых агитационных мероприятиях, проводимых в установленном законом порядке кандидатами, избирательными объединениями.
Специальный агитационный правовой статус основан на общем и, с одной стороны, включает дополнительные права и гарантии (право на получение бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади, право беспрепятственно распространять печатные, а равно аудиовизуальные и иные агитационные материалы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и др.), а с другой - дополнительные обязанности (обязанность по созданию избирательных фондов и осуществления расходов на проведение предвыборной агитации исключительно за счёт средств данных фондов и др.). Таким статусом обладают кандидаты в депутаты, на выборные должности и избирательные объединения.
В рамках агитационных отношений определённые права и обязанности возлагаются на государственные органы, органы местного самоуправления, организации телерадиовещания и редакции периодических печатных изданий, организации и индивидуальных предпринимателей, выполняющих работы
или оказывающих услуги по изготовлению печатных агитационных материалов, а также оказывающих рекламные услуги. Однако агитационной правосубъектности они не имеют, выполняя функции обеспечения прав субъектов предвыборной агитации, обладающих специальным агитационным правовым статусом.
Сроки имеют важнейшее значение для предвыборной агитации: с одной стороны, они выступают в качестве юридических фактов, которыми обусловлено юридическое бытие предвыборной агитации, с другой стороны, являются предметом правового регулирования. При анализе проблем правового регулирования сроков предвыборной агитации или, иными словами, агитационного периода нельзя не отметить, что если в 2002 г. его начало определялось двумя обязательными фактами - выдвижением кандидата и созданием избирательного фонда, то в последней редакции Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав - только фактом выдвижения. Данное нововведение, думается, обусловлено тем, что в соответствии с п. 1 ст. 58 указанного Федерального закона при проведении выборов в органы местного самоуправления создание кандидатом избирательного фонда необязательно при условии, что число избирателей в избирательном округе не превышает пять тысяч и финансирование кандидатом своей избирательной кампании не производится.
Помимо общего агитационного периода Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав предусматривает также и специальный период: в соответствии с п. 2 ст. 49 предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях проводится в период, который начинается за 28 дней до дня голосования. Этот срок распространяется на проведение агитации с использованием как государственных, так и негосударственных средств массовой информации. Следует отметить, что новеллой является установление более поздней точки отсчёта начала агитационного периода на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях: согласно предыдущей редакции закона данный период должен был начинаться за 30 дней до дня голосования. Телевидение и радио - наиболее мощные средства распространения любой информации, в том числе и агитационной. Ограничение временного
периода, в течение которого разрешается использовать данный метод предвыборной агитации, необходимо, прежде всего, для того, чтобы исключить чрезмерное воздействие на сознание избирателей и тем самым создать условия для свободного осуществления ими своего выбора. В то же время период между регистрацией всех кандидатов и датой, когда можно начинать вести предвыборную борьбу на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях необходим для проведения мероприятий по распределению платных и бесплатных эфирного времени и печатных площадей. Установление такого ограничительного периода соответствует международному опыту и практикуется во многих государствах, при этом его продолжительность, как правило, менее 30 дней. Так, закон о выборах в Канаде устанавливает, что каждая телевизионная и радиокомпания должна предоставить в общей сложности 6,5 часа под политическую рекламу в период, который начинается за 29 дней и заканчивается за два дня до дня голосования [12]. В Турции законы предусматривают возможность «справедливого использования» информационного вещания за 15 дней до дня голосования, а бесплатная политическая реклама для партий предоставляется только в течение семи последних дней до дня голосования [13].
Окончанием срока проведения агитации на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях является общий срок окончания агитационного периода: в соответствии с п. 2 ст. 49 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. При этом ответственность кандидата и редакции, выпускающей СМИ, ограничивается датой выхода издания в свет. Очевидно, что ни кандидат, ни редакция СМИ не могут нести ответственность за распространение периодического печатного издания, поскольку данный процесс зависит от множества не только субъективных, но и объективных факторов.
Однако если это периодическое печатное издание распространяется в режиме агитационного материала, то такое распространение с нарушением срока агитационного периода незаконно [14].
В целом целесообразность запрещения предвыборной агитации в день голосования
и в предшествующий ему день не подлежит сомнению: избирателю предоставляются одни сутки для того, чтобы он мог определиться со своими предпочтениями без какого-либо воздействия со стороны заинтересованных лиц и совершить свободный и осознанный выбор.
