CC BY
55
ВЕСТН. МОСК УН-ТА. СЕР. 6. ЭКОНОМИКА. 2005. № 2
Х.А. Одинаев
ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ НАЦИОНАЛЬНОЙ
ВОДНОЙ ПОЛИТИКИ И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ТРАНСГРАНИЧНОГО ВОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
Нарастающий дефицит водных ресурсов, прежде всего пресных, ощущаемый уже многими странами и все больше приобретающий значение глобального, становится одной из основных причин роста неустойчивости эколого-экономического развития в целом, порождая спорные моменты в отношении отдельных стран и регионов и негативно влияя на состояние региональной и государственной безопасности. В настоящее время и в перспективе данная проблема представляет особую актуальность с позиции достижения устойчивого развития для стран, расположенных в бассейне Аральского моря.
Будучи составным элементом природного капитала Центральной Азии, водные ресурсы выступают важнейшим источником жизнеобеспечения народов и государств региона, являются основой экономики, социальной политики и экологии. Главным направлением использования водных ресурсов здесь всегда выступало орошение аридных земель, начало которого относится к VII—VI вв. до н.э. Формирование и процветание древних цивилизаций в пределах Центральной Азии в значительной степени определялись наличием и возможностью использования богатых источников водных ресурсов путем строительства ирригационных сооружений, которые по тем временам были самыми совершенными. Так, система закрытой подачи воды по специальным подземным каналам-кяризам, исключающим фильтрацию и испарение воды, существовала еще со времен Ахеменидов (IV—III вв. до н.э.). О величии древних ирригационных сооружений и высокой земледельческой культуре, основанной на искусственном орошении, писали и первые русские исследователи (и завоеватели) Центральной Азии.
К началу прошлого века в пределах Центральной Азии площади орошаемых земель, оснащенных различной степени совершенства оросительной сетью, составляли 2,5—3,5 млн га. В советский период экономическое развитие региона характеризовалось исключительно быстрыми темпами роста освоения орошаемых земель с формированием достаточно развитого водохозяйственного комплекса, в основе которого лежала система современных ирригационно-мелиоративных сооружений, способная оросить порядка 7—8 млн га земель.
4 ВМУ, экономика, № 2
49
Однако ориентация региона на производство водоемких сельскохозяйственных культур (хлопка и риса) и придание республикам Центральной Азии статуса аграрной и сырьевой базы бывшего СССР привели к одностороннему гипертрофированному росту сельскохозяйственных отраслей с низким уровнем переработки и получения конечной продукции, к искусственному замедлению индустриализации и урбанизации региона, конечным итогом которого стала гибель Аральского моря, оцениваемая как «трагический и уникальный случай в истории человечества»1. Вместе с тем усиливающаяся конкуренция за имеющиеся водные ресурсы, рост народонаселения, многочисленные водозаборы, значительные колебания стока основных рек, проблемы эксплуатации водохранилищ, нарастание противоречия в гидроэнергетике и ирригации (и развитие орошаемого земледелия в целом), проблемы трансграничного загрязнения речного стока, первые симптомы изменения регионального климата, роста угрозы вертикальной деградации и др. могут и дальше привести к возникновению и нарастанию экологических, экономических и даже политических конфликтов местного, национального и трансграничного характера. Тем не менее объемы водных ресурсов, схемы их распределения и использования во времени и пространстве всегда относятся к числу важнейших факторов, определяющих контуры и уровень социально-экономического и экологического развития региона в целом.
Известно, что практически весь объем водных ресурсов Центральной Азии формируется главным образом в горах (это в основном горные районы Таджикистана и Киргизии), в то время как зоны рассеивания стока расположены в нижележащей, долинной части речных бассейнов, почти не участвующих в формировании стока рек. Суммарный объем речного стока региона при выходе из гор составляет примерно 150 км3 в год. Однако значительный объем водных ресурсов при нынешнем уровне развития и эффективности орошаемого земледелия забирается и используется в целях ирригации, что выступает как главный негативный фактор дестабилизации экологической ситуации в регионе. Так, в последние годы суммарный водозабор на орошение по оценкам превышал отметки 120 млрд м3, т.е. стал практически равен сред-немноголетнему стоку основных рек региона.
Отличительной особенностью использования водных ресурсов в Центральной Азии является их трансграничный характер. Это обстоятельство накладывает особый отпечаток на управление и
1 Бобылев С. Н., Ходжаев А.Ш. Экономика природопользования: Уч. пособие.
