CC BY
151
УДК 316.334.3:342.5 (470+511)
АФРИКАНТОВ К.П. Основные проблемы
взаимодействия органов государственной власти в сфере организации семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей
В статье рассматриваются актуальные проблемы взаимодействия органов власти в сфере организации семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Приводятся интересные данные - фактологические и статистические, отражающие состояние проблемы. На основе анализа опыта отдельных субъектов Российской Федерации предлагаются рекомендации по повышению эффективности взаимодействия государственных органов в данной сфере.
Ключевые слова: взаимодействие органов государственной власти, социальная защита, дети-сироты, патронат.
В настоящее время ситуация, сложившаяся в нашей стране с детским сиротством, может быть без преувеличения охарактеризована как сложная. Несмотря на тот факт, что ежегодно общее количество детей уменьшается, доля детей, остающихся без попечения родителей, остается на стабильно высоком уровне. В немалой степени это связано с тем, что система, призванная бороться с явлением сиротства в нашей стране, напротив, способствует его воспроизводству, поскольку наблюдается преобладание консервативных подходов в работе органов сферы социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Действующая модель устройства детей в государственные воспитательные учреждения была создана в самом начале советской власти и была ориентирована на поддержание государством минимальных стандартов жизнеобеспечения для круглых сирот в чрезвычайно сложных условиях, имевших место в то время. Как следствие, в данной модели не уделяется должного внимания поиску новых форм и методов работы с детьми, ориентированных на индивидуальный подход к ребенку. На протяжении более семидесяти лет правилом
является помещение сирот в учреждения интернатного типа. В подобном случае администрация данных учреждений автоматически выполняет функцию государственного опекуна и несет всю связанную с этим ответственность. Признанным недостатком такой системы является то обстоятельство, что, выпустившись из подобных учреждений, воспитанники испытывают значительные трудности при попытке интегрироваться в общество.
В связи с недостаточной эффективностью данной системы в последнее время в России был взят курс на развитие семейных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Упоминание об этом содержалось в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 2006 года, в котором давалось поручение Правительству РФ и регионам создать механизм, позволивший бы сократить число детей, находящихся в интернатных учреждениях1. Важным аспектом данного начинания должно было стать реформирование системы органов, занимающихся решением проблем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с целью их оптимальной ориентированности на конечный результат -помещение детей из интернатов в семьи.
Однако, как показала практика, для достижения поставленной цели были избраны регионами и федеральным центром разные пути. Руководствуясь своими представлениями и приводя административную структуру в порядок, федеральный центр идет по срединному пути, то есть путем установления неких общих стандартов в управленческой структуре социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Таким образом, все регионы подтягиваются к определенному уровню, но при этом не учитывается в должной мере опыт, наработанный субъектами в данной сфере. Между тем многие региональные новации в системе органов, занимающихся проблемами детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, доказали свою жизнестойкость и право на существование. В частности, подобная судьба постигла патронатное устройство детей в регионах России. В отличие от других форм семейного устройства патронатное воспитание создается также на основе договора, как и в случае приемной семьи, но при этом в договоре установлено разграничение прав по защите прав ребенка между органом опеки в лице его уполномоченного учреждения и патронатным воспитателем2. Это означает, что имеется разграничение законного представительства в отношении ребенка и четко определено, кто и за что должен нести ответственность. Патронат в различных субъектах России имеет свои особенности, и на основании обобщения регионального законодательства были выделены пять моделей патроната3.
