CC BY
0
ИСТОРИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ И ПРАВОВЫХ УЧЕНИЙ
Адамбеков А.Д.
аспирант Института философии, права и социально-политических исследований им.
А.А. Алтмышбаева Национальной академии наук КР, (Кыргызстан, г. Бишкек)
ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ
Аннотация: роль самоуправления и способы его институционального оформления начинают существенно меняться, попадая под все большее влияние со стороны форм и методов управления. Особенно это характерно с точки зрения соотношения государственных и самоуправленческих структур, их взаимодействия в процессе становления и развития общества и государства. В связи с этим местное самоуправление и его ключевые элементы в процессе своей эволюции практически всегда следуют за государственным развитием. При этом они вынуждены руководствоваться теми правилами, которые устанавливает государство, независимо от формы их выражения -нормативно-правовые акты или директивные указания. Тем самым особенности местного самоуправления практически всегда зависят от типа государства, его устройства, формы правления и политического режима.
Ключевые слова: управленческая деятельность, нормативно-правовые акты, местное самоуправление, публичная власть, государственное управление
Реформирования системы публичной власти на местном уровне путем анализа теоретических и прикладных аспектов организации говорит о том, что данный процесс не исчерпывается вопросами местного самоуправления. Первичной и универсальной в этом отношении является сфера деятельности государства и его органов.
Само понятие «государство» общеизвестно имеет многообразное значение. Его следует рассматривать в контексте настоящего исследования с точки зрения организационного подхода - поскольку именно в качестве аппарата управления в самом широком значении данного понятия. Государство в этом смысле слова представляет собой политическую организацию, обладающую своей суверенной властью в пределах определенной территории и отправляющую ее посредством своих постоянно действующих институтов [8]. Правительство, парламент, суды, правоохранительные органы, вооруженные силы, государственные предприятия и т.д., считаются публичными, поскольку отвечают за общее принятие и реализацию коллективных, общественно значимых решений. И того государство отличается от гражданского общества, где деятельность институтов направлена на удовлетворение частных интересов.
Государство представляет собой территориальное объединение с географической точки зрения. Независимо от формы организационного устройства государства, любые территориальные, или, в общепринятом значении, административно-территориальные единицы, находящиеся в пределах соответствующей территории, являются подразделениями данного государства и входят в его полную юрисдикцию.
В системе публичной власти на местном уровне в зависимости от статуса тех или иных административно- территориальных единиц и характера их взаимоотношений с центральной властью будет четко проявляться соотношение двух основных способов организации управленческой деятельности - местного управления и местного самоуправления.
На сегодня местное управление представляет собой управленческую деятельность, поскольку осуществляется в соответствующей административно-территориальной единице
государства центральной властью или администрацией вышестоящего административно-территориального уровня управления. Местное управление в этом отношении является органической частью системы государственной власти и осуществляется лишь через назначаемые вышестоящими структурами этой власти административными органами.
Местное самоуправление в отличие от этого является деятельностью населения местной территориальной единицы - территориального коллектива (сообщества) и его выборных органов по управлению своими собственными делами [4, с. 88]. Поскольку, будучи формой самоорганизации населения, она сочетает в себе два начала - властное и общественное. Местное самоуправление как правило, преимущественно ассоциируется с муниципальными образованиями, включающими города, поселки и сельские населенные пункты.
Поскольку на любом уровне управления непрерывно возникают сложные ситуации, требующие от соответствующих органов и должностных лиц принятия тех или иных управленческих решений. При конечном итоге оптимальные действия в подобных ситуациях, призванны обеспечить наиболее эффективное функционирование государства или его отдельно взятой административно- территориальной единицы, где представляются возможными при максимальном следовании принципам соответствующего управления [6].
