CC BY
10Емельянова Е.Е.
к.э.н., с.н.с. Института экономических проблем КНЦ РАН
ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ БЮДЖЕТНОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ И ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
СЕВЕРА РОССИИ1
Ключевые слова: муниципальный бюджет, регионы Севера, инвестиционная деятельность, городские округа.
Keywords: municipal budget, the Northern regions, investment activity, urban district.
Возможности реализации инвестиционной деятельности муниципалитетом существенно зависят от его бюджетной обеспеченности. В текущих условиях сложной экономической ситуации, сокращения финансирования и бюджетных расходов, свертывания инвестиционных программ и роста уровня безработицы муниципальные бюджеты стали еще более напряженными, чем до кризисного уровня.
В связи с тем, что в регионах Севера и Арктики значительное число муниципальных образований сформировано в качестве горнодобывающих центров в районах разработки полезных ископаемых, предлагается классифицировать их на три подгруппы:
- моногорода, экономика которых связана с деятельностью градообразующего предприятия (9 городских округов);
- города, экономическая активность которых связана с добычей и переработкой углеводородного сырья (13 городских округов);
- города, которые не входят в первые две группы, а имеют разнонаправленную структуру экономики (7 городских округов).
Как известно, моногорода находятся в группе риска - они больше остальных подвержены негативным кризисным явлениям. Монопрофильность города часто приводит к возникновению разного рода социально-экономических рисков, таких как сокращение численности населения, увеличение дефицита бюджета, безработица2.
К числу монопрофильных муниципальных образований РФ с наиболее сложным социально-экономическим положением (в том числе во взаимосвязи с проблемами функционирования градообразующих организаций) и расположенными в регионах Севера отнесены 12 моногородов. Из рассматриваемой категории городских округов с численностью населения от 20 до 10 тыс. чел. к ним относятся городские округа Кировск и Ковдор Мурманской области. К монопрофильным муниципальным образованиям РФ, в которых имеются риски ухудшения социально-экономического положения, распоряжением Правительства отнесены 20 северных моногородов. Из рассматриваемой категории к ним относятся семь: Новодвинск, Коряжма (Архангельская область), Мончегорск, Оленегорск (Мурманская область), Кос-томукша (Республика Карелия), Инта и Воркута (Республика Коми). Таким образом, все исследуемые моногорода Севера и Арктики либо уже находятся в тяжелой социально-экономической ситуации либо имеют риски ее ухудшения.
Что касается городов, чья экономика связана с добычей и переработкой углеводородного сырья, считается, что они, наоборот, находятся в более благоприятном положении. Поэтому из-за новых критериев отнесения муниципальных образований к монопрофильным3, из перечня моногородов были исключены города, с градообразующими предприятиями по добыче нефти и газа. Это города Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов: Губ-кинский, Урай, Лангепас, Радужный, Нягань и Мегион, которые до актуализации перечня имели статус моногорода4.
Как уже отмечалось выше, одним из важнейших вопросов осуществления инвестиционной деятельности является ее ресурсное, в частности финансовое обеспечение. Для определения изменений инвестиционных возможностей в муниципалитетах с разной структурой экономики был проведен анализ их бюджетной обеспеченности на основе статистических данных Федеральной службы государственной статистики5.
Анализ бюджетов городских округов за 2012-2015 годы (рис. 1) показал значительное ухудшение бюджетной обеспеченности именно моногородов. Если в 2012 году с профицитом закончили 4 моногорода, а средняя бюджетная обеспеченность составляла -0,6% от доходов бюджета, то в дальнейшем ситуация значительно ухудшилась. Так в
1 Исследование выполнено при поддержке гранта РГНФ № 16-32-00019 «Новые проблемы и перспективы социально-экономического развития регионов российской Арктики в условиях кризиса».
2 Стратегическое управление: регион, город, предприятие / Под ред. Д.С.Львова, А.Г. Гранберга, А.П.Егоршина; ООН РАН, НИМБ. - М.: Экономика, 2004. - 605 с.
3 Перечень монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов) (утв. распоряжением Правительства РФ от 29 июля 2014г. №1398-р).
4 Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 23 декабря 2011 г. № 597 «Об актуализации перечня моногородов».
