CC BY
204
СОЦИАЛЬНАЯ СФЕРА
УДК 330.101
ОСНОВНЫЕ принципы КОНЦЕПЦИИ РАЗВИТИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО ТРАНСПОРТА МЕГАПОЛИСА (НА ПРИМЕРЕ г. ПЕРМИ)
М. Н. РУДЕНКО, кандидат экономических наук, доцент, заведующая кафедрой национальной экономики и экономической безопасности Е-mail: m. ru. ko@mail. ru И. О. ГАНИН, студент 5-го курса экономического факультета Е-mail: ganmio@bk. ru Пермский государственный научно-исследовательский университет
В статье рассматриваются проблемы и трудности, которые могут возникнуть при организации городских пассажирских перевозок общественным транспортом в условиях постоянно растущей автомобилизации населения. Детально рассматриваются предложенные принципы построения городских пассажирских перевозок общественным транспортом в развивающемся индустриальном центре в целях выявления недостатков и предложения новых оптимальных решений.
Ключевые слова: концепция общественного транспорта, городской общественный транспорт, транспортное обслуживание населения, пассажирские перевозки, пассажиропоток.
Городской пассажирский транспорт общего пользования является неотъемлемой инфраструктурной частью современного города, позволяя связать его территорию в единое жизненное пространство и обеспечить транспортное обслуживание населения. В связи с этим для дальнейшего развития территории необходимо найти компромисс между инфраструктурными ограничениями городской
территории и постоянно растущими потребностями жителей в транспортных коммуникациях.
Рост автомобилизации населения требует принятия мер по повышению привлекательности общественного транспорта в глазах жителей города, создания условий для его удобного использования и снижения совокупных издержек на транспортные корреспонденции (бюджет, экология, скорость движения, парковка). Поскольку данный вид транспорта является лишь частью транспортной системы города, эффективная организация его работы требует комплексного подхода к решению вопросов транспортного обслуживания населения. Она включает в себя вопросы градостроительства, развития транспортной инфраструктуры, парковочной политики, доступности качественной транспортной услуги и др.
В этой связи все более актуальной задачей становится развитие городского пассажирского транспорта, занимающего одно из ключевых мест в системе оценочных критериев комфортного и безопасного проживания на территории муниципального образования городского типа. Как отмечается в п.
3.3 Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, «городской пассажирский общественный транспорт (далее — ГПТ — авт.) является важнейшим элементом транспортной системы, который обеспечивает ежедневную транспортную подвижность двух третей населения России» [3]. Причем речь идет не просто о повышении роли общественного транспорта, а о реализации проектов как по развитию городской транспортной инфраструктуры, включая электронную систему регулирования транспортных потоков и оплаты проезда, так и по согласованному развитию и организации взаимодействия различных видов транспорта.
Именно в сегменте структурирования различных видов транспорта кроется еще одна проблема организации эффективных пассажироперевозок. Так, по оценке экспертов, для городов с населением от 500 тыс. до 1 млн чел. рекомендуется следующее распределение пассажирских перевозок между видами транспорта:
• трамвай — 40 %;
• троллейбус — 25 %;
• автобус — 35 %.
В то же время в Перми это соотношение серьезно нарушено в пользу изношенного и далеко не безопасного автобусного парка. По данным периодических исследований пассажиропотока на 01.01.2011, доля рынка пассажирских перевозок, занимаемая муниципальным унитарным предприятием «Пермгорэлектротранс», составляет 17 % (11,5 % — трамвай, 5,5 % — троллейбус) от общего объема рынка пассажирских перевозок, или 51 млн чел. в год, причем демонстрирует негативную тенденцию к сокращению в течение последних трех лет.
Следует отметить еще одну негативную тенденцию в развитии общественного транспорта в г. Перми. Это 100 %-ная приватизация сегмента автобусных перевозок. Нарушение баланса между частным и муниципальным секторами в сфере пассажирских перевозок привело к тому, что «невидимая рука рынка» в лице частных перевозчиков достаточно реально и крепко «взяла за горло» администрацию муниципального образования по целому ряду вопросов текущей деятельности, используя фактически сложившуюся монополизацию рынка как рычаг в переговорном процессе. В этом плане достаточно обоснованно выглядит тезис о том, что муниципальные предприятия ГПТ находятся под влиянием нарастающей конкуренции со стороны стихийно действующих на маршрутах частных
предприятий и индивидуальных предпринимателей. Кроме того, сектор в целом испытывает растущую функциональную конкуренцию в силу роста числа легковых автомобилей в личном пользовании, который помимо влияния на платежеспособный спрос на услуги ГПТ существенно осложняет условия работы подвижного состава городского пассажирского транспорта на улично-дорожной сети города [3].