Принципы осуществления местной публичной власти местного управления и самоуправления представляют собой важнейшие руководящие правила, поскольку должны соответствовать организации, для функционирования и развития соответствующей системы, где при этом следует различать основные (общие) и локальные (частные) принципы. Поскольку первые относятся ко всей системе организации и функционирования местной власти, то вторые же охватывают отдельные элементы и сферы управления [3, с. 51].
Особо следует отметить, что ныне в рамках системы местного управления частные принципы, как правило, особо формулируются в виде определенных правил или требований, отраженных виде соответствующих законодательных или подзаконных нормативно-правовых актах. К примеру, это могут быть этические нормы муниципальных служащих. В то же время ничего подобного не наблюдается в отношении общих принципов местного управления, поскольку они либо не имеют никакого отражения в действующем праве, либо представлены в общей совокупности основных принципов государственного управления в целом.
С учетом последнего нужно также отметить, что теория местного управления предполагает три следующих подхода:
1. Правовой подход. Ключевыми ценностями местного управления данном случае являются верховенство права, соблюдение и защита прав и свобод граждан. Здесь муниципальные и государственные служащие подчиняются не столько своему руководству, сколько требованиям Конституции и законов.
2. Политический подход. Основной задачей местного управления согласно этому подходу является максимально лучшее воплощение воли народа. Здесь муниципальные и государственные служащие должны быть политически ответственны, подотчетны прежде всего обществу, восприимчивы к текущим интересам граждан.
3. Менеджеристский (управленческий) подход. Основными ценностями местного управления здесь признается эффективность, где экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в измеримой форме. Ведь основной вопрос, который ставится в этом подходе, заключается в том, как лучше обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как получить максимальный результат при заданных затратах. Следует отметить отдельно принципы формирования системы государственного управления. А это прежде всего наличие трех видов органов государственного управления, отвечающих концепции разделения государственной власти на три «ветви»: законодательную,
исполнительную и судебную. Как правило, во многих странах мира в контексте регионального и местного уровней власти в первом случае, употребляется термин «представительные».
Иерархичность системы органов государственного управления является следующим принципом. Наличие как минимум двух уровней управления - общенационального и местного, а третий принцип заключается в том, что максимальное число уровней государственного управления в данном случае не ограничено. В этом отношении показательно то, что на практике наиболее часто встречается трехуровневая структура, поскольку включающая общенациональный, региональный и местный уровни.
В политической науке и смежных ей отраслях знания нет однозначного понимания сущности, определения количества и классификации данных принципов, что касается непосредственно принципов государственного управления. Различным исследователям данное обстоятельство предоставляет формулировать и выражать собственное видение по данному вопросу.
Выделяются следующие принципы в частности, которые носят общесистемный характер:
1. Принцип эффективности -который характеризует приведение объекта управления к соответствию к основным требованиям современного общественного развития.
2. Принцип объективности - обусловливает необходимость исследования во всех его управленческих процессах требованиям объективных закономерностей (общественно-исторических и естественно-природных), а также реальным возможностям общественных сил. В узком значении данный принцип выражается только в демократичном, коллегиальном решении общественно значимых вопросов.
3. Принцип законности - предполагает особое осуществление государственного управления в режиме повсеместного и полного исполнения действующих нормативно-правовых актов.
4. Принцип компетентности и профессионализма - который основывается на комплексной и объективной оценке основных деловых и личностно-нравственных качеств субъекта управления и его деятельности, который на регулирование социальных процессов.
5. Принцип комплексности и системности - требует во всех сферах его проявлениях более всестороннего, целостного, целесообразного и открытого подхода к объекту управления и процессу его функционирования с учетом существенной взаимосвязи с окружением.
6. Принцип демократизма - в рамках государственного управления основные элементы демократии воспроизводит в той или иной степени. Он также предполагает соответствие потребностям, интересам и целям жизнедеятельности людей всех субъектов государственного управления.
7. Принцип правовой упорядоченности - определения основных законодательного аспектов государственного управления: целей, функций, структур, процесса и т.д.