5 Федеральная служба государственной статистики. Официальный сайт. - www.gks.ru
2013 и 2014 годах с профицитом закончил только один моногород, а в 2015 средняя бюджетная обеспеченность моногородов упала до -6,4% от доходов бюджета. При этом в докризисный период бюджетная обеспеченность моногородов была несколько лучше по сравнению с городскими округами Крайнего Севера, не имеющими статуса моногорода (3,9% в моногородах против -0,4% в среднем по городским округам Севера)1.
Рисунок 1.
Профицит (дефицит) бюджетов городских округов Севера и Арктики, в % к доходу
В городах, чья экономика связана с добычей и переработкой углеводородного сырья, после спада в 2013 году, наоборот, наблюдается улучшение бюджетной ситуации. Стабильный и наиболее высокий рост обеспеченности бюджетов демонстрируют городские округа, не вошедшие в две первых группы.
При этом анализ бюджетов городских округов Севера и Арктики показал, что и в монопрофильных и в «нефтегазовых» городах доля собственных доходов в общем объеме доходов бюджетов в 2014-2015 годах сократилась по сравнению с докризисным периодом в 1,3 раза (рис. 2.), хотя до 2014 года отмечалось их постепенное увеличение. Если в 2013 году в среднем доля собственных доходов в общем объеме бюджетов по моногородам составляла 77,2%, то в 2015 году - 58,3%; в «нефтегазовых» - 75,9 и 62,3 соответственно. Это свидетельствует о сокращениях доходной части бюджетов, что ведет к сокращению и инвестиционной составляющей.
Муниципалитеты, не относящиеся к монопрофильным и к городам с угледобывающим характером экономики, не демонстрируют столь резкого снижения.
Рисунок 2.
Доля собственных доходов в общих доходах бюджета городских округов Севера и Арктики, в %.
Следует отметить, что в структуре доходов за исследуемый период времени произошло перераспределение доли налоговых и безвозмездных поступлений в бюджеты всех исследуемых муниципальных образований (рис. 3). В монопрофильных и «нефтегазовых» муниципалитетах отмечается сокращение доли налоговых доходов и увеличение безвозмездных поступлений. Наиболее заметные изменения произошли именно в моногородах. Если до кризиса в среднем доля налоговых поступлений в моногородах составляла 45,7%, то к 2015 году произошло их сокращение до 38,0%. При этом возросла доля безвозмездных поступлений с 48,7 до 55,5%. То есть бюджеты монопрофильных муниципальных образований стали сильнее зависеть от вышестоящих уровней бюджетной системы РФ, что напрямую сказывается на возможности формирования собственной инвестиционной политики.
1 Емельянова Е.Е. Финансовая обеспеченность инвестиционной деятельности и развитие стратегических методов управления в моногородах Севера // Актуальные проблемы экономики и управления: сборник статей Второй заочной всероссийской научно-практической конференции (г. Екатеринбург, 17-18 ноября 2014 года) / Отв. ред. проф. М.Н. Игнатьева и доц. Л.А. Мочалова; Урал. гос. горный ун-т. - Екатеринбург: УГГУ, 2014. - С. 22-28.
2012 год
2015 год
Рисунок 3.
Структура доходов муниципальных бюджетов моногородов Севера, в %
При более детальном рассмотрении источников доходов муниципальных бюджетов моногородов, можно констатировать, что уменьшение налоговых доходов произошло в основном за счет сокращения самого доходного налога для муниципальных образований - налога на доходы физических лиц (табл. 1). Наибольшее сокращение в 2015 г. по отношению к 2012 г. наблюдается в Воркуте и Инте (Республика Коми) - 45,7 и 53,7% соответственно. В среднем по моногородам сокращение налога на доходы физических лиц составило 20,5%.
