CC BY
379
УДК: 332.8 ГРНТИ: 75.29.01
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ
М. С. Великославинский
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС) Россия, 199178 г. Санкт-Петербург, Средний проспект В.О., 57/43
Н Великославинский Михаил Сергеевич - velikoslavinskiy@mail.ru
В статье рассмотрен опыт реализации государственной жилищной политики некоторых зарубежных стран. В странах, рассмотренных автором, рынок жилья является одной из сфер, где государственное вмешательство имеет существенное значение для реализации прав граждан. Такое вмешательство включает в себя принятие определенных правил и реализацию мер, которые можно разделить в целом на две категории: те правила и меры, которые предполагают прямые государственные расходы по поддержке финансирования жилья, а также правила и меры налогового характера. Основным направлением деятельности зарубежных государств по обеспечению населения доступным жильем является предоставление социального жилья, а также жилищных пособий.
Ключевые слова: государственная жилищная политика, поддержка финансирования жилья, социальное жилье, жилищные пособия, льготы, строительство, аренда, земельные участки.
THE MAIN DIRECTIONS OF THE FOREIGN EXPERIENCE OF REALIZATION OF THE STATE HOUSING POLICY
M. S. Velikoslavyanskiy
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 57/43 Sredniy Ave., Vasilyevsky Island, 199178 Saint Petersburg, Russia
El Velikoslavyanskiy Mikhail - velikoslavinskiy@mail.ru
In the article the experience of implementation of state housing policies of some foreign countries. In the countries studied by the author, the housing market is one area where government intervention is essential to the realization of the rights of citizens. Such intervention includes the adoption of certain rules and measures, which can be divided generally into two categories: those rules and measures that involve direct public expenditure to support housing Finance, as well as the rules and measures of a fiscal nature. The main activity in foreign countries to provide the population with affordable housing is the provision of social housing and housing allowances.
Keywords: state housing policy, support housing Finance, social housing, housing allowances, benefits, construction, rental, land.
В рамках формирования в ряде зарубежных государств "новой модели государственного управления" существенные преобразования претерпевает и государственная жилищная политика, что делает анализ зарубежного опыта по исследуемому кругу вопросов особенно актуальным, представляющим большой интерес для цели настоящего исследования.
К государствам, в которых жилищная политика характеризуется интенсивным вмешательством государства в сферу жилищного обеспечения, относятся Нидерланды, Швеция и Великобритания.
В развивающихся государствах, таких как, например, Гватемала, государственная жилищная политика реализуется иначе, и к ее целям относятся, в том числе, сокращение уровня бедности, улучшение качества жизни, создание рабочих мест, поощрение продуктивной мобилизации семейных доходов, увеличение инвестиций и развитие финансового сектора.
В большинстве развитых стран рынок жилья является одной из той сфер, где государственное вмешательство имеет существенное значение [1]. Такое вмешательство включает в себя принятие определенных правил и реализацию мер, которые можно разделить в целом на 2 категории: те правила и меры, которые предполагают прямые государственные расходы, а также правила и меры налогового характера. Кроме того, государственная жилищная политика может быть направлена на поощрение спроса или предложения на
рынке жилья. Рассмотрим примеры нескольких стран.
Великобритания. Государственное управление в сфере жилищного обеспечения и городского строительства в Великобритании в настоящее время осуществляется на основании обширного массива нормативных правовых актов, среди которых основными являются нижеследующие два, устанавливающие административно-правовые основы, приоритеты и инструменты реализации государственной жилищной политики:
- Закон Великобритании "О жилье" от 1996 года [2];
- Закон Великобритании "О жилье" от 2004 года [3].
Закон Великобритании "О жилье" 1996 года содержит
положения, касающиеся жилищного обеспечения, в том числе, жилья социального найма, общежитий, регулирует некоторые аспекты правоотношений между арендодателями и арендаторами, устанавливает положения о предоставлении пособий на жилье и муниципального жилья, а также направлен на борьбу с бездомностью.
