CC BY
195
УДК 332.1
Захарова Жанна Анатольевна
ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ, СДЕРЖИВАЮЩИЕ РАЗВИТИЕ МУНИЦИПАЛЬНО-ЧАСТНОГО ПАРНЕРСТВА
В настоящее время в сфере муниципально-частного партнерства совершается небольшое количество соглашений, так как органы власти различных уровней все еще сталкиваются с рядом существенных проблем. Некоторые из них тесно связаны с определенными нюансами законодательства РФ, другие — с несовершенством технических и институциональных аспектов развития муниципально-частного партнерства.
Ключевые слова: муниципально-частное партнерство, концессионное соглашение.
Многие исследователи отмечают, что термин «государственно-частное партнерство» носит ограниченный характер [2]. Его применение отстраняет от участия в ГЧП-проектах муниципалитеты, которые не относятся к органам государственной власти, а являются самоуправляемыми административно-территориальными единицами. В то же время зарубежный опыт показывает, что муниципальные образования выступают одними из основных инициаторов проектов по развитию территорий, модернизации и реконструкции систем жилищно-коммунального хозяйства. Обоснованность выделения МЧП в отдельный вид публично-частного партнерства вызвана также тем, что любое, даже самое крупное предприятие, независимо от его общегосударственной значимости, находится на территории конкретного города, встроено в городскую среду и функционирует с ней. Если для государства главные направления взаимодействия с бизнесом - это технологии, инновации, занятость, экономика, налогообложение, конкурентоспособность на российском и мировом рынке, то для муниципальной власти - это городская среда и инфраструктура: инженерная, транспортная и социальная. Из города частный субъект черпает трудовые ресурсы. Промышленные предприятия оказывают определяющее воздействие на экологическую ситуацию в городе. То есть у местной власти и бизнеса есть широкий круг специфических общих интересов и широкое поле для эффективного и взаимовыгодного взаимодействия.
Таким образом, под муниципально-частным партнерством необходимо понимать совместное и взаимовыгодное участие муниципальной власти и бизнеса в решении проблем социально-экономического развития территории муниципального образования [2].
Несмотря на решительность федеральных властей, ратующих за развитие ГЧП, чему свидетельствует представленный Минэкономразвития проект Федерального закона «О государственно-частном партнерстве», на сегодняшний день органы власти различных уровней все еще сталкиваются с рядом существенных проблем. Подтверждением является небольшое количество совершаемых в настоящее время соглашений в сфере МЧП. Указанные проблемы возникают по различным причинам.
Некоторые из них тесно связаны с определенными нюансами законодательства РФ, другие - с несовершенством технических и институциональных аспектов реализации законодательства, касающегося МЧП [3]. К этим основным причинам можно отнести:
1. Полномочия органов местного самоуправления и порядок финансирования этих полномочий.
Одним из условий успешности развития муниципально-частного партнерства является способность местных органов власти выступить с инициативой запуска проекта МЧП, провести переговоры с потенциальными инвесторами и принять решение о его реализации. Вместе с тем ситуация в России не является в полной мере удовлетворительной с этой точки зрения. В этом контексте необходимо иметь представление о некоторых важных аспектах.
В Конституции РФ указано, что в ведении Российской Федерации находятся основные властные полномочия (ст. 71), в то время как муниципальные власти обладают только остаточными полномочиями на местах (ст. 73). В Конституции также перечислены направления и области деятельности, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов, например, образование, здравоохранение, защита окружающей среды, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Подобная неопределенность, связанная к тому же с неопределенностью в сфере государственных форм собственности, является большой проблемой, поскольку заинтересованный в заключении соглашения потенциальный партнер не уверен в наличии у органов муниципальной власти надлежащих полномочий. Ключевым моментом в этом плане является вопрос, касающийся наличия полномочий, необходимых именно для реализации всех положений заключаемого соглашения.
Другой острой проблемой в развитии муниципально-частного партнерства является недостаточное количество имеющихся в распоряжении органов местного самоуправления финансовых средств. В настоящее время сохраняется тенденция централизации в федеральном бюджете доходов бюджетной системы Российской Федерации. Указанная централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете с последующим перераспределением
© Захарова Ж.А., 2012
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 6, 2012
99
их части бюджетам субъектов Российской Федерации в виде межбюджетных трансфертов негативно сказывается на финансовой самостоятельности муниципальных образований, а также не стимулирует их социально-экономическое развитие. При этом объем доходов местных бюджетов в процентах к ВВП постоянно сокращается. Так, если в 1997 году данный объем составлял 10,9 % к ВВП, то в 2011 году -только 5,1 % к ВВП.