Правовые ограничения, которые необходимо соблюдать при проведении предвыборной агитации, являются неотъемлемым элементом юридической конструкции предвыборной агитации. Они необходимы для обеспечения правомерного и цивилизованного характера предвыборной борьбы и одновременно призваны преградить путь нарушениям избирательного законодательства [15]. Как справедливо отмечает В.Г. Елизаров, «.любое правовое регулирование общественных отношений включает установление необходимых ограничений действий субъектов. Без ограничений (в том числе запретов) невозможно перевести потенциально неограниченные свободные действия субъектов, часто угрожающие правам и законным интересам других лиц, в упорядоченные отношения в соответствии с целями регулирования. По сути дела, правомерные ограничения одних прав и свобод человека и гражданина служат гарантиями защиты других социальных ценностей: основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обороноспособности страны и безопасности государства (см. ч. 3 ст. 5 5 Конституции РФ)» [16].
Все ограничения предвыборной агитации можно объединить в четыре группы: 1) ограничения, связанные с субъектным составом отношений предвыборной агитации; 2) ограничения, связанные с периодом осуществления агитационной деятельности;
3)ограничения,связанныесформой,методами и содержанием агитационной деятельности;
4) ограничения, связанные с финансированием избирательной кампании кандидата.
Первая группа ограничений закреплена в различных статьях главы VII Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав [17], вторая группа - в ст. 49, третья группа - в ст. 56, ограничения четвёртой группы закреплены в п. 5 ст. 48 данного Федерального закона.
Третья группа ограничений, в свою очередь, может быть разделена на следующие виды:
1) ограничения, имеющие своей целью
противодействие злоупотреблению свободой массовой информации и осуществлению экстремистской деятельности: запрет на включение в агитационные материалы призывов к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности Российской Федерации, запрет на пропаганду войны; запрет агитации, возбуждающей социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду, и злоупотреблений свободой массовой информации в иной форме (п. 1 ст. 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав);
2) ограничения, имеющие своей целью защиту интеллектуальной собственности и права на изображение: запрет агитации, нарушающей законодательство Российской Федерации об интеллектуальной собственности (п. 1 ст. 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав);
3) ограничения, имеющие своей целью защиту свободы волеизъявления граждан: запрет подкупа избирателей (п. 2 ст. 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав), запрет на проведение лотерей и других основанных на риске игр, в которых выигрыш призов или участие в розыгрыше призов зависит от итогов голосования, результатов выборов (п. 3 ст. 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав); запрет на осуществление в период избирательной кампании имеющей отношение к кандидату (использование фамилии, изображения) рекламы коммерческой и иной не связанной с выборами деятельности, а также рекламы с использованием наименования, эмблемы, иной символики избирательного объединения, выдвинувшего кандидата, список кандидатов без оплаты из средств соответствующего избирательного фонда (п. 4 ст. 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав); запрет на осуществление кандидатами в период избирательной кампании благотворительной деятельности (п. 5 ст. 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав) [18].
Предвыборная агитация как субъективное право. Предвыборная агитация может рассматриваться и в качестве специального субъективного права избирателей, кандидатов в депутаты, на выборные должности, избирательных объединений и других субъектов. Н. В. Хачатуров указывает: «Под
правом на предвыборную агитацию в субъективном смысле следует понимать меру юридических возможностей участвовать в свободном обмене предвыборной политической информацией, что предполагает не только возможность беспрепятственно выражать политические взгляды и мнения, но и недопустимость принуждения к их выражению или отказу от них» [19].
По мнению автора, ценность такого определения заключается в том, что оно отражает непосредственную связь права на предвыборную агитацию с такими важнейшими политическими правами, как право на свободу мысли и слова (ч. 1 ст. 29 Конституции Российской Федерации), право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации). Процесс обмена информацией может происходить с участием не только индивидуальных, но и коллективных субъектов, что, в свою очередь, обусловливает взаимосвязь права на предвыборную агитацию с правом на объединение (ст. 31 Конституции Российской Федерации) и с правом граждан на публичные манифестации (ст. 32 Конституции Российской Федерации) [20].
