CC BY
312
Основные направления реформы университетов Японии
А. В. Белов
Сокращение государственных расходов и количества выпускников средних школ в 1990-2000-х годах подтолкнули реформы университетов Японии. В результате произошли серьезные изменения в доступности, качестве и финансировании университетского образования. Накопленный в Японии опыт реформирования может быть полезен для многих стран, включая Россию.
Ключевые слова: университеты Японии, доступность образования, качество образования, финансирование образования, реформирование университетов.
В начале 1990-х годов университеты Японии столкнулись с изменением национальной и международной среды образовательного процесса. В частности, под влиянием демографического спада уменьшилось количество потенциальных студентов. Неровная экономическая динамика и тяжелое состояние бюджета привели к сокращению доступных финансовых ресурсов. Наряду с этим, на фоне глобализации общественной жизни повысились требования к качеству образования. В ходе широкой дискуссии были определены направления и механизмы необходимых реформ, началось их осуществление на практике. Высшее образование Японии вступило в эпоху перемен и приобрело переходный характер. За прошедшие 20 лет университеты Японии серьезно изменились. Все эти проблемы и будут рассмотрены в данной статье.
Определение высшего или третичного образования (higher or tertiary education) по Международной стандартной классификации образования (МСКО) ЮНЕСКО включает все виды образовательных программ за пределами среднего уровня без привязки к типу учреждения. Понимание высшего образования в Японии основано на определении ЮНЕСКО, поэтому к системе высших учебных заведений относятся также и специальные профессиональные школы, колледжи всех типов и краткосрочные университеты. Однако, в данной статье предмет исследования ограничен лишь теми университетами, которые предоставляют программы уровней 5А (не менее 3-х лет, сочетание теоретической, исследовательской и практической подготовки) и 6 (подготовка специалистов-исследователей) по МСКО. В Японии - это заведения со сроками обучения, соответственно, 4-2-3 года (или более длительными для медицинских, фармакологических и правовых специальностей), присваивающие степени бакалавра, магистра, доктора или аналогичные им.
Национальная система образования рассматривается как совокупность институтов (организаций и законов, норм, правил), занятых поиском приемлемого компромисса между широтой охвата, уровнем затрат и
качеством образовательных услуг. В 2010 г. в Японии третичным образованием было охвачено 46,4% населения в возрасте от 25 до 64 лет (в среднем по странам ОЭСР - 31,51%)1. В 2012 г. японские пятнадцатилетние школьники набрали 538 баллов в испытаниях PISA по восприятию печатного текста (496 баллов в ОЭСР)2, а в «Шанхайском рейтинге» 500 лучших университетов мира присутствовало 20 японских (столько же было у Франции)3. При этом, уровень совокупных расходов на образование составлял 5,1% ВВП, в т.ч. на третичное - 1,5% (6,3% и 1,7% в ОЭСР)4. Как свидетельствуют приведенные данные, высшее образование в Японии носит массовый характер, предоставляется на высоком международном уровне, причем за счет достаточно умеренных расходов. Привлекательное соотношение цены и качества кажется нам наиболее сильной стороной японской системы. Попытается разобраться в причинах данного явления.
Краткая характеристика японских университетов
Изначально на формирование японских учреждений высшего образования большое влияние оказала конструкция Гумбольтовского университета. Речь идет, прежде всего, о принципах государственного обеспечения, академической автономии, универсального спектра образования и научных исследований. После второй мировой войны широко внедрялся опыт США, а именно: стандартизация образовательных учреждений, расширение частного финансирования, введение степеней, академических кредитов и многих других организационных принципов, аналогичных американским. В 1960-1975 гг. и 1991-1995 гг. отмечался быстрый рост числа частных и общественных университетов, поскольку в эти годы министерство образования упрощало требования к формированию новых учреждений.
Рост их числа происходил во многом за счет структурных изменений, т. е. за счет приобретения университетского статуса вчерашними колледжами. По-видимому, количественная экспансия при ослаблении контроля привела к ухудшению качества образования. По крайней мере, во второй половине 1990-х гг., на фоне продолжительной депрессии, структурных реформ и осложнения финансовой ситуации, в Японии сформировалось устойчивое мнение о том, что система высшего образования не соответствует требованиям времени. В 2003-2004 гг. началось реформирование структуры управления, принципов финансирования и
1 OECD. Education at a Glance 2013. Available at: http://www.oecd.org/edu/eag.htm
2 PISA 2012 Key Findings. Available at: http://www.oecd.org/pisa/keyfindings/pisa-2012-results.htm
3 Academic Ranking of World Universities 2013. Available at: http://www.shanghairanking.com/
4 Подробнее см. Белов А. В., Золотов А. В. Экономические аспекты деятельности университетов в Японии // Вопросы образования. 2014. No. 3. С. 30-53.