Несмотря на увеличение количества расходных обязательств муниципальных образований, в федеральное законодательство не было внесено изменений, расширяющих доходную базу муниципалитетов.
В совокупности поступления от местных налогов составляют только несколько процентов от всех собственных доходов местных бюджетов (4,8% от земельного налога и 0,2% от налога на имущество физических лиц). Такой объем налоговых доходов по местным налогам не может обеспечить финансовую самостоятельность местных бюджетов. Основная часть налоговых доходов местных бюджетов по-прежнему формируется за счет отчислений от налога на доходы физических лиц, на регулирование порядка взимания которого органы местного самоуправления не могут оказывать какого-либо влияния.
Значительную долю в доходах местных бюджетов составляют межбюджетные трансферты, что ограничивает финансовую самостоятельность муниципальных образований и ставит их финансовое положение в зависимость от размеров финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня. Так, по данным Минфина России, межбюджетные трансферты местным бюджетам, связанные с финансовым обеспечением собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в 2011 году составили 1086,8 млрд. руб., или 48,3% общего объема собственных доходов местных бюджетов. В связи с этим финансовое положение муниципальных образований в значительной степени будет зависеть от финансовых возможностей самих субъектов Российской Федерации, размеров межбюджетных трансфертов и налоговых доходов, передаваемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам, а также эффективности механизмов их распределения между бюджетами муниципальных образований.
По данным Минфина России, в бюджетах городских округов аккумулируется 64,6% (568,1 млрд. рублей) налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов - 26,3% (209,6 млрд. рублей) и лишь 9,1% (70,0 млрд. рублей) - в бюджетах поселений. Получается, что наибольшая доля налоговых доходов концентрируется в настоящее время в бюджетах крупных промышленно развитых муниципальных образований, которых всего не-
сколько сотен по России. А самая многочисленная категория муниципальных образований (городские и сельские поселения) имеет очень незначительный объем налоговых доходов. Эти данные свидетельствуют о заметной дифференциации социально-экономического развития муниципалитетов в зависимости от их типа, а также о низком экономическом потенциале и недостаточной налоговой базе значительной части городских и сельских поселений.
Ситуация может измениться после 2014 г. с введением налога на недвижимое имущество (взамен земельного налога и налога на имущество физических лиц), доходы от которого будут поступать в местные бюджеты.
Наконец, необходимо отметить низкий уровень компетентности и недостаточный объем имеющихся полномочий у органов местного самоуправления в вопросах организации деятельности в новых для себя сферах, таких как концессия и других формах муниципально-частного партнерства, что не позволяет адекватно оценить объем и границы необходимых для данной деятельности усилий. Любой потенциальный инвестор, обсуждая развитие МЧП в России с представителями муниципальных властей, указывает на важность наличия квалифицированных кадров, что является первоочередным условием для запуска новых механизмов в экономике.
Влияние вышеуказанных проблемных моментов на развитие муниципально-частного партнерства нельзя недооценивать. Тем не менее необходимо признать, что их решение может занять продолжительное время ввиду возможного затрагивания острых политических вопросов, касающихся развития институтов власти, а также по причине вероятного расширения рамок решения проблемы и появления в этой связи новых.
2. Правила бюджетного планирования и установления тарифов, не предоставляющие необходимых гарантий частному инвестору, имеющему намерение вложить финансовые средства в проекты МЧП.
Развитие муниципально-частного партнерства ограничено нормами годичного срока бюджетных правоотношений, что снижает вклад органов государственной власти в проект, в особенности в вопросах выдачи субсидий партнерам, предоставляющим услуги. Даже наличие законодательно закрепленной возможности планирования бюджетных расходов на период до 3 лет не позволяет частным компаниям отказаться от практики проведения ежегодных переговоров на тему поступлений из государственного бюджета, что создает для инвесторов дополнительные трудности. К этому добавляется тот факт, что органы местного самоуправления, находясь в большой зависимости от средств федерального бюджета, получают необходимую финансовую поддержку позже необходимого срока. Дан-
ная проблема известна федеральным властям, которые заявляют о готовности улучшить ситуацию в ходе запланированной на 2012 г. реформы сферы государственных финансов. Также следует упомянуть о том, что российское законодательство запрещает осуществление отсроченных инвестиционных платежей из государственного бюджета.