М., 1997. С. 226.
регулирование использования водных ресурсов региона, дальнейшее правовое и экономическое совершенствование которых, несомненно, является одним из важнейших факторов обеспечения региональной безопасности и достижения устойчивого развития в целом.
Следует подчеркнуть, что существовавшая ранее система распределения водных ресурсов в пределах Центральной Азии была рассчитана для условий единой государственности, и сложившиеся пропорции в водоотведении были оправданы единой экономической политикой Советского Союза, проводимой с учетом необходимости соблюдения требований общесоюзного разделения труда и соответствия критерию общей экономической эффективности, рационального перераспределения ресурсов, формирования единой государственной политики цен и т.д. Так, Таджикистану, несмотря на то что на его территории формируется более половины стока рек бассейна (около 64 км3), было выделено около 11% суммарной величины среднегодового стока Амударьи и Сырдарьи (табл. 1). В то же время для обеспечения комплексного развития республик Центральной Азии на базе рационального использования имеющихся водных ресурсов региона в ее высокогорной части (в основном это Таджикистан и Кыргызстан) были построены водорегулирующие сооружения с крупнейшими гидроэлектростанциями (Нурекской, Токтогульской и др.), а в равнинной части (Узбекистан, Туркмения, Казахстан) быстрыми темпами развивалось высокоэффективное орошаемое земледелие с доминированием таких водоемких культур, как хлопкок-сырец и рис. Этим и определялась одна из характерных особенностей советского периода развития хозяйственного комплекса Центральной Азии, когда весь регион являлся частью единого государства и, следовательно, размещение производств в регионе не привязывалось к отдельным республикам, а производилось исходя из общей экономической эффективности и необходимости обеспечения сбалансированности развития всех стран региона. Об этом ярко свидетельствуют темпы освоения орошаемых земель по мере «спуска» с гор к долинам, резко отличающиеся не только в горных, но и в равнинных республиках. Так, за период с 1970 по 1994 г. площадь орошаемых земель в Казахстане, Туркмении и Узбекистане по сравнению с Таджикистаном увеличилась соответственно в 2,1, 5,7 и 7,8 раза2. Это одновременно создавало потенциальные условия для возникновения конфликтных (эколо-
2 Водные ресурсы Центральной Азии и их рациональное использование // Материалы Международной конференции. Душанбе. 9—11 октября 2001 г. Душанбе, 2001. С. 91.
гических, экономических и даже территориальных) ситуаций и в то же время смягчало их негативные последствия. Порожденные еще и неравномерностью (экономической) развития отдельных республик, эти последствия снимались (сглаживались) за счет существовавшей тогда в рамках советской экономики системы компенсации путем взаимных поставок. Именно эта система, несмотря на ее явные недостатки, гарантировала надежность обеспечения хозяйств и населения материально-техническими ресурсами, электроэнергией, сельхозпродукцией и т.д.
Таблица 1
Формирование и распределение водных ресурсов бассейна Аральского моря
(1994)*
Страна Формирование, всего Распределение, всего
3 в км3 в % 3 в км3 в %
Таджикистан 64 55,4 12,0 10,86
Кыргызстан 29,3 25,3 5,1 4,62
Узбекистан 8,8 7,6 58,6 53,03
Казахстан 4,5 3,9 10,9 9,86
Туркменистан — — 23,9 21,63
Другие (Иран, Афганистан) 8,9 7,8 — —
Всего 115,6 100 110,5 100
*
Источник: ММиВХ РТ.
С распадом СССР страны региона, став независимыми государствами, объявили себя монопольными хозяевами находящихся на их территории природных ресурсов. Переходный процесс к рыночной экономике, суверенизация республик и разрыв хозяйственных связей с бывшими союзными республиками резко ускорили деградацию и распад механизмов, ранее образующих «каркас» единого хозяйственного комплекса региона. Это привело к тому, что, во-первых, при обеспечении экономической безопасности республики многократно возросла роль и необходимость разработки новой и обоснованной стратегии управления национальными природными ресурсами, важнейшими из которых являются водные, во-вторых, в новых социально-экономических и политических условиях прежняя схема вододеления и управления регулирования пользования водными ресурсами для стран зоны формирования стока стала крайне невыгодной и обременительной. В связи с этим возникла острая необходимость в принятии новых условий по использованию водных ресурсов странами ре-
гиона, согласно которым сложившиеся ранее пропорции и условия водоотведения подлежат пересмотру в направлении преимущественного включения рыночных механизмов при распределении и использовании водных ресурсов. При этом решение этой проблемы, учитывая суверенитет республик и особенности рыночной экономики, должно, на наш взгляд, исходить из приоритета национальных интересов отдельных республик при соблюдении международных норм и правил. Продолжающая действовать и ныне прежняя схема как раз не учитывает эти обстоятельства, принося в жертву экономические интересы горных республик, прежде всего Таджикистана, при распределении и использовании водных ресурсов Амударьи и Сырдарьи.