Рассматривая предвыборную агитацию как субъективное право, нельзя не отметить следующую позицию А.Е. Постникова: «.в Конституции Российской Федерации (часть 2 статьи 32) эти права <избирательные права граждан> определены как право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (активное и пассивное избирательное право).». При этом права на участие в избирательных действиях (участие в выдвижении кандидатов, предвыборной агитации и др.), по его мнению, должны рассматриваться «... не как самостоятельная разновидность избирательных прав, а как гарантии их осуществления, посредством которых, собственно, и осуществляется защита конституционных прав» [21].
Однако законодатель не воспринял такой подход и в п. 28 ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав закрепил развёрнутый перечень избирательных прав граждан, включая право на участие в предвыборной агитации. Представляется, что права на участие в избирательных действиях являются производными от конституционного права граждан избирать и быть
избранными, они конкретизируют и дополняют его, и в целом образуют комплекс избирательных прав граждан.
Следует отметить, что избирательным законодательством возлагаются определённые права и обязанности на тех участников политических отношений, которые никого не избирают и сами никуда не избираются. Как указывают В.Д. Перевалов и А.А. Югов: «... в организации и проведении современных выборов самых различных видов и уровней участвуют не только граждане как носители права избирать и быть избранными, но и широкий круг других участников политических отношений, которые для участия в выборах также наделены юридическими правами и обязанностями, но при этом не обладают ни правом избирать, ни правом быть избранными в обычном понимании этих юридических феноменов.» [22]. Применительно к праву на предвыборную агитацию - это, в частности, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации телерадиовещания и редакции периодических печатных изданий, организации и индивидуальные предприниматели, выполняющие работы или оказывающие услуги по изготовлению печатных агитационных материалов, а также оказывающие рекламные услуги. Указанные субъекты агитационной правосубъектностью не обладают, однако они выполняют функции по обеспечению права на предвыборную агитацию кандидатов и избирательных объединений.
Предвыборная агитация как стадия избирательного процесса. Помимо проанализированных выше значений предвыборная агитация имеет также значение самостоятельной стадии избирательного процесса [23].
Избирательный процесс представляет собой регламентированный законодательством порядок организации и проведения выборов, включающий в себя следующие стадии (этапы): 1) назначение выборов; 2) образование избирательных округов, избирательных участков, составление списков избирателей; 3) выдвижение кандидатов (списков кандидатов) и их регистрация; 4) предвыборная агитация; 5) голосование и определение итогов голосования, результатов выборов и их опубликование [24].
Как указывает М.И. Кукушкин: «.с точки зрения избирательного права - стадия избирательного процесса - это определённый
этап избирательной компании, имеющий качественные отличия, это совокупность определённых действий по реализации избирательных прав граждан, осуществляемых в установленный период времени в порядке и правилах, закреплённых нормами соответствующего закона» [25].
В условиях проведения выборов на конкурентной и состязательной основе стадия предвыборной агитации имеет особое значение: в настоящее время невозможно себе представить выборы любого уровня без активной борьбы за голоса избирателей, практически все кандидаты прибегают к различным средствам информационного воздействия на электорат.
Предвыборная агитация как правовой институт. Нормы, регулирующие правила проведения предвыборной агитации, имеют общий предмет (агитационная деятельность субъектов избирательного процесса) и тесно связаны между собой, на основании чего учёные традиционно выделяют институт предвыборной агитации.
В этом значении она определяется, как «совокупность материальных и процессуальных норм избирательного права, регулирующих правоотношения, возникающие между субъектами избирательного процесса в ходе совершения ими избирательных действий с целью побудить избирателей к участию в выборах, к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них» [26]. Другое определение предвыборной агитации сформулировано Н.В. Хачатуровым: «.это конституционный институт избирательного права, представляющий собой комплекс юридических норм, регулирующих возникающие между участниками избирательного процесса отношения информационного характера и служащие цели избрания депутатов, выборных должностных лиц в рамках представительной (выборной системы) демократии» [27].
Особое внимание здесь следует обратить на термин «конституционный институт избирательного права». Как указывают Н.С. Бондарь и А.А. Джагарян, «.с предметной точки зрения данный комплекс норм <право на предвыборную агитацию> представляет собой определённый конституционный институт избирательного права, так как своё высшее формальное выражение он получает на уровне Конституции как Основного закона России, а в качестве матери-
альной основы имеет объективное единство фактических конституционных отношений, получающих конкретизацию в рамках избирательного права» [28].