Таблица 1
Динамика налога на доходы физических лиц в моногородах Севера к предыдущему году, в %
Моногород 2013 г. к 2012 г. 2014 г. к 2013 г. 2015 г. к 2014 г. 2015 г. к 2012 г.,в %
Воркута -15,2 -37,3 2,2 -45,7
Инта -30,1 -48,0 27,4 -53,7
Кировск 10,0 -25,5 -1,1 -18,9
Ковдор 11,9 -18,0 -5,6 -13,4
Коряжма 12,0 -9,1 -0,5 1,3
Костомукша 12,7 -26,1 -9,7 -24,8
Мончегорск 4,3 -22,6 3,7 -16,3
Новодвинск 3,7 -6,3 4,1 1,2
Оленегорск 15,7 -23,9 -2,9 -14,5
В среднем: 2,8 -24,1 1,9 -20,5
По-видимому, это связано с массовыми сокращениями работников градообразующих предприятий в связи с падением спроса и ростом задолженности предприятий. Данное обстоятельство отмечалось и в докладе Аналитического центра при Правительстве и Федеральной службе охраны (ФСО). Согласно данным, в моногородах отмечается рост безработицы. Так в 206 моногородах в целом по стране уровень регистрируемой безработицы превысил среднероссийский показатель - 1,2% от численности экономически активного населения (по состоянию на 1 января 2015 года -в 173 моногородах), в том числе в 84 моногородах превышение составило два и более раза (на 1 января 2015 года - в 66 моногородах)1.
Менее значительное перераспределение доли налоговых и безвозмездных поступлений произошло в нефте-газо-добывающих и перерабатывающих муниципалитетах. В городах с другими типами экономик, наоборот, наблюдается небольшой перевес в пользу налоговых поступлений.
Доля доходов от использования государственного и муниципального имущества колеблется от 17,2% в Киров-ске Мурманской области до 0,4% в Холмске (Сахалинская область). Наиболее благополучная ситуация в этой части доходов муниципальных бюджетов складывается в монопрофильных муниципальных образованиях - 6,4% (в 2012 г. - 7,4).
Что касается безвозмездных поступлений, то до 2008 года намечалась тенденция к переходу от перечисления дотаций, направления расходования которых определяются муниципалитетами самостоятельно, к субсидиям, т.е. долевому участию вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые он считает необходимым2. Сейчас, в условиях кризиса, отмечается тенденция к перераспределению безвозмездных поступлений (рис. 4). В моногородах
1 О мониторинге социально-экономического положения моногородов // Официальный сайт Правительства России. -http://government.ru/orders/22920/
2 Емельянова Е.Е. Анализ системы управления и механизмов реализации местной социально-экономической политики северного города // Север и рынок. 2010. -№ 1. - С. 39
данное перераспределение в пользу субвенций наблюдается особенно очевидно. Так к 2015 году произошло резкое сокращение доли субсидий в общем объеме безвозмездных поступлений почти в 4 раза (с 32,2% в 2012 году до 8,3%). В «нефтегазовых» городах данное перераспределение не так значительно, а в городах, не отнесенных к вышеуказанным категориям, произошло перераспределение субсидий в пользу дотаций.
2012 год 2015 год
80
Моногорода Нефтегазовые города
Города
753
Моногорода Нефтегазовые Города города
I Дотации
I Субсидии
Субвенции
Рисунок 4.
Доля дотаций, субсидий и субвенций в общем объеме безвозмездных поступлений, %
Таким образом, городские округа имеют различные возможности реализации собственной инвестиционной политики, в связи с тем, что доля дотаций, направления расходования которых определяются муниципалитетом самостоятельно, колеблется от 0% в Костомукше (Республика Карелия) до 48% в Губкинском и Лабытнанги (Ямало-ненецкий АО), что дает (или не дает) определенную свободу в реализации муниципальной инвестиционной политики. Что касается моногородов, то большую часть безвозмездных поступлений (более 75% в 2015 году) у них составляют субвенции, которые выделяются государством местным органам власти на определённый срок и на конкретные цели, определенные государственными органами власти, а не муниципалитетом. В отличие от дотаций они подлежат возврату в случае нецелевого использования или использования не в установленные ранее сроки. Это обстоятельство сужает возможности моногородов проводить собственную инвестиционную политику.
Негативные тенденции бюджетной обеспеченности городских округов Севера и Арктики в последние годы оказывают непосредственное влияние на возможности формирования и реализации инвестиционной политики муниципалитетами (рис. 5).
Рисунок 5.
Инвестиции в основной капитал за счет всех источников, тыс. руб./чел.