Вопрос, касающийся тарифов, также является важным для большого количества участников потенциальных сделок. Полномочия государственных структур в этой области разграничены. Федеральная служба по тарифам (ФСТ) отвечает за установление размеров определенных тарифов (железнодорожные грузовые и пассажирские перевозки, электроэнергетика, права на пользование морскими портами и аэропортами и др.). Определение и ежегодная корректировка тарифов на водоснабжение и очистку сточных вод возложены на органы местного самоуправления. Определение тарифов на теплоснабжение в городах осуществляет представитель ФСТ в местных органах самоуправления, подчиняющийся губернатору (департамент регулирования цен и тарифов). Тем не менее ФСТ имеет право определять минимальный уровень повышения тарифов (с целью создания условий для получения такого количества средств, которого будет достаточного для текущего обслуживания инфраструктуры) и предельный уровень, который местные власти не могут превысить. Такая система регулирования тарифов создает дополнительные трудности для участников сделок ввиду ее фактического дублирования при расчетах, проводимых потребителями за все коммунальные услуги. Подобная двойная система установления предельных значений тарифов значительно замедляет процесс оценки значений тарифов для каждого конкретного проекта. В то же время в России ожидают введения фиксированных тарифов на услуги ЖКХ, которые будут отражать их реальную стоимость, даже если участнику инвестиционной сделки придется предоставлять населению субсидии для оплаты всей стоимости услуг ЖКХ. В целом, в существующей системе регулирования можно выявить следующие недостатки:
- в круг обязанностей ФСТ и органов местного самоуправления входит только определение конечных размеров тарифов без учета необходимости инвестирования дополнительных средств и повышения качества услуг;
- сложность прогнозирования на краткосрочную или долгосрочную перспективу изменений тарифов, поскольку тарифы определяются ежегодно решением уполномоченных органов (даже в условиях ежегодной разработки Федеральной службой по тарифам трехлетних прогнозов, исходя из прогноза макроэкономических показателей);
- в существующей связке из трех элементов (администрация, частные организации, потребители)
у инвестора отсутствует возможность получения экономически оправданного вознаграждения за оказываемые услуги;
- размер тарифов основывается на расчетах норм производства и потребления. В конечном счете тарифы не покрывают реальные затраты на предоставление услуг.
Для обеспечения учета амортизации инвестиций и доходности инвестированного капитала при расчете размеров тарифов уже приняты (в 2010 г. - по теплоснабжению) и будут в скором времени приняты дополнительные соответствующие законодательные акты (конец 2011 г. - по очистке сточных вод).
3. Неопределенность статуса государственной собственности, которая составляет дополнительные трудности.
Объектом концессионного соглашения в большинстве случаев выступают сооружения, являющиеся муниципальной или государственной собственностью. Согласно ГК РФ, такие сооружения являются государственной собственностью в Российской Федерации (ст. 214), даже в случае, если они принадлежат на праве собственности субъектам РФ либо закреплены за муниципальными и государственными предприятиями и учреждениями, оказывающими коммунальные услуги.
Вместе с тем, начиная с 1990-х гг., порядок определения вида собственности недостаточно четко описывался на законодательном уровне. Как следствие, сложившуюся в настоящее время ситуацию большинство инвесторов характеризуют как запутанную, поскольку зачастую вопрос определения вида собственности имущества, переданного во владение в соответствии с концессионным соглашением, невозможно разрешить по причине отсутствия неоспоримых и четких формулировок в законодательных и иных актах.
Аналогичная ситуация складывается в вопросе определения стоимости имущества, составляющего объект соглашения о муниципально-частном партнерстве, ввиду отсутствия соответствующих четких законодательно описанных норм. Подобная неясность может создать дополнительные проблемы в рамках реализации проектов МЧП в различных сферах деятельности.