Конкретно в нынешних условиях для Таджикистана это выражается в следующем.
1. Таджикистан как горная страна и основная зона формирования водных ресурсов оказался в очень сложном экономическом положении, связанном прежде всего с отсутствием на его территории доступных запасов топливно-энергетических ресурсов и относительно слабым развитием аграрного сектора, хотя и имеющего значительный удельный вес в структуре национальной экономики, но все же недостаточного для самообеспечения республики сельхозпродукцией. Обострение продовольственной ситуации вынуждает расширить зону орошаемых земель и соответственно увеличить лимит забора водных ресурсов. Равнинные республики, наоборот, оказались в более выгодном положении: масштабное развитие орошаемого земледелия сочетается с наличием огромных запасов и месторождений ископаемых природных ресурсов, прежде всего топливно-энергетических (угля, нефти и газа).
2. Государства равнинной части региона, будучи партнерами по Алма-атинскому Соглашению, тем не менее не признают невыгодность работы находящихся на территории Таджикистана Кайраккумской и Нурекской ГЭС преимущественно в ирригационном режиме. В результате Таджикистан теперь в зимний период и в начале весны испытывает жесточайший дефицит электроэнергии. Равнинным республикам (Казахстану, Узбекистану и Туркменистану), наоборот, выгодно, чтобы в этот период в водохранилищах Таджикистана (и Кыргызстана) накапливалась вода для орошения их земель в весенне-летний период. Однако реже Таджикистану в обмен на снижение выработки электроэнергии и соответствующее накопление и удержания воды в водохранилищах в холодный период поставлялись недостающие объемы угля, газа, электроэнергии и другой продукции. Однако в вышеуказанном Соглашении не предусмотрена.
3. Таджикистан продолжает терять значительные материальные и финансовые средства, которые идут на содержание и экс-
плуатацию функционирующих все еще в прежнем режиме гидротехнических объектов межгосударственного значения, осуществляющих регулирование и водоподачу в сопредельные государства. Так, ирригационный потенциал Кайраккумского водохранилища на севере республики, простирающегося на площади более 10 тыс. га, фактически целиком используется на благо соседних республик, регулируя сток в интересах ирригации. Возникший дефицит электроэнергии, затраты на содержание и эксплуатацию мелиоративных станций, а также ущерб от размыва русел рек, оползней, крупных паводков, селей и др., значительный по своему объему, никем пока не компенсируются. Более того, стремление самостоятельно решить проблемы покрытия расходов на содержание водохозяйственного комплекса в значительной степени ограничено (затруднено) сложившейся ныне в Таджикистане тяжелой эколого-экономической ситуацией, обусловленной последствиями перехода страны к рыночной экономике.
4. Рост безвозмездной передачи в долинные страны водных ресурсов, если рассматривать их как сырье, будет способствовать быстрому развитию в них промышленности и особенно сельского хозяйства. Они будут возвращаться к нам в виде кредитов и готовой продукции, производимой как в этих, так и в других странах, приводя тем самым к потере рынков экспорта отечественной продукции. Это, снизив конкурентоспособность национальной экономики, приведет в конечном счете к росту угрозы потери экономической безопасности страны в целом.
5. И наконец, осуществляемое до сих пор на основе нормативно-правовых документов советского периода вододеление также не учитывает явную диспропорцию, сложившуюся по отношению к Таджикистану, между удельным водопотреблением и обеспеченностью орошаемыми землями: необходим пересмотр расчетов в сторону увеличения. Выделенный республике лимит в объеме 12,0 км3 позволяет при условии внедрения водосберегаю-щих технологий и снижения оросительной нормы до 13,2 тыс. м3/га брутто (ныне научно обоснованные оросительные нормы утверждены в среднем в размере 14,8 тыс. м3/га) довести орошаемый клин до 838 тыс. га (ныне освоены 720 тыс. га из потенциально пригодных к орошению 1,6 млн га земель). Однако и в этом случае на душу населения в республике приходится не более 0,1 га орошаемых земель, что в 2 раза меньше, чем в среднем по бассейну Аральского моря.