8. Принцип «федерализма» - исходит из самого административно-территориального деления государства, который позволяет развивать и укреплять местное управление, вовлекать в управленческие процессы значительное число граждан.
9. Принцип публичности - в итоге предполагает максимальную открытость и обратную связь системы государственной власти и управления по отношению к обществу.
10. Принцип разделения власти [4, с. 84].
В качестве 11 -го принципа следует назвать принцип единства, или целостности, системы государственного управления, имеется в виду то, что, хотя государственная власть и разделена на три общеизвестные «ветви», но все же она представляется одним единым целым в совокупности всех соответствующих органов и институтов. Одним из основных и
важных факторов обеспечения единства рассматриваемой системы являются конституционно-правовые основы ее формирования и функционирования, в узком смысле этого слова, рассматриваемый принцип предполагает единство и целостность только применительно к системе исполнительной власти, предполагая, видимо, централизованно-иерархический порядок ее построения.
Вместе с тем российский ученый, доктор социологических наук О. Рой предлагает свой вариант принципов местного государственного управления [3].
1. Принцип комплементарности - который предполагает установку на непрерывность в структуре власти, а также нацеливает на создание новых условий равномерного распределения властных функций в разрезе всей вертикали власти управления. Равномерного распределения власти в структуре управления является выделение властных полномочий как сверху, так и снизу.
2. Принцип субсидиарности - предполагает основу процедуру распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями государственной власти. Устойчивую последовательность действие данного принципа определяет в исполнении властных полномочий управленческими органами, а также порядок в распределении ответственности этих органов перед населением. В соответствии с этим принципом передача полномочий на более высокий уровень управления, может быть осуществлена только при условии невозможности их исполнения на низовом уровне. Данный принцип наиболее всего характерен для государств с федеративным устройством.
Принцип субсидиарности имеет два основных измерения:
а) вертикальное - распределение властных полномочий включает между уровнями системы государственного управления в направлении от местной власти к центральной;
б) горизонтальное - распределения полномочий охватывает процедуру между ветвями власти на общенациональном, региональном или местном уровнях и отражает их взаимосогласованную политику.
3. Принцип департаментализации - указывает на необходимость сочетания в местном управлении функциональных (отраслевых) и территориальных функций [5].
Аналогичным образом нельзя сказать и о типологизации принципов государственного управления. В частности, украинский правовед С. Кивалов выделяет следующие виды данных принципов [7].
1) общесистемные, которые были рассмотрены выше;
2) структурно-целевые: а) согласованность между различными органами целей государственного управления по основным параметрам; б) взаимодополняемость целей, при которой одна цель содействует другой; в) подчиненность частных, локальных целей общим целям государственного управления;
3) структурно-функциональные: а) дифференциация и фиксирование управленческих функций путем издания правовых норм и закрепления данных функций в компетенции органов государственного управления; б) концентрация, которая обусловливает необходимость предоставления определенному органу таких управленческих функций, чтобы его государственно-управленческое влияние действительно широко и прочно направляло, организовывало и регулировало объекты управления; в) комбинирование, направленное на то, чтобы определенная совокупность управленческих функций разных субъектов управления не допускала дублирования и параллельности; г) достаточное разнообразие, которое требует, чтобы управленческие функции относительно того или иного объекта управления по количеству и содержанию соответствовали разным управленческим запросам последнего; д) соответствие управленческого влияния реальным требованиям и запросам объектов управления;
4) структурно-организационные: а) единство системы государственной власти,
которая обеспечивает целостность, согласованность и действенность государственно-управленческих процессов; б) территориально-отраслевой принцип, обусловливающий зависимость организационных структур от территории, отрасли производства и услуг, сферы общественной жизни; в) разнообразие организационных связей, которые раскрывают вертикальные и горизонтальные организационные взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления в системе государственного управления; г) объединение коллегиальности и единоначалия, обусловленное спецификой организационного построения и порядком деятельности органов государственного управления;
5) структурно-процессуальные: а) соответствие элементов (методов, форм, стадий) управленческой деятельности органов государственного управления их функциям; б) конкретизация управленческой деятельности и личной ответственности за ее результаты; в) стимулирование рациональной и эффективной управленческой деятельности [1, с. 124].