Сложившаяся в отрасли пассажирских перевозок ситуация требует выработки концептуальных решений, определяющих основные направления ее развития и пути решения целого комплекса проблем на средне- и долгосрочную перспективу.
Фундаментальной основой разработки концепции развития городского общественного транспорта должен стать генеральный план города Перми, который определил основные принципы развития инфраструктуры городского общественного транспорта:
• выделение полос движения исключительно для общественного транспорта;
• обеспечение большей части населения центра города, периферии и удаленных городских центров услугами общественного транспорта;
• улучшение связанности транспортной сети, количества и удобства мест пересадок между маршрутами и видами транспорта;
• соединение трамвайной сетью наиболее плотно заселенных территорий города с городским центром;
• предоставление трамвайной сети 100 %-ного приоритета на дороге;
• планирование маршрутной сети для реализации всех уровней доступности. Среди них в первую очередь следует выделить:
- высокий уровень доступности, когда остановка трамвая находится в 3 мин ходьбы или в радиусе 250 м;
- средний уровень доступности, когда остановка автобуса находится в 5 мин ходьбы или в радиусе 400 м;
- гарантированный минимум доступности, когда остановка автобуса находится в 7 мин ходьбы или в радиусе 600 м [1].
С учетом негативных последствий «валовой» приватизации автобусного парка, которая привела к отходу от принципов централизованного и координированного транспортного планирования и оперативного управления, понизив качество оказания транспортных услуг до критичного уровня, типичного для развивающихся стран, генеральный
РЕгионАльнАя экономика: теория и практика
37
план развития города Перми предписывает его администрации необходимость разработки программы развития общественного транспорта. В указанной программе должны быть предусмотрены механизмы регулирования услуг общественного транспорта в целях недопущения хаотичной системы перевозки людей, которая уводит пассажиров с регулярных маршрутов, не выполняя при этом необходимой социальной функции [1].
В основу концепции должны быть положены шесть основных критериев:
1) финансовая доступность (тарифная политика);
2) территориальная доступность (маршрутная сеть);
3) временная доступность (графики движения);
4) коммерческая доступность (возможность захода на рынок для перевозчиков);
5) качественная доступность (требования к подвижному составу);
6) контроль качества транспортного обслуживания.
1. Финансовая доступность. Основной составной частью тезиса о финансовой доступности является «предельный тариф стоимости проезда». Предельный тариф предполагает право частного перевозчика по своему усмотрению снижать стоимость проезда, например в зависимости от времени движения, участка пути или по иным критериям.
По мнению авторов, это — необоснованная надежда на конкуренцию, которая заставит снижать стоимость проезда в борьбе за пассажира. Во-первых, следует иметь в виду, что исторически мы находимся на стадии преобладания недобросовестной конкуренции, которая уже привела по факту к монополизации рынка автобусных перевозок. Во-вторых, снижение цены «по своему усмотрению» самым естественным образом приведет к снижению качества оказания транспортной услуги В-третьих, под большое сомнение попадает обоснованность утверждаемого тарифа, если в его структуре заложены возможности снижения стоимости проезда без угрозы для доходности бизнеса. В-четвертых, ликвидируется «на корню» возможность адекватного контроля за реальными доходами бизнеса как в интересах определения налоговой базы, так и обоснованности размеров компенсационных выплат за перевозку «льготных» пассажиров.
Авторы принципа «предельного тарифа», отдавая приоритет механизму «свободной конкуренции», проигнорировали тот факт, что сфера пассажирских
перевозок — это регулируемый сектор городского хозяйства с очень жесткими требованиями к обеспечению безопасности перевозок, качеству обслуживания и стоимости услуги, обеспечивающей ранее обозначенные составляющие. И ответственность за это регулирование возложена федеральным законодательством на муниципальное образование.
Небесспорным также является тезис о необходимости внедрения дополнительных мер поддержки для отдельных слоев населения по созданию льготных маршрутов, рейсов или графиков движения в форме введения льготных «авточасов» с выплатой из бюджета города компенсации частным перевозчикам.