Таким образом, формировавшаяся совершенно в другое время и продолжающая действовать система межреспубликанского водо-деления и регулирования речного стока в настоящее время не отвечает национальным интересам Таджикистана, существенно
ограничивает возможности развития национальной экономики, особенно орошаемого сектора.
В связи с этим первостепенное значение приобретают вопросы выработки и согласования единых подходов и принципов совместного сотрудничества в использовании трансграничных водных (энергетических и др.) ресурсов Центральной Азии на базе разработки и реализации экономического механизма межгосударственного вододеления, позволяющего обеспечить реальную эко-лого-экономическую сбалансированность развития хозяйственного комплекса региона на основе максимального учета и уважения национальных интересов всех государств Центральной Азии и соблюдения международных норм и правил трансграничного водопользования. Реализация этих подходов будет способствовать более широкой и углубленной интеграции экономики этих стран и создаст необходимые условия для перехода на траектории устойчивого эколого-экономического развития всего региона.
При решении этих проблем целесообразно обратиться к зарубежной практике, где соответствующими международными организациями (ООН, ЕС, Всемирный банк и др.) накоплен положительный опыт регулирования международных водных отношений, в которых сбалансированно учитываются интересы каждого участника.
Следует отметить, что история управления трансграничными речными бассейнами насчитывает более 300 международных соглашений, в той или иной мере регулирующих использование водных ресурсов. Наиболее известными из действующих международных соглашений по использованию и охране трансграничных водных ресурсов являются Хельсинкские правила 1966 г., Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (ЕЭК ООН, Хельсинки, 1992), Конвенция о праве несудоходных видов использования международных водотоков (ООН, 1997) и др. Вместе с тем в целом правильные, но лишь самые общие положения, входящие в перечисленные соглашения, недостаточно полно отражают специфику межгосударственного вододеления и водопользования в регионах, где остро ощущается дефицит водных ресурсов. Следовательно, они не могут полностью решить спорные проблемы в сфере межгосударственных водных отношений. Более того, данные соглашения не содержат эффективных механизмов (методов) практической реализации рекомендуемых положений. Так, Хельсинкская конвенция 1992 г. отражает в основном специфику европейских водных проблем, связанных с избытком воды, с необходимостью регулирования данного вопроса и, главное, предотвращения загрязнения путем ограничения и сокращения
выбросов опасных веществ в водную среду, уменьшения эвтрофи-кации и подкисления, последующего загрязнения морской среды, в особенности в прибрежных морских районах, из источников, расположенных на суше. Несмотря на это, отдельные государства Аральского бассейна (прежде всего Казахстан), оперируя возможностями разрешения своих водных проблем, стремятся способствовать присоединению одновременно всех государств региона к Конвенциям 1992 и 1997 г. Однако вступление в эти Конвенции Таджикистана как ключевой страны зоны формирования региональных водных ресурсов противоречит его национальным интересам в сфере их использования и охраны водных ресурсов.
Наиболее действенной и эффективной мерой по регулированию использования водных ресурсов, как показывает мировой опыт, является заключение двухсторонних Соглашений (договоров), позволяющих максимально учесть национальные интересы прибрежных государств, оптимизировать трансграничное водопользование. Так, Договор о водах Инда (заключенный в 1960 г. между Индией и Пакистаном при содействии Мирового банка), Договор о водных ресурсах 1949 г. между США и Мексикой (и созданная в соответствии с ним Международная Комиссия по границе и водным ресурсам США и Мексики) являются яркими примерами соглашений, приведших к «успешному урегулированию конфликта между суверенными прибрежными государствами бассейна крупной реки и способствующих развитию и процветанию обеих стран»3. Поучительным и передовым в новейшей истории Центральной Азии являются попытки Правительства Киргизии регулировать использование межгосударственных водных объектов, водных ресурсов и водохозяйственных сооружений в пределах национальных границ. Однако реальные сдвиги в этой сфере пока не наблюдаются.