В отличие от своего украинского коллеги, который подошел к классификации принципов государственного управления преимущественно с функционально-прикладных позиций, известный российский специалист в области государственного управления, доктор юридических наук Г. Атаманчук выстраивает собственную классификацию на концептуально теоретической основе. Данная типология принципов государственного управления выглядит следующим образом:
1. Общественно-политические - принципы, сформулированные в результате познания социальной природы государственного управления, общих закономерностей и основных особенностей его развития.
2. Функционально-структурные - принципы, раскрывающие закономерности структуры государственно-управляющих воздействий.
3. Организационно-структурные - принципы, отражающие характер, закономерности и специфику организационной структуры государственного управления и служащие отправными моментами при ее формировании и совершенствовании, а также при организации государственно-управляющих воздействий.
4. Принципы государственно-управленческой деятельности - принципы, раскрывающие закономерности, отношения и взаимосвязи методов форм и стадий управленческой деятельности государственных органов при формировании и реализации управленческих функций [2, с. 58].
Свои особые принципы имеют системы управления, функционирующие в условиях разных политических режимов. В этом отношении можно выделить следующие основные системы государственной власти с соответствующим стилем управления:
1. Демократическое управление - это вид государственного управления основывается на том предположении, что для человека естественным состоянием является деятельность, работа, а также то, что он способен к самостоятельности, самоконтролю и не избегает ответственности. Поэтому здесь внешний контроль не рассматривается как решающее средство достижения целей. Данный стиль управления предполагает делегирование полномочий, предоставление им большей самостоятельности в соответствии с функциями, привлечение к принятию решений. В его рамках также допускаются дискуссии и необязательна единодушная поддержка лидера. С точки зрения местного управления, это характеризуется децентрализацией государственной власти вплоть до его создания системы местного самоуправления.
2. Авторитарное управление - этот вид государственного управления который исходит из того, что средний человек изначально избегает труда, не честолюбив, уходит от ответственности, с удовлетворением принимает руководство над собой. Для повышения эффективности труда, поэтому его надо принуждать, контролировать. А это обеспечивает
власть, единоначалие при ограничении прерогатив объектов управления. По отношению к системе государственного управления это означает процесс централизации, когда происходит сильное ограничение властвующих полномочий у местных органов в пользу центральной власти.
Местное самоуправление в решении своих собственных дел опирается прежде всего на принципы, а именно, первое - принцип самостоятельности и решения вопросов местного значения; второй - принцип организационного обособления органов местного самоуправления в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; третий - принцип соответствия материальных и иных финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления; четвертый - принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед обществом; пятый принцип - это многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; шестой принцип -соблюдение прав и свобод человека и гражданина; в-седьмых, - это принцип законности в организации и деятельности органов местного самоуправления; в-восьмых, - это принцип гласности деятельности органов местного самоуправления; в-девятых, - это принцип коллегиальности и единоначалия в деятельности органов местного самоуправления; в-десятых, - это принцип государственной гарантии местного самоуправления.
На протяжении всей истории государственности наблюдается тесная органическая взаимосвязь между развитием государства и самоуправлением. В различных типах государств, на разных этапах исторического развития существовали различные модели организации государственной власти и осуществления управления на местном уровне. И принцип самоуправления является одним из наиболее древних и универсальных в данном процессе. Данный принцип отвечал потребностям человеческого общества, начиная с самых ранних стадий его развития, и до определенного времени оставался единственным средством социальной организации. Но по мере развития общества нарастало и его взаимное отчуждение от государства, что в свою очередь усложняло задачи управления.