Впервые норма о разграничении ответственности за ребенка была введена в законе Калининградской области, а затем её примеру последовал целый ряд регионов. Преимущество патроната перед другими формами семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, заключается в наличии разграничения прав и обязанностей, что обеспечивает максимальную защиту ребенка, поскольку новая патронатная семья не остается одна перед лицом множества проблем. Поддержку ей обязана оказывать служба, осуществившая устройство ребенка, поскольку у неё сохраняется ряд прав и обязанностей по защите ребенка. Примером эффек-
тивной организации патроната можно считать Москву, где в 1994 году был открыт детский дом № 19 "Наша семья" - первый в России детский дом, предоставляющий патронатное воспитание. После принятия регионального закона о патронате данное учреждение и шесть органов опеки и попечительства, расположенные в Центральном административном округе г. Москвы, заключили договоры о муниципальном заказе, в соответствии с которыми детский дом приобрел права уполномоченной организации по устройству детей, нуждающихся в государственной защите и выявленных на данной территории, в семьи на патронатное воспи-тание4. Детскому дому также была поручена работа по осуществлению социального патроната над детьми, проживающими в кризисных семьях, с целью проведения обследования таких семей и дальнейшей работы с ними по нормализации их жизни и сохранению их для ребенка. Структура данного учреждения оптимизирована под решение проблем детей, оказавшихся в сложном положении, и включает в себя помимо прочего реабилитационную службу, службу по устройству детей на воспитание в семью (на патронатное воспитание), социальную службу по работе с детьми, службу социального патроната и службу юридической помощи5. В реабилитационную службу входят психологи, врачи, воспитатели, педагоги, отвечающие за здоровье и образование ребенка. Они помогают ребенку пережить потерю родной семьи, готовят его к передаче в новую семью и помогают в ней освоиться. Сотрудники службы защиты прав детей занимаются всеми юридическими делами ребенка (определением его статуса, решением квартирного вопроса, вопросов наследства и т.д.). Служба социального патроната занимается проблемами родной семьи ребенка, пытаясь помочь ей вернуться к нормальному образу жизни. Поиском, отбором и подготовкой людей, желающих взять ребенка в семью, занимается служба по устройству. После прихода ребенка в незнакомую семью эти сотрудники продолжают находиться в тесном контакте с патронатными воспитателями, помогая им пережить сложный период изменений. Такой профессиональный подход позволяет расширить круг патронат-
ных воспитателей за счет людей, которые никогда бы не смогли и не решились стать усыновителями или опекунами по причинам отсутствия опыта общения с детьми, боязни остаться один на один с трудностями. Опыт работы детского дома № 19 переняли уже более 20 регионов России.
Необходимо отметить, что 80% регионов, создавших на своей территории патронат, используют норму разграничения прав и ответственности, а из них в 49% регионов патронатный договор заключается между органами опеки и попечительства, учреждением по патронату и патро-натным воспитателем, в 34% субъектов -учреждением по патронату и патронатным воспитателем, в 17% - органами опеки и патронатными воспитателями6. Всего же по состоянию на 1 апреля 2008 года в 42 субъектах Российской Федерации на основе принятых региональных нормативно-правовых актов об опеке и попечительстве в дополнение к установленным федеральным законодательством формам семейного устройства (усыновление, опека и попечительство, приемная семья) было введено также и патронатное воспитание.
Однако Федеральный закон "Об опеке и попечительстве", принятый в 2008 году, утвердил патронат, включающий в себя ряд норм, затрудняющих профессиональную деятельность по патронату в регионах7. Так, несмотря на многочисленные обращения, сделанные с целью не допустить упразднения служб поддержки пат-ронатных семей, федеральный закон не утвердил такие важные для развития патронатного воспитания положения, как "уполномоченные службы по устройству в семью", "профессиональное сопровождение семей". Также не была предусмотрена возможность солидарной ответственности за ребенка специалистов пат-ронатного учреждения и принимающей семьи, то есть региональный опыт в полной мере не был учтен.
Таким образом, если раньше в субъектах РФ родителей подбирали, готовили, контролировали и поддерживали психологически и юридически Центры патронатно-го воспитания, то теперь все эти функции были возложены на органы опеки. Разра-
ботчики Федерального закона "Об опеке и попечительстве" придерживаются позиции, что рано или поздно но органы опеки должны будут обратиться за сотрудничеством к благотворительным организациям, передав им часть своих полномочий. Однако следует заметить, что это будут именно благотворительные, а не профессиональные организации, которые сейчас упраздняются8. По мнению ряда исследователей, сложившаяся ситуация будет способствовать сохранению и укреплению имеющейся непрозрачной и "взяткоемкой" системы органов власти, когда судьба ребенка решается келейно администратором, а не находящимся на виду консилиумом профессионалов - тех, кто постоянно работает с данным ребенком или данной семьей9.
Неоднократно озвученное решение федерального центра сделать ставку на развитие форм семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на практике превращается в создание максимально благоприятных условий для их усыновления. На наш взгляд, это верный вектор развития, поскольку эта форма предполагает, что ребенок становится полноценным членом семьи, но вызывает вопросы тот факт, что ради развития усыновления приносятся в жертву другие формы устройства детей в семью - например патронат. Представляется, что прежде всего необходимо работать над уменьшением количества детей, воспитывающихся в интернатных учреждениях, предоставляя разнообразные варианты их семейного устройства и не суживая искусственно этот выбор. Как показывает практика, в немалой степени вина за сложившуюся ситуацию лежит на органах государственной власти, занимающихся социальной защитой детей-сирот, которые недостаточно координируют свои действия. В качестве примера можно привести ситуацию в Пермском крае, где региональное министерство социального развития рекомендовало органам опеки и попечительства расторгать ранее утвержденные договоры о передаче ребенка на воспитание в приемную и патронатную семью по соглашению сторон или сокращению штатов, несмотря на то, что Фе-
деральный закон "Об опеке и попечительстве" обговаривает, что все данные договоры, заключенные до 1 сентября 2008 года, сохраняют свою силу10.
