CC BY
99
ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ НА ПРИМЕРЕ ВЫБОРОВ ДЕПУТАТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
П.А. Кучеренко
Кафедра конституционного и муниципального права Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россия
В статье рассматриваются юридические и практические аспекты реформы избирательной системы России на федеральном уровне, основанной на переходе от смешанной к пропорциональной системе выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
За последнее десятилетие заметно изменилось отношение российского общества к процессам, происходящим в политической сфере страны. От эйфории перестроечных лет середины 80-х — начала 90-х гг. наметилась тенденция к апатии, абсентеизму сегодняшних дней. Именно сейчас настал подходящий момент для осмысления накопленного опыта и анализа ошибок. Необходимо самое широкое обсуждение путей дальнейшего развития избирательной системы и всей сферы избирательного права, среди специалистов, занимающихся данной проблематикой.
С момента принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, сформированной тогда новой избирательной системе пришлось пройти апробацию тремя избирательными кампаниями по выборам Президента России, четырьмя, — по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, десятками кампаний по выборам глав регионов и депутатов законодательных органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Как подчеркнул Президент России, накануне десятилетия выборов в Государственную Думу ФС РФ первого созыва: «Выборы — один из ключевых политических и правовых инструментов развития демократического государства, сохранения стабильности и согласия в обществе. Их обязательное и периодичное проведение требует четкой отлаженной работы всех уровней и подразделений избирательной системы страны. В России за 10 лет она прошла важнейшие этапы становления. И сегодня можно с уверенностью говорить, что создана основательная нормативная база и организационная структура, обеспечивающая непосредственное выражение воли народа» [7, с. 3].
С другой стороны, продолжающийся процесс политических преобразований, реформа систем центральной и региональной власти не может не затрагивать систему выборов.
Можно также отметить, что в общественном сознании сложился определенный интерес к выборам как легитимной возможности смены власти, как таковой.
Начиная с 2003 г., в избирательной системе страны наметились тенденции к существенному изменению избирательной системы. К одной из названных тенденций необходимо отнести изменение порядка формирования Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
В качестве обоснования нововведения, главным образом, приводятся аргументы, суть которых сводится к тому, что смешанная избирательная система не позволяет сформировать устойчивую партийную систему и укрепить властную вертикаль.
В качестве негативных моментов реализации мажоритарной модели в первую очередь называют следующие. Во-первых, большинство голосов избирателей получают кандидаты (независимые или партийные), поддерживаемые зачастую фактически меньшинством электората. Это имеет место в результате умелого использования средств «избирательной географии» в интересах какой-либо политической силы (сил) и (или) расчетливо проведенной политики выдвижения кандидатов влиятельной в стране, регионе партии по избирательным округам, а также зависит от установленного в законе процента явки избирателей в соединении с принципом добровольного или обязательного осуществления активного избирательного права.
Во-вторых, вследствие этого данная система не благоприятствует мелким и средним партиям (социально-политическому меньшинству, которое фактически может быть большинством), выражающим тем не менее значимые интересы общества, так как голоса избирателей, поданные за них, практически пропадают.
Так, например, в Великобритании на выборах в Палату общин с использованием мажоритарной системы относительного большинства в 1951 г. «лейбористские кандидаты получили на 230 тыс. голосов больше, чем консерваторы, в то время как консерваторы получили больше мест в Парламенте... В 1974 году консерваторы получили на 300 тыс. голосов больше, чем лейбористы, но на 9 мест меньше в Парламенте» [1, с. 255].
Кроме того, для мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства (более, чем для относительного) характерно весьма значительное несоответствие между количеством полученных голосов избирателей и числом распределенных мандатов: партия, получившая большинство голосов, наделяется меньшим количеством мест в парламенте. Этому виду представительства часто присуща и не-результативность, преодолеваемая, правда, с помощью второго тура или альтернативного голосования — путем преференций (предпочтений).
Из приведенной характеристики видно, что главная негативная черта мажоритарной избирательной системы — непредставленность в парламенте политически значимого меньшинства (равно как и другие недостатки) — не просто вытекают из самой ее природы и сущности, но определяются, по справедливому замечанию Ю.А. Новикова, возможными искажениями при ее практическом применении [5, с. 17]. Впрочем, то же можно сказать и о пропорциональном представительстве.
Следует заметить, что в конституционно-правовой литературе характеристики каждого вида избирательных систем искусственно разделяются в целях удобства их исследования. Например, черта мажоритарной избирательной системы — благоприятствование представительству крупных политических партий — является одновременно и положительным моментом, и отрицательным, так как, соответственно, препятствует политическому выражению средних и мелких партий.