Роль самоуправления и способы его институционального оформления начинают существенно меняться, попадая под все большее влияние со стороны форм и методов управления. Особенно это характерно с точки зрения соотношения государственных и самоуправленческих структур, их взаимодействия в процессе становления и развития общества и государства. В связи с этим местное самоуправление и его ключевые элементы в процессе своей эволюции практически всегда следуют за государственным развитием. При этом они вынуждены руководствоваться теми правилами, которые устанавливает государство, независимо от формы их выражения - нормативно-правовые акты или директивные указания. Тем самым особенности местного самоуправления практически всегда зависят от типа государства, его устройства, формы правления и политического режима.
Что касается теоретико-концептуальных обоснований той или иной системы местной власти, то популярность любой из данных теорий в той или иной стране мира всегда зависит от множества причин исторической и автократической направленности политической системы. Различие этих теорий лежит в управленческой плоскости, так как проведение любой реформы местного самоуправления требует выбора одной из теорий в качестве своей концептуальной основы. Этот выбор всегда носит мировоззренческий характер, что подтверждается всей историей становления местного самоуправления в развитых странах мира.
Литература:
1. Алексеев С.С. Общая теория права. - М., 1991. - С. 89.
2. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М., 1997.
3. ВасильевВ.И. Местное самоуправление. - М., 1999.
4. Карашев А.А., Тарбинский О.С. Местное самоуправление в Кыргызстане в переходный период. - Бишкек, 1999.
5. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. - СПб., 2005.
6. Сааданбеков Ж.А. Моя жизнь. - Бишкек, 2010.
7. Старуев Я.Ю. Региональное и местное самоуправление в зарубежных странах. -Екатеринбург, 1997.
8. Шеримкулов М.Ш. Становление и развитие парламентаризма в Кыргызстане. - Б., 1995.
References:
1. Alekseev S.S. Obshhaja teorija prava. - M., 1991. - S. 89.
2. Atamanchuk G.V. Teorija gosudarstvennogo upravlenija. - M., 1997.
3. Vasil'ev V.I. Mestnoe samoupravlenie. - M., 1999.
4. Karashev A.A., Tarbinskij O.S. Mestnoe samoupravlenie v Kyrgyzstane v perehodnyj period. - Bishkek, 1999.
5. Roj O.M. Sistema gosudarstvennogo i municipal'nogo upravlenija. - SPb., 2005.
6. Saadanbekov Zh.A. Moja zhizn'. - Bishkek, 2010.
7. Staruev Ja.Ju. Regional'noe i mestnoe samoupravlenie v zarubezhnyh stranah. -Ekaterinburg, 1997.
8. SherimkulovM.Sh. Stanovlenie i razvitie parlamentarizma v Kyrgyzstane. - B., 1995.
BASIC PRINCIPLES OF FUNCTIONING OF THE SYSTEM OF LOCAL GOVERNMENT
AND SELF-GOVERNMENT
Adambekov A.D.
postgraduate student of the Altmyshbayev Institute of Philosophy, Law and Socio-Political Studies of the National Academy of Sciences of the Kyrgyz Republic, (Bishkek, Kyrgyzstan)
Abstract: The role of self-government and the ways of its institutionalization are beginning to change significantly, coming under increasing influence from the forms and methods of management. This is especially characteristic from the point of view of the correlation of state and self-governing structures, their interaction in the process of formation and development of society and the state. In this regard, local self-government and its key elements in the process of their evolution almost always follow the state development. At the same time, they are forced to be guided by the rules that the state establishes, regardless of the form of their expression - normative legal acts or directives. Thus, the peculiarities of local self-government almost always depend on the type of state, its structure, form of government and political regime.
Key words: management activity, regulatory legal acts, local self-government, public authority, public administration
Для цитирования: Адамбеков А.Д. Основные принципы функционирования системы местного управления и самоуправления// Архонт, 2023. № 6(39). С.78-84.