В рамках самих государств Центральной Азии в постсоветский период было принято много решений и заключен ряд соглашений, определяющих основные параметры использования водных ресурсов региона. Среди них в настоящее время основным является Соглашение «О сотрудничестве в сфере совместного управления использованием и охраной водных ресурсов межгосударственных источников», которое было подписано руководителями водохозяйственных органов государств Центральной Азии и Казах-
3 Caed C. Кирмани. Управление международными водными путями бассейна Аральского моря и опыт совместной работы в бассейнах рек Инд и Меконг // Всемирный банк. Семинар по управлению международными водными путями. Алма-ата. 11 июня 1993 г. Алма-ата, 1993. С. 12.
стана 18 февраля 1992 г. в Алма-Ате и призвано регулировать использование водных ресурсов трансграничных рек во всем Аральском регионе. Признавая «общность и единство водных ресурсов региона», Соглашение обязывало стороны обеспечить строгое соблюдение ранее согласованного порядка и установленных правил использования и охраны водных ресурсов межгосударственных источников. Здесь имеются в виду решение бывшего Научно-технического совета (НТС) Минводхоза СССР № 413 от 7 июля 1984 г. и № 566 от 13 декабря 1987 г., согласно которым сток основных рек Аральского бассейна был распределен между республиками Центральной Азии (см. табл. 1).
С присоединением Таджикистана в марте 1998 г. к Центрально-азиатскому экономическому сообществу (ЦАЭС) на правах полноправного члена появилась надежда на взаимовыгодное решение водно-энергетических проблем на базе регулирования использования вод трансграничных рек, особенно в осенне-зимний период. Однако на состоявшемся 17 июня 1999 г. в Бишкеке Совете Премьер-министров ЦАЭС были внесены изменения в Соглашение между Правительствами Казахстана, Кыргызстана и Узбекистана от 17 марта 1998 г. об использовании водно-энергетических ресурсов бассейна реки Сырдарьи: они были дополнены статьей: «Республика Таджикистан ежегодно обеспечивает работу Кайраккумского водохранилища по согласованному режиму, а Республика Казахстан и Республика Узбекистан осуществляют в равных долях поставку электроэнергии в Республику Таджикистан в период накопления вод в водохранилище с последующим возвратом согласованного объема электроэнергии в летний период».
Таким образом, в постсоветский период в отношении Таджикистана сложилась дискриминационная политика водоотведе-ния, крайне обострившая ситуацию в области энергоснабжения республики, особенно в ее северной части, а также ограничивающая возможность освоения новых орошаемых земель. Сохранение сложившейся ситуации в ближайшей перспективе может оказаться неприемлемым и для орошаемого земледелия в силу роста потребности последнего во все большем объеме дешевой электроэнергии для обеспечения нормального функционирования системы машинного водоподъема, на который будет «подвешено» более половины площади орошаемых угодий в республике. Все это предопределяет необходимость поиска путей решения этих проблем на взаимовыгодной основе. При этом следует исходить из складывающихся в странах Центральной Азии рыночных отношений, обосновывающих принцип обязательного возмещения государствами региона ущерба, наносимого Таджикистану, в частности от «традиционной» схемы водоотведения и функционирова-
ния таджикских гидроэлектростанций преимущественно в ирригационном режиме. Не трудно догадаться, что в поступающих к нам кредитах и импорте (прежде всего энергоносителей и др.) в значительной степени заложен и наш собственный капитал в виде безвозмездной передачи национальных водных ресурсов.
Поэтому в силу накопившихся в настоящее время противоречий первостепенное значение приобретают вопросы выработки и согласования единых подходов и принципов национальной водной политики и формирования экономического механизма управления водохозяйственной деятельностью и регулирования трансграничного водопользования в рыночных условиях, приемлемых для всех стран, совместно использующих водные ресурсы и позволяющих обеспечить реальную эколого-экономическую сбалансированность развития хозяйственного комплекса Аральского региона на базе максимального учета, признания и уважения национальных интересов государств Центральной Азии и соблюдения международных норм и правил трансграничного водопользования. Таджикистан имеет право заявить о необходимости пересмотра критериев и принципов использования водных ресурсов и добиваться таких пропорций в вододелении и в получении экономической выгоды от использования трансграничных водных объектов, водных ресурсов и водохозяйственных сооружений, которые соответствовали бы его коренным национальным интересам.