Видно, что если моногорода и «нефтегазовые» муниципалитеты находятся примерно на одинаковом уровне инвестиций (в пределах от 200 до 300 тыс. руб./чел.), то города с другой структурой экономики расположены много ниже. Так в 2013 году в среднем по данным городам инвестиции не превышали 80 тыс. руб. на человека, а к 2015 году они сократились на 18,5% и составили 47, 6 тыс. руб./чел.
Таким образом, инвестиционные возможности в моногородах и городах, экономика которых связана с добычей и переработкой углеводородного сырья, гораздо выше, чем в остальных муниципалитетах.
Более детальное рассмотрение инвестиций в основной капитал по источникам инвестирования (рис. 6) выявило, что по сравнению с 2012 годом практически во всех исследуемых городах произошло существенное сокращение инвестиций в основной капитал за счет средств муниципального бюджета. Наиболее заметен спад в городских округах, чья экономика связана с добычей углеводородных ресурсов. На втором месте - моногорода. В остальных муниципалитетах спад не так значителен.
Инвестиции за счет средств муниципального Инвестиции за счет организаций
Инвестиции за счет средств организаций, находящихся на территории
городского округа
150 100
50-----
О -
2012 2013 2014 2015
Моногорода Нефтегазовые города Города
Рисунок 6.
Динамика изменения инвестиций по видам, тыс. руб./чел.
Однако, доля данного вида инвестиций в общем объеме незначительная, особенно в городах, отнесенных к монопрофильным и «нефтегазовым». Наибольший удельный вес в этих группах городов занимают инвестиции организаций, находящихся на территории муниципального образования - около 97% в моногородах и 90% в «нефтегазовых».
Очевидно, что градообразующие предприятия в этих муниципальных образованиях играют значительную роль в формировании инвестиционной политики и возможностях ее реализации, не смотря на то, что по сравнению с 2012 годом объем данных инвестиций сократился в среднем на 15% в моногородах и на 41% в «нефтегазовых», однако их уровень на порядок превышает инвестиции организаций, находящихся на территории муниципалитетов, не отнесенных к данным категориям городов.
То, что моногорода демонстрируют наилучшую инвестиционную активность по сравнению с другими городами в кризисный период также связано с поддержкой государства в рамках антикризисных мер, предпринимаемых Правительством страны, которая ориентирована на наиболее проблемные монопрофильные поселения. Всего на эти цели с 2014 по 2017 год планируется потратить 29,2 млрд. руб. субсидий, выделяемых через ВЭБ Правительством1.
Стратегия Фонда развития моногородов (ФРМ) предполагает участие фонда в направленных на развитие моногородов инфраструктурных проектах только при условии софинансирования указанных проектов муниципальными органами власти в пропорции 95% ФРМ, остальные 5% - за счет муниципалитета2. Однако реализация данной схемы распределения бюджетных средств для поддержки моногородов может быть весьма проблематичной, если учитывать ранее приведенные данные о бюджетных возможностях участия муниципалитетов в инвестиционной деятельности, где средний показатель доли инвестиций за счет муниципального бюджета по моногородам составил в 2015 году всего 0,9% от общего объема инвестиций или 1,1 тыс. руб./чел.
Таким образом, анализируя бюджетную обеспеченность и инвестиционную активность городских округов Севера и Арктики, можно констатировать, что моногорода до кризисного периода находились в более благоприятном финансовом положении по сравнению с другими городскими округами, имели более стабильный бюджет и гораздо большие инвестиционные возможности. Однако в последнее время происходит сокращение как доходной части бюджетов моногородов, так и объемов инвестиций, что негативно сказывается на их социально-экономическом положении. Несмотря на это, и нефтегазовые муниципалитеты и моногорода по уровню инвестиций на душу населения намного превосходят городские округа, не относящиеся к ним по своей структуре экономики.
1 Субсидии моногородам расписали по-новому [Электронный ресурс] // Издательский дом «КоммерсантЪ». Официальный сайт. - URL: http://www.kommersant.ru/Doc/2978995 (дата обращения 17.05.2016)
2 Моногорода: некоторые важные результаты и показатели 2015 года // Официальный сайт Правительства России. - URL: http://government.ru/info/22707/ (дата обращения 17.05.2016)