Во-первых, о каких дополнительных мерах поддержки может идти речь, когда еще не закончились судебные иски частных перевозчиков к администрации города Перми по взысканию субсидий на перевозку льготных категорий пассажиров. И это в ситуации, когда достоверная информация о количестве «льготников», реально перевезенных общественным транспортом, отсутствует.
Во-вторых, такой подход противоречит концептуальным положениям Транспортной стратегии Российской Федерации, которые гласят, что «экономическим содержанием реформы ГПТ является повышение экономической эффективности операторов, создание равных условий для операторов различных форм собственности и развитие конкуренции, переход от покрытия убытков операторов к рыночным отношениям между заказчиком перевозок и оператором» (выделено авт.) [3]. Применительно к местной ситуации это означает отказ от дробления муниципального заказа на пассажирские перевозки до «молекулы» одного графика для одного автобуса. Необходимо обеспечить переход к размещению заказа на совокупность маршрутов, сочетающих в себе «прибыльные» и «убыточные», дающие перевозчику (или их объединению) среднюю норму прибыли на вложенный капитал за счет внутреннего «перекрестного» финансирования. В этой ситуации желание «распилить бюджетный пирог» уступит место необходимости организовывать эффективный бизнес за счет внутренних ресурсов.
В качестве разумной альтернативы идеологии «предельного тарифа» должна стать идеология «единого электронного билета», позволяющая:
- связать разрозненных перевозчиков в единый комплекс, оказывающий транспортные услуги по единым стандартам и правилам;
- сделать «прозрачным» реальный объем перевозок, включая учет льготников;
- сэкономить на самой затратной части пассажирских перевозок — фонде заработной платы, отказавшись от услуг кондукторов;
- ввести гибкую систему оплаты проезда начиная от единой суточной карточки до квартального проездного билета с бонусами или дисконтами за количество поездок, стимулирующими добросовестную оплату.
2. Территориальная доступность (маршрутная сеть). Нельзя согласиться с авторами тезиса о том, что при формировании маршрутной сети за основу принимается существующая маршрутная сеть. Реализация этого принципа означает консервацию всего комплекса проблем, связанных с маршрутизацией транспортной сети в современных условиях. Сюда можно отнести и высокий процент дублирования маршрутов, и необоснованно высокий процент транзитных маршрутов через центр города Перми, недостаточную транспортную доступность ряда густонаселенных микрорайонов города Перми, наличие убыточных маршрутов и др.
Так, например, значительное дублирование между маршрутами как внутри видов пассажирского транспорта, так и между ними ведет к неэффективному использованию дорожной сети и концентрации большого количества транспортных средств на одних и тех же направлениях. Следствием этого является падение пассажиропотока на маршрутах городского электротранспорта, которые практически полностью дублированы автобусными маршрутами.
В связи с отсутствием в течение долгого времени мероприятий по повышению востребованности городского электрического транспорта по состоянию на середину 2010 г. доля пассажиропотока, приходящаяся на муниципальный общественный транспорт, сократилась до 16 % (табл. 1).
В дальнейшем, если все же не будут приняты необходимые меры, продолжится тенденция падения востребованности общественного транспорта в целом, и городского электрического транспорта в частности. Это в конечном итоге приведет к снижению доходности и инвестиционной привлекательности данной сферы деятельности, росту бюджетных затрат на субсидирование убыточных маршрутов, повышению стоимости перевозки одного пассажира.
Дублирование между автобусными маршрутами, следующими параллельно друг другу (например, связывающих Кировский и Орджоникидзевс-кий районы с центром города), приводит к борьбе за пассажира (гонке на линии), что в значительной степени снижает безопасность перевозок.
Крайне необходима также оценка уровня загрузки транспортной инфраструктуры для приведения пропускной способности улиц, остановочных пунктов и площадок для межрейсового отстоя общественного транспорта в соответствии с количеством обслуживающего их подвижного состава.
Перегрузка остановочных пунктов приводит к скоплению транспорта, посадке (высадке) пассажиров вне остановочных площадок. Отсутствие на многих конечных пунктах разворотных площадок провоцирует создание аварийных ситуаций в связи с разворотом транспортных средств на проезжей части. Кроме того, стоянки автобусов вблизи жилых домов ведут к недовольству жителей из-за шума и загазованности воздуха выхлопными газами.