Конституционные основы избирательного права обусловливают конституционное наполнение его неотъемлемого структурного элемента - предвыборной агитации, более того, сами агитационные правоотношения, выражающиеся, прежде всего, в обмене информацией, являются, по сути, конституционными.
Особо необходимо отметить содержащееся в приведённом определении указание на то, что возникающие в ходе предвыборной агитации между участниками избирательного процесса отношения носят информационный характер. С.В. Большаков утверждает, что «правовой институт «информационное обеспечение избирательного процесса» включает в себя в качестве составляющих его частей правовые институты «предвыборной агитации» и «информирования избирателей» [29]. При этом, по его мнению, данные категории отличаются друг от друга по субъектам, основаниям и юридической природе [30].
Однако, по мнению автора, закрепление за предвыборной агитацией значения одного из институтов избирательного права не позволяет в полной мере отразить особенности соотношения информационных составляющих избирательного процесса.
Вопросы многоступенчатости правовых общностей были рассмотрены О.С. Иоффе, который, в частности, пришёл к выводу, что институт - это не всегда первое подразделение после норм, так как самостоятельные органические образования встречаются иногда и внутри института, такие образования, по его мнению, можно было бы назвать субинститутами [31].
В ст. 44 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав непосредственно установлено, что информационное обеспечение выборов включает в себя информирование и предвыборную агитацию. Более того, если в первой редакции этого Федерального закона существовала самостоятельная глава «Агитация при проведении выборов и референдума», то сейчас главы с таким названием нет: законодатель объединяет информирование и предвыборную агитацию в одну главу «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах».
Вышеизложенное свидетельствует о целесообразности признания системы норм, регулирующих правила проведения предвыборной агитации, правовым субинститутом института информационного обеспечения выборов. Такой подход позволит более точно не только с формально-юридической, но и с содержательной точек зрения отразить взаимосвязь таких категорий, как «информационное обеспечение выборов», «информирование» и «предвыборная агитация».
Итак, предвыборная агитация в российском избирательном праве имеет четыре основных значения, при этом системообразующим элементом соответствующей юридической конструкции является категория «деятельность».
Следует признать, что, несмотря на наличие ряда специальных научных исследований по проблематике предвыборной агитации (например, работы С. В. Большакова, В. П. Журавлёва, А. А. Малюкова, В. Д. Мос-товщикова, Н. В. Хачатурова, В. Н. Фалькова), потребность дальнейшего научного осмысления данной темы сохраняется. Конечной целью этого процесса является совершенствование избирательного законодательства и соответствующей правоприменительной практики.
1. О «реальности» права см.: Алексеев С.С. Теория права. М.: БЕК, 1995. С. 75-87.
2. Черданцев А.Ф. Юридические конструкции, их роль в науке и практике // Правоведение. 1972. № 3. С. 12-13.
3. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253.
4. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 44. Ст. 4358.
5. Фальков В.Н. Совершенствование правового регулирования предвыборной агитации при проведении выборов в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2003. С. 17.
6. Немое Р.С. Психология: Учебник: В 3 кн. Кн. 1. Общие основы психологии. 3-е изд. М.: ВЛАДОС, 1997. С. 150.
7.http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/ (Spravka)?OpenAgent&RN=308197-4&113.
8. Российская газета. 1992. 8 февраля.
9. Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 25. Ст. 2485.
10. Большаков С. В. СМИ и выборы // Журнал о выборах. 2001. № 3. С. 37.
11. См.: Коллекция политических слоганов / Сост. К.В. Киселев, С.В. Мошкин. Екатеринбург, 2004.
12. Сравнительное избирательное право: Учебное пособие. М.: НОРМА, 2003. С. 114.
13. Там же. С.116.
14. См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. А.А. Вешнякова, В.И. Лысенко. М.: НОРМА, 2003 // СПС «КонсультантПлюс».
15. См.: Белкин А.А. Избирательные ограничения // Правоведение. 1992. № 1. С. 3-12.
16. Елизаров В. Г. Конституционно обоснованные ограничения свободы массовой информации в ходе избирательных кампаний и просчёты нового законопроекта // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 75.
17. См.: п. 6, 7, 8, 8.1 ст. 48, п. 4 ст. 50 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав.
18. О правовых ограничениях предвыборной агитации см.: Аглеева Л. Т. Предвыборная агитация в избирательном праве Российской Федерации (вопросы теории и практики): Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 127-167.