Так, глава III части V Закона Великобритании "О жилье" от 1996 года содержит положения, касающиеся предоставления государственных жилищных субвенций арендодателям социального жилья с целью покрытия расходов, понесенных ими в связи с их деятельностью в сфере социального жилищного обеспечения.
Часть VII данного Закона содержит положения, касающиеся решения проблемы бездомности, в частности, посред-
ством предоставления финансовой помощи и жилья для лиц с неопределенным местом жительства.
Статья 175 Закона "О жилье" от 1996 года содержит определение бездомного лица, в соответствии с которым лицо является бездомным, если у него нет соответствующего его возможностям места, где он мог бы проживать в Соединенном Королевстве или где-либо еще, но при этом он имеет право иметь определенное жилье в силу установленных указанным законом причин; а также если у него есть жилье, но он не может в него попасть либо такое жилье не соответствует стандартам безопасности или критериям жилья как такового.
Статья 179 данного Закона устанавливает обязанность местных органов публичной власти, осуществляющих деятельность в сфере жилищного обеспечения, принимать меры по предотвращению бездомности и информированию населения.
Закон Великобритании "О жилье" от 2004 года предусматривает внесение изменений в соответствующие нормативные правовые акты, устанавливая условия проживания в разных типах жилых объектов, в том числе, в общежитиях, передвижных домах, и гарантии защиты прав арендаторов, а также обеспечение потребностей цыганских общин в размещении.
В настоящее время в Англии осуществляется реализация государственной жилищной политики, направленной на улучшение сектора арендного жилья, необходимость разработки которой возникла ввиду существования слишком большой очереди семей на получение социального жилья. Основная цель данной политики заключается в обеспечении населения жильем, соответствующим его потребностям с точки зрения качества и стоимости [4].
К направлениям деятельности государства по реализации указанной политики, нацеленным на улучшение количества и качества жилья, сдаваемого в аренду, относятся, в частности, следующие:
- обеспечение гибкости ведения списков очередников (семей) на получение социального жилья;
- борьба с мошенничеством и асоциальным поведением в сфере деятельности, связанной с арендным жильем;
- обеспечение более доступного жилья посредством установления пределов стоимости аренды жилья;
- предоставление финансирования местным органам публичной власти для увеличения и модернизации их жилищных фондов;
- создание системы контроля над деятельностью местных органов публичной власти по предоставлению жилищных услуг.
Если говорить о деятельности государства по обеспечению населения доступным жильем, то основными ее направлениями являются предоставление социального жилья, а также жилищных пособий.
Ключевой функцией института социального жилья является обеспечение жильем населения с низкими доходами, более всего в нем нуждающегося. Как правило, социальное жилье предоставляется некоммерческими организациями, а одним из основных направлений государственной жилищной политики в отношении социального жилья является установление ограничений на стоимость аренды социального жилья.
В Великобритании распространена также система предоставления государственных жилищных пособий на арендную плату для лиц, имеющих низкий уровень доходов.
Такие пособия могут покрывать арендную плату в полном объеме или частично, в зависимости от размеров доходов обратившегося за получением помощи лица и его жизненных обстоятельств, при этом не имеет значения то, работает данное лицо или нет. Однако государственные жилищные пособия не предоставляются для оплаты отопления, горячего водоснабжения, электроэнергии или пищи [5].
Испания. Государственная жилищная политика в Испании является частью экономической политики и способствует укреплению и реализации различных направлений социальной политики. Жилищная политика направлена на содействие реализации государственной политики занятости, поскольку ориентирована, в том числе, на облегчение географической и профессиональной мобильности посредством поощрения найма жилья, способствует социальной сплоченности, обеспечивает доступ к достойному жилью для представителей групп населения с низкими доходами, защиту семей, лиц пожилого возраста, молодежи и лиц с ограниченными физическими возможностями [4].
Государственная жилищная политика Испании реализуется на основе двух основных направлений деятельности: определение и обеспечение основной законодательной базы и принятие мер по поддержке финансирования жилья, как косвенных, посредством реализации налоговой политики, так и прямых, в виде принятия государственных жилищных планов и программ.