Формирование национальной политики Таджикистана в сфере водных ресурсов, учитывая их трансграничный характер, а также положения Международного водного права должны опираться на следующие основополагающие принципы:
— признание права собственности государства на водные ресурсы, формирующиеся в пределах национальных территориальных границ;
— признание воды как вида природных ресурсов, имеющего свою экономическую ценность;
— экосистемный (бассейновый) подход к управлению и регулированию водными ресурсами как в рамках национальных границ, так и в региональном масштабе;
— оптимизация забора воды из природных источников и сокращение сброса в них загрязняющих веществ;
— экономическое регулирование межгосударственных водных отношений на основе платности трансграничного водопользования.
Разработка долгосрочной стратегии регулирования трансграничного водопользования должна исходить из основополагающего постулата в условиях рыночной экономики — права собственности, в том числе на водные ресурсы, имеющие межгосударствен-
ное значение. Для этого необходимо официально провозгласить и законодательно закрепить положение о том, что водный сток является национальным богатством той страны, где происходит его формирование. Основополагающими здесь должны быть следующие моменты:
— водные ресурсы обладают экономической стоимостью;
— межгосударственные водные отношения должны строиться на принципах платности.
Согласно этому положению, страна зоны формирования стока как реальный собственник водных ресурсов вправе распоряжаться водными ресурсами по своему усмотрению (в том числе продавать их другим странам), иметь неоспоримо преимущественное положение при решении вопросов регулирования использования водных ресурсов и возможности (полномочия) требовать от других государств, по территории которых проходит сток реки, соблюдения условий рационального использования трансграничных водных ресурсов, выполнения положений экономического механизма использования водного стока, призванного служить делу не только охраны и улучшения использования имеющихся запасов водных ресурсов, но и защиты и сохранения экосистем зоны формирования стока. Более того, без установления прав на воду не может быть эффективного ценообразования на водные ресурсы и как следствие — формирования экономического механизма платного водопользования, в том числе в межгосударственной сфере. Закрепление принципа «право собственности» в национальном законодательстве дает основание требовать пересмотра существующей системы вододеления и увеличения доли используемых в Таджикистане водных ресурсов.
Экономическая оценка природных, в том числе водных, ресурсов вызвана необходимостью преодолеть тенденции их нерационального использования, ведущие к усилению деградации компонентов окружающей среды. С этих позиций установление объективной цены признано как важнейшая задача при достижении основных параметров устойчивого развития. Это может означать, что если не будет установлена реальная стоимость воды и земельных ресурсов, то политика их нерационального использования и дальше будет сохраняться.
Признание экономической ценности природных ресурсов и, следовательно, введение принципа их платности соответствуют основополагающим законам рыночной экономики, согласно которым возмещение всех произведенных затрат должно осуществляться через механизм (институт) цен. Это положение имеет право быть распространенным и в сфере водных ресурсов, равно как это делается в отношении других общераспространенных
видов природных ресурсов, таких как нефть, газ, уголь и др. В отличие от последних, находящихся в статичном состоянии в пределах месторождения, водные ресурсы динамичны в пределах водосборного бассейна. По этой причине если они пересекут национальные границы стран, расположенных в пределах данного бассейна, это не будет означать, что водные ресурсы должны доставаться им бесплатно. Более того, известно, что использование (или подготовка к использованию) и тех и других видов ресурсов (статичных и динамичных) требует производить затраты, необходимые для проведения исследования (разведки), мониторинга, добычи и т.п. (в случае с водными ресурсами — это накопление, сохранение и их регулирование в водохранилищах, транспортировка к месту потребления, отвод сточных вод и их очистка от загрязнения и др.). Учет этих обстоятельств в значительной степени упрощает необходимость понимания статуса воды как товара.
Следует отметить, что попытки трактовать и использовать воду как товар в последнее время появились и в международных отношениях. Так, в четвертом принципе Дублинского заявления от 1992 г. утверждается, что «вода во всех конкурирующих видах ее использования обладает экономической ценностью и должна быть признана в качестве экономического блага».
Реальным сдвигом в формировании нового типа межгосударственных водных отношений и стимулировании рационального использования водных ресурсов в условиях Центральной Азии стало принятие «Основных положений водной стратегии бассейна Аральского моря» (первая фаза — 1997 г.), где впервые были определены подходы к новой системе вододеления, основу которого составляли признание водных ресурсов экономической категорией и закрепление за ними статуса товара. Это является открытым признанием необходимости использования рыночных рычагов в сфере регулирования межгосударственных водных отношений.