При нормативном расстоянии подходов к остановочным пунктам в 500 м в г. Перми присутствуют районы, где данный показатель значительно выше.
Изменение логики развития крупных городов в условиях постиндустриального общества, необходимость обеспечения равной доступности для населения такой важной социальной услуге, как транспорт-
Таблица 1
Структура городских пассажирских перевозок общественным транспортом города Перми в 2004 и 2010 гг.
Показатель Вид общественного транспорта Итого...
Автобус Троллейбус Трамвай
2004 2010 % 2004 2010 2004 2010 2004 2010
Количество 77 74 96,1 12 9 75,0 11 11 100,0 100 94 94,0
маршрутов, шт.
Количество 795 730 91,8 87 84 96,6 162 123 75,9 1 044 940 89,75
графиков, шт.
Суточный пасса- 755 175 789 418 104,5 73 412 49 104 66,9 206 955 106 494 51,5 1 035 542 945 016 91,3
жиропоток, чел.
ная коммуникация, целесообразность выравнивания экономических условий для перевозчиков всех форм собственности и видов транспорта предполагают необходимость кардинального изменения подхода к формированию маршрутной сети. Главная задача здесь — обеспечение ее развития исходя из требований к новому городскому пространству со стороны новой современной экономики.
3. Временная доступность (графики движения). Этот раздел сохраняет сложившийся «статус-кво» по полномочиям администрации города Перми в установлении и изменении расписания (интервалов) движения городского пассажирского транспорта.
В то же время и здесь назрела необходимость определенных изменений, связанных с целесообразностью формирования двух графиков движения:
— социального, гарантирующего оказание транспортной услуги на уровне социальных стандартов по минимально обоснованной цене любому жителю города;
— коммерческого, обеспечивающего оказание транспортной услуги более высокого качества с меньшими временными затратами по более высокой цене.
Следует отметить, что определенный опыт подобного подхода, требующий более детального изучения, уже накоплен в г. Красноярске. Именно в Красноярске администрация города столкнулась с проблемой соблюдения графиков движения при растущих темпах автомобилизации, приводящих к снижению скорости движения, пробкам, росту аварийности. Подобные проблемы становятся характерными и для г. Перми (табл. 2).
Таким образом, формирование графиков движения ГПТ должно сопровождаться организационной работой администрации города по обеспечению реального приоритета общественного транспорта (выделенные полосы, светофорное регулирование, оперативность урегулирования ДТП).
4. Коммерческая доступность рынка транспортного обслуживания для частных перевозчиков. Этот раздел декларирует допуск частных перевозчиков на рынок пассажирских перевозок на основе конкурса. При этом конкурсы должны проводиться таким
образом, чтобы в рамках одного маршрута могло быть несколько победителей-перевозчиков.
В части конкурсности процедуры допуска к пассажирским перевозкам нет никаких возражений. При этом следует раз и навсегда определить критерии проведения конкурса. До последнего времени существовало два критерия отбора — ценовой и качественный. Задачи оптимизации и повышения эффективности целесообразно решать при одном переменном критерии, и в данном случае — это качество оказываемой услуги.
Что касается наличия на одном маршруте нескольких победителей-перевозчиков, то эта посылка не выдерживает никакой критики.
Основная задача муниципального образования — обеспечение соблюдения всех регламентов предрейсового осмотра, медицинского контроля, качества ремонта и техосмотра транспорта. Сюда же входят диспетчеризация, резервный фонд, обновление подвижного состава, соблюдение требований законодательства по охране труда и др. Как можно требовать соблюдения всего этого комплекса контроля от индивидуального предпринимателя, единственный автобус которого со сроком износа в 17—20 лет стоит у забора и там же ремонтируется силами этого же предпринимателя?
Администрация г. Перми должна взаимодействовать с общественными объединениями перевозчиков, юридически оформленных в саморегулируемую организацию, несущую коллективную ответственность за реализацию муниципального заказа, страхующую свою ответственность в рамках заключенных муниципальных контрактов, обеспечивающую соблюдение всех требований по обеспечению безопасности пассажирских перевозок в соответствии с действующим законодательством.
5. Качественная доступность. По мнению постановщиков задачи, этот критерий предполагает выработку требований к подвижному составу и качеству обслуживания пассажиров, утверждаемых городской администрацией. Эта, казалось бы, бесспорная аксиома требует существенного уточнения.