В Государственном плане жилищного обеспечения и реабилитации было подчеркнуто, что одной из наиболее чувствительных проблем современного общества является обеспечение устойчивости и эффективности всех видов экономической деятельности, и, что таким образом, необходимо оптимизировать использование существующего жилья для обеспечения потребностей в нем населения, но при этом также не забывать, что первостепенной задачей любой жилищной политики является обеспечение достаточного производства жилья для удовлетворения жилищных потребностей населения и, соответственно, следует принимать меры для избежания недостаточности снабжения жильем в среднесрочной и долгосрочной перспективе [6].
В рамках испанской государственной жилищной политики была сформирована нынешняя испанская система жилищного обеспечения, которая не является нейтральной в своем влиянии на владение и перераспределение богатства. В Испании схема вмешательства государства в сектор жилищного обеспечения отличается от схем государственной жилищной политики иных государств, в том числе из-за разных подходов к концепции обязанностей, которые берет на себя государство всеобщего благосостояния. Испанская государственная жилищная политика стимулирует новое строительство с двумя целями, с одной стороны, с целью содействия позиционированию домовладения в качестве приоритетной формы землевладения, с другой - с целью стимулирования сектора недвижимости в качестве катализатора экономического роста. Такой подход поддерживается далеко не всеми европейскими государствами, где концепция государственного доступного социального жилья заняла прочное место в схемах жилищного обеспечения.
США. Гарри Трумэн, 33-й Президент США, в своем "Ежегодном обращении к Конгрессу о положении страны" от 05 января 1949 г., указал, что одной из существующих социальных проблем, в частности, в сфере жилищного обеспечения, является то, что около 5 млн. семей живут в трущобах, а около 3 млн. семей проживают в домах с другими семьями.
Кроме того, имеет место явный дефицит жилья.
Отмечалась необходимость привлечения частных застройщиков для создания новых жилых объектов без финансового участия государства, поскольку, производя слишком мало арендного жилья и избыточное количество дорогостоящих домов на продажу, строительная промышленность не выдерживала ценовой конкуренции.
Гарри Трумэн предложил в качестве направлений государственной жилищной политики увеличение и усиление государственного контроля над стоимостью аренды жилья, обеспечение государственного жилья для семей, нуждающихся в нем, а также решение проблемы трущоб [7].
В качестве одной из мер по снижению стоимости жилья предполагалось снижение стоимости строительства жилья за счет обеспечения снижения затрат на строительные материалы посредством установления государством максимального уровня цен на них.
В целях ликвидации указанных проблем и реализации соответствующих направлений государственной жилищной политики в 1949 году был принят первый Закон США "О жилье" [8].
Закон "О жилье" предусматривал, что деятельность частных организаций, занимающихся жилищным обеспечением, должна поощряться государством в целях обеспечения общих потребностей в жилье; необходимо поощрять деятельность местных органов публичной власти и государственных учреждений и организаций по принятию и реализации программ, направленных на развитие надлежащим образом удобно спланированных жилых кварталов и строительство по низким ценам жилья, соответствующего лучшим стандартам проектирования, строительства, удобства и размеров для нормальной семейной жизни.
Кроме того, Закон "О жилье" от 1949 года предусматривал необходимость ликвидации некачественного жилья.
Данный Закон устанавливал гарантии и механизмы федерального финансирования программ по джентрифика-ции трущоб, по реконструкции городов; были установлены меры стимулирующей государственной политики в сфере ипотечного страхования, предусмотрено строительство более 800 тыс. единиц государственного жилья, закреплены механизмы финансовой поддержки исследований в сфере жилищной политики, гарантии финансовой поддержки сельских домовладельцев.
В настоящее время деятельность частных рынков арендного жилья регулируется государством, в частности, Законом США "О справедливом жилищном обеспечении".