В связи с недостаточной координацией органов государственной и муниципальной власти, занимающихся социальной защитой детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, представляется необходимым пересмотреть компетенцию различных органов данной системы и установить четкую иерархию в их взаимоотношениях. Вся структура этих органов должна функционировать как единое целое и ориентироваться на максимальное обеспечение интересов ребенка. Представляется необходимым изменить существующую ситуацию, когда в ряде субъектов РФ департаменты, в ведении которых находятся сиротские учреждения, стремятся одновременно контролировать и семейное устройство воспитанников, то есть иметь возможность "дозировать" это устройство так, чтобы не пострадала система. Несмотря на то, что в настоящее время на основании практического опыта деятельности подобных служб патронатного сопровождения созданы и разработаны программы подготовки и оценки семей, желающих взять детей на воспитание, программы переподготовки кадров для этих служб, государство отказывается развивать данную модель социальной защиты детей-сирот. Это вызывает определенные вопросы, учитывая экономическую эффективность данной модели: доказано, что бюджет учреждения патронатного воспитания (уполномоченной службы органа опеки по устройству детей в семью) на 37% меньше, чем бюджет обычного детского дома. Кроме того, при такой системе организации помощи ребенку и семье происходит практически полная нормализация развития ребенка11. Все это не учитывается федеральным законом, который не способствует эффективному развитию патроната в России.
Большой проблемой, оказывающей влияние на недостаточную эффективность системы по семейному устройству детей-сирот, является отсутствие исчерпываю-
щей регламентации деятельности органов власти. В частности, до сих пор на федеральном уровне отсутствует закон о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав, и только в 2008 году принят закон по опеке и попечительству. Однако, упорядочив организационную структуру органов опеки и попечительства, нельзя считать проблему решенной, поскольку все ещё существует "социальный вакуум" базовых российских законов, и необходимо обратить свое внимание на существенное повышение статуса деятельности данного органа. Для этого необходимо продолжить реформирование органов опеки и попечительства. Необходимо, на наш взгляд, исправлять ту ситуацию, когда данный орган утерял права и обязанности по защите прав ребенка при его устройстве, перестал нести ответственность за конечный результат деятельности по защите прав ребенка, в качестве которого выступали лишь промежуточные результаты - действия (обеспечение возврата домой или устройства). Все это приводит к непрофессиональному, формальному подходу в работе этого органа. Кроме того, необходимо решить проблему, заключающуюся в том, что различные органы и организации, наделенные полномочиями защиты прав ребенка, действуют нескоординированно, имеют лишь узко ограниченную как по функциям, так и во времени долю ответственности, приобретая и утрачивая ее в процессе жизни ребенка. И именно место органов опеки в реформируемой системе органов власти, занимающихся проблемами социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, видится центральным.
Существует необходимость в сокращении временного интервала между выявлением детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, и определением их на семейные формы устройства временно или на длительный срок. Для этого следует объединить в единый процесс защиту ребенка и профилактику сиротства путем передачи данных полномочий органам опеки, соответственно увеличив их полномочия. Таким образом, органы опе-
ки и попечительства должны заниматься выявлением детей, находящихся в социально опасном положении или утративших родительское попечение (детей, нуждающихся в государственной защите), принятием мер по предотвращению изъятия ребенка из семьи, оказанию помощи биологической семье ребенка с целью достижения изменений в семье и ее социальной реабилитации.
Данный комплекс задач предполагает проведение оценки потребностей развития ребенка, способности семьи их обеспечить, факторов социального окружения семьи и ребенка. Очевидно, что весь этот комплекс вопросов требует привлечения различных специалистов и выстраивания единого подхода в процессе принятия решений о формах защиты прав ребенка и оказания ему помощи, но именно органы опеки и попечительства должны стать центром, консолидирующим усилия других ведомств и несущим ответственность за устройство детей. Одни органы опеки и попечительства с таким объемом работы не справятся, и представляется необходимым активно использовать другие учреждения путем передачи им определенных полномочий. Для этого можно было бы использовать опыт регионов по созданию служб сопровождения патро-натных семей.