Таблица 2
Средняя эксплуатационная скорость на маршрутах городского пассажирского транспорта в городе Перми в 2004—2010 гг., км/ч
Показатель 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Средняя скорость ГПТ 17,53 — — 16,13 15,88 15,69 15,51
Количество легковых автомобилей на 1 000 чел., шт. 125 132 146 160 179 — 187
Повышение качества подвижного состава предполагает серьезные инвестиционные вложения со стороны малого бизнеса. При этом любой инвестиционный проект должен показать положительный денежный поток, достаточный для возврата привлеченных денежных средств в определенный период времени. Отсюда вытекает необходимость утверждения требований к подвижному составу с понятным сроком реализации этих требований (как правило, 3—5-летний период) и, соответственно, обеспечение реализации этих требований путем заключения муниципальных контрактов на соответствующий срок.
При этом следует прогнозировать изменение такого важного социального показателя, как размер тарифа, который неминуемо вырастает при реальном обновлении подвижного состава и сохранении пассажиропотока. В силу полной непрозрачности экономики перевозок частного сектора можно лишь чисто экспертно предположить, что малый бизнес в этом сегменте рынка дошел до нижнего предела так называемой «оптимизации» и дальнейшее сохранения сложившейся ситуации может привести к коллапсу данного вида деятельности.
Исключение из концепции развития общественного транспорта г. Перми вопросов развития городского электрического транспорта не может быть ничем оправдано, поскольку сводит концепцию лишь к локальным проблемам автобусных перевозок. «За кадром» остаются такие актуальные виды общественного транспорта, как маршрутные и легковые такси, речной транспорт, городская электричка, ведомственный транспорт. Как отмечают эксперты Международного союза общественного транспорта (ШТР), разработка дальновидной комплексной городской политики оптимизирует преимущества общественного транспорта и позволяет гражданам вести более комфортную жизнь в городе. Хорошо спланированная и надежно функционирующая система общественного транспорта является краеугольным камнем такой политики.
Для удовлетворения экономических, социальных и экологических ожиданий и потребностей общества, по мнению автора, различные виды транспорта должны функционировать скоординированно в рамках единой транспортной системы. При этом все участники рынка транспортного обслуживания должны придерживаться общей линии. План действий должен быть принят на уровне, который будет наиболее эффективным для местных условий, причем сможет охватывать соседние регионы и
административные образования. Без такого скоординированного подхода результаты не оправдают ожиданий граждан, тем более что зоны мобильности часто выходят за рамки строгих административных границ. В то же время необходим баланс, для того чтобы административное вмешательство не причиняло ущерба социальным функциям общественного транспорта. Разработка и принятие соответствующей нормативно-правовой и институциональной базы гарантируют, что обе цели будут достигнуты [2].
Кроме того, любая стратегия развития общественного транспорта может преуспеть только в том случае, если она эффективно координируется и интегрируется с другими городскими программами (например, с теми, что касаются вопросов землепользования, работы полиции и налоговых органов, развития парковок и др.). Такое взаимодействие дает преимущества как для сектора общественного транспорта, так и для других направлений городского развития [2].
Следует отметить, что при всем многообразии подходов к разработке концепции развития общественного транспорта г. Перми, как и многих других стратегических документов, целесообразно избегать группового однобокого подхода как к постановке задачи, так и к ее решению. При наличии научного потенциала, которым может гордиться г. Пермь, в любом случае было бы эффективнее привлечь к решению этой проблемы региональных ученых, способных не только разработать адаптированный к потребностям города документ, но и осуществлять текущий мониторинг его реализации с необходимыми в зависимости от складывающейся ситуации корректировками и изменениями.
Список литературы
1. Краткое изложение обоснований проекта Генерального плана города Перми. Пермь: ООО «Студия ЗеБРА». 2010.
2. Общественный транспорт: умное зеленое решение // Омнибус. 2009. № 7—8. URL: http://www. omnibus. ru/arhiv/7-8_2009/uitp.
3. Об утверждении Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года: приказ Минтранса России от 12.05.2005 № 45.
4. Пелявина И. Лиха езда начало // Коммерсантъ (Пермь). 2012. № 76. URL: http://www. kommersant. ru/doc/1924982.
5. URL: http://www. expert-russia. ru/dc/ show/25/1094.
6. URL:http://road. perm. ru/index. php?id=487.