§ 3604 Закона США "О справедливом жилищном обеспечении" предусматривает запрет отказывать продавать или сдавать в аренду, вести переговоры о сдаче в аренду или продаже жилья, публиковать объявления о продаже или сдаче жилья в аренду; предоставлять некорректную информацию о том, что жилье не сдается и не продается, когда на самом деле это не так, какому-либо лицу из-за его расы, цвета кожи, религиозных убеждений, пола, семейного положения или национальности.
Закон США "О жилищном обеспечении лиц пожилого возраста" от 1995 года изменил принципы предоставления жилья пожилым людям, а также установил определение такого жилья, в соответствии с которым под ним понимается жилье, предназначенное для, по крайней мере, одного лица в возрасте старше 55 лет. Кроме того, Закон, в отличие от предыдущего законодательства в данной сфере, не содержит более обязательных требований к такому жилью быть
оборудованным специальными устройствами и услугами. Указанные изменения имеют важное значение, поскольку позволили избежать дискриминационных ограничений, связанных с предоставлением жилья лицам пожилого возраста.
Современные программы государственного жилищного обеспечения в США направлены на создание достойного и безопасного арендного жилищного фонда для малообеспеченных семей, лиц пожилого возраста и лиц с ограниченными возможностями [9].
Право на получение такого жилья имеют указанные категории лиц с определенным уровнем доходов, имеющие гражданство США или легальный иммиграционный статус. При этом, принимая решение о предоставлении такого жилья, уполномоченный орган публичной власти должен убедиться, что претендующее лицо и члены его семьи будут хорошими жильцами, а их привычки и действия не будут оказывать отрицательное влияние и причинять неудобства другим жильцам или окружающей среде. Такое жилье не является полностью бесплатным, для каждого арендатора жилья рассчитывается размер арендной платы в зависимости от размеров его заработка.
В США государственное жилищное обеспечение осуществляется за счет жилищного фонда, принадлежащего государству. Федеральный жилищный фонд (имеется в виду массив недвижимости) находится в собственности у Департамента жилищного обеспечения и городского развития США, а региональные - соответственно, в собственности у уполномоченных региональных органов публичной власти.
Франция. В целом, государственная жилищная политика во Франции преследует несколько целей: обеспечение всех семей жильем, отвечающим их потребностям и финансовым возможностям, для чего применяется государственное субсидирование жилья, а также предоставляется социальное жилье; обеспечение достойного жилья для населения и технического обслуживания жилищного фонда, его совершенствование, для чего государство устанавливает налоговые льготы и предоставляет прямую финансовую поддержку; поощрение социального разнообразия в ответ на проблему концентрации определенных социальных групп в неблагополучных районах; а также обеспечение надлежащей экологической обстановки.
Однако основными целями жилищной политики во Франции являются обеспечение реализации права на жилье, развитие строительства жилья, развитие предложения социального жилья, (особенно в тех районах, где спрос на него высок), содействие приобретению жилья в собственность населением, а также обеспечение реконструкции уже существующих жилых объектов и повышение их качества.
Кроме того, государственная жилищная политика Франции в отношении рынков арендного жилья предполагает разработку и установление стандартной формы договора аренды жилья и направлена на более полное удовлетворение потребностей арендаторов и арендодателей [10].
Закон Франции от 18.01.2013 № 2013-61 "О мобилизации находящейся в публичной собственности земли для жилищных целей и об усилении обязательств по строительству социального жилья" [11] установил ряд дополнительных гарантий в рамках реализуемой французскими властями государственно социальной жилищной политики.
Пункт "I" статьи L3211-7 Общего кодекса собственности юридических лиц публичного права Франции (в редакции ст. 3 вышеуказанного Закона) устанавливает,
что "государство вправе приступить к отчуждению земельного участка, находящегося в его собственности, по цене ниже рыночной стоимости, когда этот земельный участок, имеется ли на нем строение или нет, задействован в реализации программ застройки, предусматривающей создание жилых помещений, по меньшей мере часть из которых отводится на социальное жилье. Для части программы социального жилья предоставляемая скидка, которая может достигать 100 % от рыночной стоимости земли, устанавливается в зависимости от категории, для которой это жилье предусмотрено. Принимаются также во внимание местные условия, касающиеся положения на рынке земельный участков и недвижимости, финансовое положение покупателя земли, доля и тип существующего социального жилья на территории рассматриваемой общины, финансовые и технические условия эксплуатации [12]. Скидка не может превышать 50 % для социальных арендованных жилищных облигационных займов на жилищные домовладения...".