19. Хачатуров Н. В. Право на предвыборную агитацию: правовое регулирование и особенности реализации: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2003. С. 9.
20. О соотношении права на предвыборную агитацию с иными конституционными правами см.: Бондарь Н. С., Джагарян А. А. Конституционная ценность избирательных прав граждан России. М.: Формула права, 2005. С. 58-60.
21. Постников А. Е. О проекте нового Федерального закона «Об основах избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Законодательство и экономика. 2001. № 12 (212). С. 6.
22. Перевалов В.Д., Югов А.А. Выборы и выборное право Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2003. № 1. С. 10-11.
23. См.: Выдрин И. В. Избирательное право Российской Федерации. М.: Норма, 2004. С. 191; Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А.В. Иванченко. М.: НОРМА, 1999. С. 261.
24. См.: Игнатенко В. В., Штурнев А. Е. Словарь по избирательному праву. Иркутск: Изд-во ИГЭА, 1999. С. 134.
25. Кукушкин М. И. Избирательный процесс как вид
политического процесса // Выборы в механизме народовластия. Уральская государственная юридическая академия, Избирательная комиссия Свердловской области. Екатеринбург, 2000. С. 57.
26. Мостовщиков В. Д. Проблемы правового регулирования предвыборной агитации и её финансирования в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1998. С. 41.
27. Хачатуров Н.В. Указ. соч. С. 9.
28. Бондарь Н. С., Джагарян А. А. Указ. соч. С. 57-58.
29. Большаков С. В. Правовое регулирование участия средств массовой информации в избирательном процессе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 64.
30. Там же. С. 8.
31. См.: Исхаков А. Д. Юридическая ответственность за нарушения норм избирательного права Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2003.
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ И ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
К ВОПРОСУ О КАЧЕСТВЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ
УГОЛОВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ПОРЯДКА
___ _ ___ ______ ____
ФИНАНСИРОВАНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КАМПАНИИ
Д.Ю. Николаева
В 2003 г. в Уголовный кодекс Российской Федерации (далее - УК РФ) была включена новая норма, предусматривающая уголовную ответственность за нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума (ст. 1411 УК РФ) [1].
Следует отметить, что диспозиция данной статьи не отличается лаконичностью и, пожалуй, является самой объемной в Особенной части УК РФ. По всей видимости, законодатель стремился выявить более широкий круг противоправных деяний, тем самым отходя от общепринятых и устоявшихся стандартов изложения норм Особенной части УК РФ, превращая нормы закона в совокупность рег-ламентаций подзаконного характера.
Объективную сторону преступления образуют действия по нарушению порядка финансирования различных субъектов избирательного процесса. При этом в диспозиции нормы называются: кандидат, избирательное объединение, избирательный блок, инициативная группа, но нет указания на политическую партию [2], которая сейчас является основным субъектом избирательных правоотношений. После принятия закона о политических партиях законодатель должен был привести в соответствие с ним другие нормативные акты, включая и УК РФ, однако до сегодняшнего дня это не сделано, в том числе в части введения в диспозицию нормы ст. 1411 УК РФ соответствующего указания на политическую партию.
Как следует из ч. 1 и 2 ст. 1411 УК РФ санкции уголовного права применяются за нарушения, связанные с незаконным оказанием финансовой (материальной) поддержки, внесением пожертвований в избирательный фонд через подставных лиц, использованием помимо средств соответствующего избирательного фонда финансовой (материальной) поддержки, расходованием пожертвований, запрещенных законодательством, если они были совершены в крупных размерах. Согласно примечанию к ст. 1411 УК РФ крупным размером признаются размер суммы денег, стоимость имущества или выгод имущественного характера, которые превышают одну десятую предельной суммы всех расходов средств избирательного фонда, фонда референдума на момент совершения деяния, предусмотренного данной статьей, но при этом составляют не менее одного миллиона рублей. Такое ограничение представляется не вполне обоснованным, поскольку на региональных и особенно местных выборах одна десятая предельной суммы расходования средств избирательного фонда может быть ниже одного миллиона рублей. Между тем расходование подобной суммы может сказаться на результатах этих выборов, так как кандидат, в пользу которого совершается такое нарушение порядка финансирования, будет иметь существенное преимущество по сравнению с другими кандидатами, в частности, в вопросах ведения предвыборной агитации, а это может оказать огромное влияние на волеизъявление граждан и сказаться на итогах выборов.