Обратимся теперь к пропорциональной системе. Ее главной позитивной чертой является то, что она гарантирует представительство в парламенте небольших и средних партий. Законодательный орган власти, сформированный с помощью тако-
го механизма выборов, наиболее точно отражает соотношение различных политических сил в стране, в связи с чем учитывает волеизъявление практически всех избирателей, принявших участие в голосовании, за исключением некоторых случаев: например, применение процентного барьера (оговорки). Это главный плюс пропорциональной избирательной системы, который может, однако, оборачиваться своими далеко не демократическими сторонами. Так, если посмотреть с другой точки зрения, парламент не должен быть простым слепком, зеркалом общества, отражающим все его течения, особенно в условиях несформированной многопартийности. Смысл народного представительства заключен в выражении общей воли всего народа как воплощении его суверенитета (полновластия), его общезначимых, а не частных интересов. Но в условиях устойчивой, сформировавшейся многопартийной системы и наличия плюрального гражданского общества пропорциональная модель выборов способна обеспечить действительное представительство, поскольку общество имеет в себе силы самостоятельно выразить свои наиболее насущные социально-политические интересы. В то же время необходимо отметить, что в государствах со смешанной или парламентской формами правления применение пропорциональной системы способствует формированию неустойчивого большинства в парламенте и, соответственно, нестабильного, часто сменяемого правительства [9, с. 8-19].
В литературе выделяется множество существенных признаков, характеризующих пропорциональную систему одновременно и с отрицательной, и с положительной сторон, проявляющихся в зависимости от развития типичных социально-политических ситуаций в тот или иной момент в той или иной стране. В частности, отмечается, что применение данной избирательной системы, в отличие от мажоритарной, в чистом виде не способствует объединению многочисленных разрозненных политических сил в крупные организованные политические партии. Это в свою очередь стимулирует атомизацию общества. Действительно, с таким выводом можно согласиться, но нужно обязательно принимать во внимание и бытие самой политической системы: соотношение различных социально-политических течений, направлений внутри нее, их идеологий и программ; возможности, условия для достижения компромисса между индивидами, мировоззрениями, имеющие отношение к процессу властеобразования.
Пропорциональная система способна существенно исказить расстановку политических сил в обществе из-за чрезмерной персонификации политических партий, особенно при использовании жестких списков [6, с. 43]. Избиратель во время голосования не знает, кто конкретно, какой человек будет осуществлять публичные представительские функции. При этом усиливается роль и влияние в ходе выборов самих партий, их руководящих органов, лидеров изолированно от рядовых партийцев и всего общества (так называемая бюрократизация партий). Данное положение может быть исправлено, например, путем введения свободных списков и т.п.
В конце концов, «борьба за определенный вариант избирательной системы (как в широком, так и в узком смыслах данного понятия), — пишут Ю.А. Веденеев и В.И. Лысенко, — становится условием политического выживания и демонстрации собственного присутствия в политическом пространстве отдельных лиц, групп интересов и обслуживающих их аналитиков... Законодательство о выборах является своеобразной политической конституцией» [2, с. 12]. В этом находит одно из своих проявлений сущность конституционного строя в виде необходимого соответствия друг другу фактической и юридической конституций, без чего он вообще немыслим, а представляет собой лишь фиктивную теоретическую абстракцию без кон-
кретного жизненного наполнения. Последнее же должно быть выражено, и это нужно особо подчеркнуть, в балансе, компромиссе различных социально-политических сил, что в свою очередь составляет одну из сущностных сторон конституции.
Упомянутый спор вокруг того, какой вид избирательной системы лучше использовать при выборах в законодательный представительный орган власти, ведется в отечественной науке конституционного (государственного) права с конца XIX — начала XX веков. Лейтмотивом борьбы различных концепций тогда явилась работа Особого совещания по подготовке проекта Положения о выборах в Учредительное Собрание в 1917 г., выборы в которое, как известно, проходили по пропорциональной избирательной системе. Существовали кардинально противоположные точки зрения в отношении данного вида представительства, имеющие общим своим основанием степень сформированное™ российской многопартийной системы.