Министр жилищного строительства и равных территорий Франции в июне 2013 года представил проект закона Франции "О доступе к жилью и обновленном градостроительстве", направленный на борьбу с жилищным кризисом, проявившимся в многолетнем резком росте цен на жилье, недостаточности доступного и соответствующего потребностям населения жилья и в снижении покупательной способности семей.
Проект закона Франции "О доступе к жилью и обновленном градостроительстве" является комплексным документом и предполагает реализацию трех взаимодополняющих направлений государственного управления в сфере жилищного обеспечения и городского строительства.
Первое направление предполагает отказ от концепции представления рынка жилья и недвижимости как обычного рынка, ослабление государственного регулирования которого облегчает его функционирование, поскольку практика показала обратное.
Таким образом, проект закона Франции "О доступе к жилью и обновленном градостроительстве" создает механизм государственного контроля за проведением сделок аренды жилья, устанавливает требования к лицам, осуществляющим профессиональную деятельность в сфере недвижимости, с целью обеспечения ее прозрачности, а также предусматривает необходимость принятия местных планов городского развития.
Вторым направлением является обеспечение защиты арендаторов и собственников жилья от финансового кризиса. Так, законопроект предусматривает принятие ряда мер по предотвращению деградации жилых кондоминиумов, борьбе с предложением некачественного жилья, а также повышает ответственность арендодателей, не заботящихся о должном состоянии сдаваемого в аренду жилья, в частности, в трущобных районах.
Третьим предполагаемым направлением государственного управления в сфере жилищного обеспечения и городского строительства в рамках проекта закона Франции "О доступе к жилью и обновленном градостроительстве" является использование инновационного потенциала субъектов сферы жилищного обеспечения с целью строительства новых жилых объектов.
Проект закона Франции "О доступе к жилью и обновленном градостроительстве" предусматривает создание двух новых видов организаций жильцов, обладающих определенным правовым положением: жилищные кооперативы,
которые предполагают осуществление жильцами совместного управления жилыми объектами, демократическим образом; а также общества самопомощи, в которые участники объединяются для совместной разработки, финансирования и обеспечения строительства объектов недвижимости, предназначенных для их дальнейшего проживания.
В качестве мер ответственности в отношении арендодателей, не заботящихся о должном состоянии сдаваемого в аренду жилья, в частности, в трущобных районах, проект закона Франции "О доступе к жилью и обновленном градостроительстве" устанавливает такие меры ответственности, как денежные штрафы и запрет на покупку недвижимости с целью ее сдачи в аренду на 5 лет [13].
В настоящее время во Франции Министерством жилищного строительства и равных территорий осуществляется реализация Национальной программы реконструкции старых разрушающихся кварталов, направленной на перестройку ветхих городских районов, позволяющей обеспечить население жильем, развитие транспорта, а также социальную интеграцию. В рамках указанной программы предполагается реализовать 25 проектов.
Итак, зарубежным правовым демократическим государствам свойственно наличие специальных законов о государственной жилищной политике дополнительно к законам (или кодексам) о правоотношениях в жилищной сфере (жилищным кодексам). В этих законах устанавливаются принципы и приоритеты, инструменты и задачи государственного управления и государственной политики в сфере жилищных отношений.
В странах, рассмотренных автором, рынок жилья является одной из сфер, где государственное вмешательство имеет существенное значение для реализации прав граждан. Такое вмешательство включает в себя принятие определенных правил и реализацию мер, которые можно разделить в целом на две категории: те правила и меры, которые предполагают прямые государственные расходы по поддержке финансирования жилья, а также правила и меры налогового характера. Кроме того, государственная жилищная политика направлена на поощрение спроса или предложения на рынке жилья.