Из всей совокупности неотложных мер, необходимых для оптимизации водопользования и развития эффективного межгосударственного сотрудничества по водным (и энергетическим) ресурсам, наиболее актуальными являются разработка и совершенствование экономического механизма трансграничного водопользования, включая принципы вододеления, и как следствие — назревшая потребность в пересмотре действующих квот национального водопотребления.
Когда речь идет об экономическом механизме водопользования на национальном уровне, разумеется, каждое государство имеет право на самостоятельное решение вопроса о введении экономи-
ческих и других инструментов регулирования использования водных ресурсов, в том числе элементов платного водопользования. Однако с выходом за пределы национальных границ неизбежно возникает вопрос о необходимости разумного и справедливого распределения и использования национальных вод в пользу других стран и о межгосударственных водных отношениях, базирующихся на реальной экономической основе.
В связи с этим формирование экономического механизма трансграничного водопользования в условиях Центральной Азии должно произойти по следующим основным направлениям:
— экономическая оценка водных ресурсов и разработка межгосударственных тарифов трансграничного водопользования;
— компенсации затрат по долевому содержанию и эксплуатации межгосударственных водохозяйственных объектов и сооружений;
— оценка величины ущерба от работы гидроузлов в ирригационном режиме;
— компенсация ущербов, связанных с поступлением загрязненных вод с сопредельных территорий;
—определение ущерба от затопления земель при создании водохранилищ.
Важнейшей предпосылкой реализации права собственности на водные ресурсы является введение эффективного механизма платного водопользования, в том числе стока воды, поступающего в соседние страны. Речь идет об оказании долинным республикам так называемых (причем широко распространенных в мировой практике) «экологических услуг», выражающихся в форме накопления (формирования) и передачи им водных ресурсов с целью их дальнейшего использования, в том числе в целях орошения. Следует отметить, что Таджикистан был пионерным регионом в рамках бывшего Союза, где проводился эксперимент по апробации элементов платного водопользования, и здесь накоплен достаточный позитивный опыт. Используя этот опыт, нужно умело скорректировать имеющийся механизм платного водопользования исходя из требований рынка и суверенитета Республики Таджикистан с учтом официального признания трансграничного статуса водных ресурсов (стоков), берущих начало на территории республики.
Предлагаемый для сопредельных стран межгосударственный тариф на водопользование включает стоимость воды как природного ресурса и тарифы на регулирование. Величина тарифа определяется бюджетными затратами на изучение, мониторинг, управление и регулирование воды в водохранилищах пропорционально забираемым ими объемам водных ресурсов.
Величина ущерба от работы гидроузлов в ирригационном режиме может определяться двумя способами, в основе которых лежит стоимость недовырабатываемой зимой и в начале весны электроэнергии в случае накопления и удержания воды в водохранилищах с целью ее передачи весной и летом как поливной воды соседям. При первом варианте сопредельные государства берут на себя обязательства поставлять нам за этот период эквивалентный объем электроэнергии. При втором варианте восполнение недовыработанной электроэнергии должно осуществляться приобретением энергоносителей для ТЭЦ, предприятий и населения. Величина ущерба определяется путем суммирования общего объема затрат на энергоносители и величины экологического ущерба от сжигания их потребителями. Также должен быть возмещен ущерб от затопления земель водохранилищами.
Разработка и внедрение нового механизма компенсации затрат по долевому содержанию и эксплуатации водохранилищ, каналов и других водохозяйственных объектов межгосударственного значения создают необходимые условия для плодотворного и экономически оправданного сотрудничества в области охраны и рационального использования водных ресурсов региона в целом. Для этого, в частности, необходимо разработать:
— единые подходы к определению стоимости оказываемых услуг по подаче (доставке) воды водопользователям;
— дифференцированную схему платного водопользования, направленную на эффективное использование орошаемой воды в течение года, сезона и т.д.;
— единые региональные стандарты качества питьевой и орошаемой воды, а также воды для хозяйственно-бытовых и технических нужд.
Следует отметить, что данный компенсационный механизм будет также способствовать реализации политики преодоления противоречий и смягчения последствий приоритета той или иной отрасли в развитии водно-энергетического комплекса. Такой подход отвечает принципам Ашхабадской декларации, в которой подчеркивается необходимость приоритетного решения проблем в зоне формирования стока рек Аральского бассейна. В дальнейшем совершенствование механизма платного водопользования позволяет постепенно перейти на принципы возмещения затрат на эксплуатацию ирригационной и коллекторно-дренажной систем за счет средств водопользователей, в том числе в соседних странах при условии оплаты воды как природного ресурса. На этой основе возможно полностью реабилитировать ирригационно-дре-нажную систему, наладить ее нормальную эксплуатацию. Главным критерием такого совершенствования должен стать принцип, согласно которому «не экономить воду будет невыгодно».