Так, профессор В.М. Гессен, входивший в состав группы специалистов Особого совещания, писал: «Для того, чтобы народное представительство являлось действительно представительством народа, необходимо отказаться от мажоритарной системы, искажающей народную волю. Только при системе пропорциональных выборов народное представительство становится тем, чем оно должно быть по своей природе: политической картой, или зеркалом страны... Пропорциональные выборы предполагают существование в стране организованных политических партий» [3, с. 216-219]. Н.М. Коркунов, в свою очередь, считал, что в условиях несформиро-ванной многопартийной системы именно пропорциональное представительство «прежде всего... дает избирателям возможность свободно группироваться по сходству и различию их воззрений и интересов» [4, с. 402]. М.И. Свешников вообще отдавал предпочтение мажоритарной избирательной системе, так как, по его мнению, «...наиболее желательным для интересов государства является такое представительство, которое действительно вытекало бы из интересов чисто местного характера» [8, с. 255].
Сегодня исследователи избирательной системы, используемой при выборах депутатов Государственной Думы, концентрируют свое основное внимание на ее пропорциональной части, конституционно-правовое закрепление которой обусловливалось переходом от однопартийного правления к многопартийному. Выделяемые позитивные моменты сводятся к следующему: пропорциональная модель обеспечивает работоспособность парламента, его структурированность, способствует организационному социально-политическому оформлению российского общества, стимулирует формирование многопартийной системы.
Новеллой избирательного законодательства последнего времени стало повышение избирательного барьера на выборах в Государственную Думу до 7%, что должно привести к укрупнению карликовых и маломощных партий. Однако следует учесть, что при этом десятки тысяч избирателей лишаются права быть представленными в парламенте теми лицами, за которых они отдали свои голоса. Ведь 7% голосов — это 32 депутата Государственной Думы.
Стоит отметить, что сам избирательный барьер возник в парламентах малой численности, где остатки голосов избирателей менее 4-5% практически не распределяются, поскольку это и есть избирательная квота. И когда барьер равен избирательной квоте, можно считать, что никакого барьера нет. Так, барьер, равный 4% на выборах в Самарскую Губернскую Думу, как раз означает одного избранного депутата, ибо для того, чтобы получить одно место из 25 депутатов Думы, избираемых по пропорциональной системе, нужно как раз 4% голосов избирателей. Барьер в 4%
для малочисленного парламента означает отсутствие этого барьера, ибо он естественный, а не искусственный.
Более того, при наличии высокого заградительного барьера могут возникнуть ситуации, которые приведут к искажению воли избирателей. Представим себе такую ситуацию: семипроцентный барьер переходят три списка. При этом первый набирает 25%, второй — 15 и третий — 10%. Поскольку 25+15+10=50, то есть меньше 60%, то к распределению мандатов будут допущены и списки, не прошедшие семипроцентный барьер. То есть, например, 4 список, набравший 5%; пятый, набравший 3,5; шестой, набравший 2%... Итак, пока сумма процентов не превысит 60. В данном случае это произойдет после шестого списка — 25+15+10+5+3,5+2 = 60,5.
Не менее спорна, с точки зрения достоверности представительства избирателей, и другая ситуация. Если за один федеральный список кандидатов подано более 60% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, а остальные федеральные списки кандидатов получили менее 7% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, к распределению депутатских мандатов допускаются указанный федеральный список кандидатов, а также федеральный список кандидатов, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, из числа федеральных списков кандидатов, получивших менее 7% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Каждый федеральный список получает количество мест в парламенте, пропорциональное набранному проценту голосов.
Принципиально новым является закрепленный в законе порядок распределения голосов внутри федерального партийного списка.
Федеральный партийный список состоит из общефедеральной части, которая не может превышать трех человек и региональных групп. В первую очередь депутатские мандаты переходят к зарегистрированным кандидатам, включенным в общефедеральную часть федерального списка кандидатов, в порядке очередности их размещения в указанном списке.
Если после передачи депутатских мандатов зарегистрированным кандидатам, включенным в общефедеральную часть федерального списка кандидатов, остаются депутатские мандаты, причитающиеся данному федеральному списку кандидатов, указанные мандаты распределяются внутри списка между региональными группами кандидатов следующим образом:
1) определяется число голосов избирателей, полученных федеральным списком кандидатов на каждой из территорий, которым соответствуют региональные группы кандидатов (далее — голоса избирателей, поданные за региональные группы кандидатов);
2) вычисляется доля (процент) числа голосов избирателей, поданных за региональные группы кандидатов, от общего числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании на соответствующей территории. При равенстве указанных долей преимущество отдается той региональной группе кандидатов, за которую было подано большее число голосов избирателей;
3) региональные группы кандидатов располагаются в порядке убывания доли (процента), указанной (указанного) в пункте 2, и получают поочередно по одному мандату.