Основным направлением деятельности зарубежных государств по обеспечению населения доступным жильем является предоставление социального жилья, а также жилищных пособий.
Жилищная государственная политика, касающаяся, в частности, предоставления жилья социального найма, реа-лизовывается в отношении семей с низким уровнем дохода и направлена на осуществление инвестирования в социальное жилье. Целями ее являются:
- обеспечения права каждого гражданина на жилье, разработка и строительство жилья для людей с ограниченными возможностями;
- обеспечение доступа арендаторов к достойному жилью;
- сохранение и развитие социального жилья;
- обеспечение сбалансированного распределения по регионам государственного и муниципального социального жилья в соответствии со спросом на него;
- обеспечение доступного жилья для населения со средним уровнем доходов;
- достижение того, чтобы экономический вклад семьи в получение доступа к жилью не превышал трети ее доходов;
- борьба с предложением низкокачественного и опасного для здоровья (не отвечающего экологическим требованиям) жилья.
Причем из всех описанных выше зарубежных подходов, как нам представляется, наибольший интерес представляет французская модель государственного управления и государственной политики в жилищной сфере, а именно такой ее инструмент, как использование ценового механизма при отчуждении земельных участков, находящихся в собственности государства, по цене ниже рыночной, с условием строительства на них хотя бы части жилых помещений социального назначения.
Кроме того, в указанном контексте представляет интерес ряд новаций, предложенных в обсуждаемом французском законопроекте "О доступе к жилью и обновленном градостроительстве", в частности - предлагаемый пятилетний запрет сдачи в аренду вновь приобретенного недвижимого имущества.
ЛИТЕРАТУРА
1. Кудряшов В.С., Черебилло С.В. Особенности и тенденции развития ипотечного кредитования в России // Инвестиции в России, 2016. № 8. С. 36-40.
2. Housing Act 1996 [Закон Великобритании "О жилье" от 1996 года] // URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1996/52/contents.
3. Housing Act 2004 [Закон Великобритании "О жилье" от 2004 года] // URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2004/34/contents.
4. Кудряшов В.С. Развитие государственной системы предостав-
ления социальных услуг лицам пожилого возраста в России // Петербургский экономический журнал. 2014. № 1. С. 28-33.
5. Housing Benefit: Overview // URL: https://www.gov.uk/housing-benefit/overview.
6. Pareja M.E., Sánchez M.T.M. La política de vivienda en España: lecciones aprendidas y retos de futuro // Revista Galega de Economía. 2012. Vol. 21. № 2. Pp. 1-32.
7. Truman H.S. Annual Message to the Congress on the State of the Union (05.01.1949) // URL: http://www.presidency.ucsb.edu/ws/ index.php?pid=13293.
8. National Housing Act of 1949 (Title V of P.L. 81-171) // URL: https:// bulk.resource.org/gao.gov/81-171/00002FD7.pdf.
9. Кудряшов В.С. Анализ создания и функционирования моделей промышленных кластеров зарубежных стран в целях повышения конкурентоспособности регионов России // Дизайн. Материалы. Технология. 2013. № 1. С. 123-125.
10. Кудряшов В.С. Анализ процесса стандартизации государственного финансового контроля // Экономика, предпринимательство и право. 2016. Т. 6. № 3. С. 291-302.
11. Loi № 2013-61 du 18 janvier 2013 relative a la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social// URL: http://legifrance.gouv.fr.
12. Кудряшов В.С. Анализ развития экономики европейских стран на основе кластерного подхода // Дизайн. Материалы. Технология. 2012. № 3. С. 105-107.
13. Lutter contre l'habitat indigne / Portail du Gouvernement // URL: http://www.gouvernement.fr/gouvernement/lutter-contre-l-habitat-indigne.
Поступила в редакцию 23.09.2017