Следует сказать, что вопрос о компенсации издержек по содержанию и эксплуатации водохозяйственных объектов межгосударственного значения может быть решен на основе заключения двухсторонних (трехсторонних) соглашений между заинтересованными сторонами. Это связано с тем, что по данному вопросу среди стран региона нет разногласий, и все признают необходимость совместного несения расходов по содержанию и эксплуатации водохозяйственных сооружений межгосударственного значения.
По вопросу о создании единой системы гидроэкологического мониторинга всей территории Центральной Азии, особенно водных ресурсов зоны формирования и накопления стока рек, включая качество вод, также достигнут компромисс. Это должно стать необходимым условием для экономически эффективного и экологически безопасного управления и использования водных ресурсов Центральной Азии и достижения целей устойчивого водопользования региона в целом. Очевидно, что научно обоснованное решение задачи регулирования использования водных ресурсов невозможно без наличия детальной и точной информации о параметрах состояния экосистем, в том числе водных ресурсов и связанных с ними природных объектов, об условиях жизни населения и существования экосистем и др.
Создание такой системы, в частности, предусматривает:
— экономическое обоснование затрат на развитие мониторинга водных ресурсов и состояния окружающей среды в целом;
— разработку научно обоснованных количественных критериев качества жизни населения и экосистем региона;
— стоимостную оценку ущерба от ухудшения качества жизни населения и экосистем;
— разработку критериев качества управления природными, в том числе водными ресурсами с целью улучшения их использования.
Что касается вопроса пересмотра действующих квот национального водопотребления, то он не исключает процедуры согласования с учетом интересов долинных стран. А это в свою очередь требует изменения положений межгосударственных соглашений. С другой стороны, резкое увеличение водозабора в условиях Таджикистана в ближайшие годы, особенно в сфере орошения, не представляется возможным. Оно может иметь место в связи с необходимостью освоения новых орошаемых земель. В то же время возобновление экономического роста, в том числе в промышленности, увеличение численности городского населения, деградация жилищно-коммунального хозяйства уже вызвали рост производственного и хозяйственно-бытового водопотребления.
Более того, рост водозабора рассматривается как мера обеспечения потребности в воде будущих поколений. Тем не менее увеличение доли используемых в Таджикистане водных ресурсов должно определяться исходя из всей площади земель, пригодных для орошения, а также с учетом перспективных объемов водопотреб-ления промышленного и коммунально-бытового секторов.
Таким образом, реализация вышеуказанных направлений экономического механизма регулирования трансграничного водопользования с учетом национальных интересов стран региона и соблюдения требований Международного водного права позволит значительно ускорить и углубить региональную интеграцию экономики республик в рамках Центральной Азии и соседних стран на паритетных началах на базе улучшения условий функционирования и развития регионального рынка органического топлива, электроэнергии и гидроресурсов и формирования внешних источников инвестирования гидроэнергетических и водохозяйственных систем.
В заключение следует отметить, что главным направлением оптимизации национального водопользования, совершенствования экономического механизма трансграничного водопользования и углубления сотрудничества стран Центральной Азии в сфере водных ресурсов должно стать определение таких подходов, которые обеспечивали бы равные и достаточно удовлетворительные условия для устойчивого эколого-экономического и социального развития всех стран региона на базе разумных и справедливых пропорций развития водно-энергетических и других отраслей с учетом перспективы роста численности и потребностей населения при обязательном сохранении и восстановлении природного потенциала водных ресурсов и связанных с ними объектов. Водные ресурсы должны служить удовлетворению существующих видов пользования и будущих потребностей стран Центральной Азии и осваиваться на основе принципов разумного и справедливого использования и участия с целью достижения оптимального и устойчивого получения экономических выгод при надлежащей защите всех компонентов экосистем. Государства при использовании водных ресурсов на своей территории должны принимать все возможные меры для того, чтобы не допустить возможности нанесения ущерба другим государствам бассейна. Это должно стать основным критерием оптимизации трансграничного водопользования, достижения устойчивого эколого-экономического развития всех стран и роста благосостояния народов региона.