Приведенный способ распределения депутатских мандатов, в отличие от методики, применяемой ранее на прошедших выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва, позволяет
избежать неравномерного распределения депутатских мандатов, когда большинство мандатов получает одна или несколько региональных групп. Практически предлагаемый новый способ распределения депутатских мандатов приводит к представленности в Государственной Думе избирателей всех регионов Российской Федерации.
Кроме того, новый закон предусматривает, что если кандидат, включенный в общефедеральную часть федерального списка кандидатов или занимающий первое место в региональной группе кандидатов, откажется от депутатского мандата без вынуждающих к тому обстоятельств, политическая партия, избирательный блок, выдвинувшие соответствующий федеральный список кандидатов, лишаются этого мандата. Перечень вынуждающих обстоятельств исчерпывающим образом закреплен в законе о выборах.
Таким образом, ожидаемый эффект отказа от мажоритарной системы основан в первую очередь на так называемом «эффекте сглаживания». Любые местные эффекты, вызванные подкупом избирателей, влиянием местных финансовопромышленных группировок или применением административного ресурса региональной властью, будут «сглаживаться» при переходе к общенациональному партийному списку, в котором тот или иной кандидат — лишь один из четырех с половиной сотен. Это приведет к значительному снижению уровня фальсификации, так как сегодня именно на этот тип выборов приходится основное количество скандалов, связанных с манипулированием результатами избирательного процесса.
Эффект второго порядка связан с тем, что при нынешней электоральной активности 7-процентный барьер в состоянии перешагнуть две, максимум три партии. А установленная в законе возможность лишения депутата мандата в случае несоблюдения им партийной дисциплины голосования сводит число игроков на законодательном поле до числа партий, то есть до тех же самых двух-трех.
Это будут партии, которые представляют достаточно большие группы избирателей, обладают отчетливой идеологией, понятной системой целей и приоритетов, партии, в составе которых имеются профессиональные политики, способные представлять их в Государственной Думе.
Анализируемые инициативы направлены, в том числе, на снижение уровня фальсификации, который по информации наблюдателей и количеству обращений с жалобами в суд продолжает сохранять свои параметры.
Нынешние изменения избирательного законодательства не следует рассматривать в качестве долговременной тенденции. По нашему мнению, это обусловленная сложившимися обстоятельствами необходимость стабилизации политической системы через укрепление властной вертикали с использованием институтов народного представительства.
ЛИТЕРАТУРА
\.Бромхед Питер. Эволюция Британской Конституции. Пер. с англ. — М., 1978.
2. Веденеев Ю.Л., Лысенко В.И. Избирательный процесс в Российской Федерации: политико-правовые и технологические аспекты // Государство и право. — 1997. —№8.
3. Гессен В.М. Основы конституционного права: Учеб. пособие в 2-х ч. Ч. II: Конституционно-правовая мысль Х1Х-ХХ вв. (Хрестоматия по общему конституционному праву). — М., 1994.
4. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. I: Введение и общая часть. — СПб., —1904.
5. Новиков Ю.А. Избирательное право и избирательная система России 1906-1996 гг.: Автореф. дисс... докт. юрид. наук. — СПб., 1997.
6. Постников А.Е. Избирательное право России. — М., 1996.
7. Приветствие Президента РФ «Участникам и гостям торжественного собрания, посвященного 10-летию российской избирательной системы», 29.09.2003 года // Российская газета. — 2003. — 30 окт.
8. Свешников М.И. Очерк общей теории государственного права. — СПб., 1896.
9. Фузаро К. Правила переходного периода: новое избирательное законодательство Италии 1993 года // Реформа избирательной системы в Италии и России, опыт и перспективы. — М., 1995.
GENERAL TRENDS IN THE DEVELOPMENT OF THE RUSSIAN ELECTORAL SYSTEM IN THE CONTEXT OF PARLIAMENTARY ELECTIONS TO THE STATE DUMA OF THE RUSSIAN FEDERATION
P.A. Kucherenko
The Department of Constitutional and Municipal Law Peoples’ Friendship University of Russia Mlkluho-Maklaya St., 6, 117198 Moscow, Russia
The clause provides an overview of legal and practical aspects of the Russian electoral system reform at the federal level based on transition from a mixed to proportional system of parliamentary elections to the State Duma of the Russian Federation.