Необходимо отметить, что подобная структура позволяет профессионально обеспечить реализацию всех процессов в деятельности органа опеки и попечительства по осуществлению планирования попечения над ребенком. Орган опеки может задействовать специалистов профессиональных служб своего уполномоченного учреждения как на этапе выявления и оценки неблагополучия в семье, так и при работе с этой семьей с целью ее реабилитации, а затем на этапах временного изъятия и устройства ребенка или при необходимости его постоянного устройства в семью. Для этого должны быть пересмотрены основные принципы работы органа опеки и попечительства и повышена эффективность его функционирования, в свете чего необходимо упомянуть ещё и о том, что в настоящее время рабо-
та органов по опеке и попечительству над детьми не обеспечена необходимыми едиными федеральными стандартами на всей территории Российской Федерации и требует незамедлительного регулирования. Это связано с отсутствием единой нормативной базы, профессиональных служб и подготовленных сотрудников при значительном объеме и специальном характере работы, требующей привлечения специалистов. Следует отметить, что определенная работа в данном направлении ведется. Так, в феврале 2009 года был утвержден Административный регламент Министерства образования и науки Российской Федерации по исполнению государственной функции федерального оператора государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и выдаче предварительных разрешений на усыновление детей в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Теперь требуется урегулировать законодательно вопрос об установлении минимальных государственных стандартов организации деятельности по опеке и попечительству и насыщении её профессиональными кадрами, создании организаций, осуществляющих работу по опеке и попечительству над несовершеннолетними и лицами из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Таким образом, для обеспечения действий по охране прав и защите детей, нуждающихся в государственной защите на всей территории России, представляется целесообразным:
- внести изменения в Федеральный закон "Об опеке и попечительстве", введя понятия: "ребенка, нуждающегося в государственной защите", "разделение ответственности за ребенка", "уполномоченного учреждения". Это позволило бы расширить круг учреждений, занимающихся как работой с семьями, находящимися в трудной жизненной ситуации, так и работой по дальнейшему жизнеустройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
- принять законодательные и административные акты, регулирующие учет се-
мей и детей, находящихся в социально опасном положении, в трудной жизненной ситуации, детей уязвимых групп;
- упорядочить организационную структуру органов власти, занимающихся социальной защитой детей, путем придания центральной роли органам опеки и попечительства;
- административное разделение управления процессами семейного устройства и управления системой детских сиротских учреждений, объективно заинтересованной в самосохранении;
- внести в законодательство положения, позволяющие усилить органы опеки и попечительства уполномоченными учреждениями по оказанию услуг, связанных с семейным устройством детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе услуг по поиску, подготовке и сопровождению усыновителей и других замещающих родителей для этих детей.
Представляется, что только переориентация существующей системы социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в сторону развития форм семейного устройства детей данных категорий, при соответственном изменении функций и задач властных органов, может действительно переломить неблагоприятную ситуацию, сложившуюся с сиротством в настоящее время в России.
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 10.05.2006// Российская газета. 11.05.2006. № 97. С. 2.
2 Защита прав ребенка. Информационно-методическое издание / Общая редакция, составление: Пишкова О.В., Радевич А.Ф. Ижевск: ИГОО "Центр социальных и образовательных инициатив", 2006. С. 55.
3 Михеева Л. Правовое регулирование патронатного воспитания детей // Российская юстиция. 2003. № 7. С. 39-40.
4 Опыт детского дома "Наша семья"// URL: www.usynovite.ru/expenence/expiNence/
5 Терновская М.Ф. Патронат как механизм реализации права ребенка жить и воспитываться в семье// Гражданское общество: практические и научно-методические аспекты. Информационно-методическое издание/ Общая редакция, составление: О.В. Пишкова, А.Ф. Радевич. Ижевск: ИГОО "Центр социальных и образовательных инициатив", 2002. С. 138.
6 Научно-экспертный совет при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Укрепление института семьи как направление совершенствования демографической политики. Сборник материалов. М., 2008. С. 67.
7 Федеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" (принят ГД ФС РФ 11.04.2008) // Собрание законодательства РФ, 28.04.2008, № 17, ст. 1755.
8 Понятовская О. Социальный патронат как яблоко раздора// Социальная защита. 2008. № 6 (194); Социономия (социальная работа). 2008. № 6. С. 6-9.
9 Кончились патронаты// Новая газета. 15.11.2007. № 87. С. 17.
10 Евдокимова А. Курс на усыновление// URL: www.izvestia.ru/perm/article3122170/
11 Опыт детского дома "Наша семья"// URL: www.usynovite.ru/experience/expirience/