Кроме того, серьезнейшим тормозом в развитии муниципально-частного партнерства является несовершенство правовой базы. Следует обратить внимание на пробелы, выявленные в Федеральном законе от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее - Федеральный закон №115-ФЗ) [1]. Несмотря на приравнивание принятого в 2005 г. Федерального закона №115-ФЗ к существенному шагу на пути развития в России ГЧП, многие российские эксперты критикуют данный документ. В первую очередь следует отметить, что в настоящее время проекты МЧП осуществляются также по другим схемам, не описанным в упомя-
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 6, 2012
101
нутом законе, а при заключении концессионного соглашения, описанного в данном законе, ссылка идет на законодательные акты регионального значения. Федеральный закон № 115-ФЗ также критикуют за некорректную трактовку вышеуказанных проблемных вопросов (тарифы, пользование муниципальной и государственной собственностью, невозможность отсроченных платежей). Более того, текст акта является сложным для восприятия, а его детальное разъяснение существенно замедляет переговорный процесс по заключению концессионного соглашения. Форма описанного в Федеральном законе № 115-ФЗ концессионного соглашения является достаточно условной, основанной на тезисе о необходимости возврата объекта соглашения по окончании прав владения им. Федеральный закон № 115-ФЗ не позволяет заключать соглашения типа «Строительство - аренда - эксплуатация - передача», которые рассматриваются инвесторами как наиболее безопасные, поскольку «хоть какое-то право собственности» на объект соглашения признается за инвесторами. Законодательство РФ в настоящее время не позволяет этого сделать.
Федеральный закон № 115-ФЗ также не позволяет осуществлять аренду имущества при условии, что сторона, принимающая имущество, будет осуществлять лишь его эксплуатацию. Такое положение дел объясняется тем, что в России проекты муниципально-частного партнерства рассматриваются как инструмент развития инфраструктуры, а сам факт оказания услуг и улучшение их качества не принимаются во внимание [3]. Еще более ситуацию усугубляет вопрос, касающийся размеров тарифов, что негативно сказывается на качестве предоставляемых потребителям услуг. Следует также отметить, что законом не предусмотрена упрощенная процедура изменения концессионера в период действия концессионного соглашения.
Анализ ситуации показывает, что в настоящее время в России не рассматривается возможность совершенствования Федерального закона № 115-ФЗ. Вместе с тем наиболее эффективным путем улучшения ситуации с реализацией проектов государственного и муниципально-частного партнерства считается принятие соответствующих законодательных актов на уровне регионов, а также разработка проекта Федерального закона о государственно-частном партнерстве. Кроме того, лишь
немногие субъекты РФ приняли свои законы, содержащие упоминание о МЧП. В администрациях многих городов отсутствует орган, отвечающий за взаимодействие с бизнесом [2].
Таким образом, рекомендации по улучшению ситуации с реализацией проектов муниципальночастного партнерства базируются на следующих положениях:
- определить органам местного самоуправления четкие полномочия и предоставить возможность действовать самостоятельно при решении вопросов, связанных с заключением соглашений о МЧП;
- создать для МЧП необходимую правовую базу на федеральном уровне (внести в перечень полномочий органов местного самоуправления (ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ) полномочие по координации деятельности хозяйствующих субъектов в решении вопросов социально-экономического развития муниципальных образований [2]);
- предоставить соглашениям о МЧП реальную юридическую силу, с тем чтобы положения данных документов были обязательны для исполнения в части, касающейся субсидирования и определения размеров тарифов;
- прояснить ситуацию с правами собственности на объекты соглашений о МЧП, поскольку отсутствие ясности в данных вопросах существенно снижает степень надежности реализуемых схем МЧП: необходимо внедрить гибкий механизм передачи во владение объектов соглашений, не забывая о защите права собственности на имущество со стороны органов власти;
- создать в администрациях города орган, отвечающий за муниципально-частное партнерство.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
2. Бабун Р. В. Организация муниципально-частного партнерства // Местное самоуправление в современной России: состояние и тенденции: сб. статей / под ред. Э. Маркварта, Е.С. Шугриной, М.А. Якутовой. - М., 2011. - 282 с.
3. Захарова Ж.А., Шаломенцева Е.Г. Оценка практики регламентирования механизмов управления муниципальным имуществом органами местного самоуправления // Экономика образования. -2012. - №5. - С. 176-183.