методов оценки сначала национальных, а затем и других университетов. Реформы получили название «большого взрыва» (big bang) в образовании и вызвали серьезную критику среди традиционно консервативных представителей академических кругов. Тем не менее, к концу десятилетия оказались реализованы практически все намеченные меры, а система высшего образования существенно обновилась.
В настоящее время третичное образование в Японии включает в себя несколько типов организаций, которые можно классифицировать по форме собственности (государственные, общественные, частные) и уровню предоставляемых образовательных услуг (университеты, краткосрочные университеты, колледжи различных типов, специальные профессиональные школы). Характеристики университетов, присваивающих степени бакалавра, магистра, доктора или аналогичные им приведены в табл. 1.
Таблица 1
Количественные характеристики университетов Японии (2011 г.)
Всего Государственные Общественные Частные
Кол-во организаций доля (%) 780 100,0 86 11,0 95 12,1 599 76,9
Кол-во работников (чел.) доля (%) 76091 100,0 23948 31,4 3711 4,1 48432 64,5
Кол-во учащихся (чел.) доля (%) 2842167 100,0 608718 21,4 140965 4,9 2092504 73,7
в т.ч.студентов доля (%) 2569716 100,0 450854 17,5 124502 4,8 1994380 77,7
аспирантов доля (%) 272451 100,0 157864 57,9 16463 6,0 98124 36,1
*
Министерство образования, культуры, спорта, науки и технологий Японии (далее -Министерство образования). Хэйсэй 24 нэндо монбу кагаку хакусё (Белая книга по вопросам образования и науки 2012 года). Режим доступа: http://www.mext.go.jp/b_menu/hakusho/html/monbu.htm
С количественной точки зрения в системе высшего образования Японии доминируют частные университеты. Однако качественные оценки говорят о том, что роль безусловных лидеров принадлежит государственным учебным заведениям. Это заключение основано на большом количестве регулярно публикуемых рейтингов, освещающих все стороны университетской жизни. Так, рейтинг популярности университетов и сложности поступления в них с 1970-х гг., составляют
подготовительные школы Каваи и Ёёги, комплексную оценку состояния университета для абитуриентов и родителей с 1994 г., проводит газета «Асахи Синбун», удовлетворенность студентов и выпускников качеством образования с 1997 г. оценивает компания Recruit, рейтинг узнаваемости университетского «брэнда» с 2004 г., составляет газета «Нихон Кэйдзай Синбун», качество преподавания и исследовательской работы с 2008 г., анализирует газета «Ёмиури Симбун», а состояние финансов, материальной базы, мнения работодателей для потенциальных инвесторов -журнал «Тоё Кэйдзай». Международные позиции японских университетов отражаются в рейтингах ARWU, THE, QS, Asian Universities.
Практически по всем качественным показателям на вершине пирамиды находятся государственные, и прежде всего, бывшие императорские университеты Токио, Киото, Тохоку, Осака, Кюсю, Хоккайдо, Нагоя. Они традиционно специализируются на естественно-научном образовании и фундаментальных исследованиях, а также готовят кадры для государственных учреждений. Общественные университеты, созданные и финансируемые региональными и местными органами власти или общественными организациями, занимают промежуточное положение. В группе частных университетов два заведения - Васэда и Кэйо - имеют научно-исследовательскую базу мирового класса, в то время как среди большинства других отмечаются очень серьезные различия по масштабам, уровню и направлениям проводимых исследований. Подобная иерархия и разделение функций среди университетов Японии являются общепризнанными, устойчивыми и вряд ли изменятся в обозримом будущем.
С 2004 г. все государственные университеты имеют юридический статус специальных корпораций, действующих в сфере образования. Управление сосредоточено в руках президента (ректора) и совета директоров (проректоров), имеющих широкие полномочия по определению уровня и системы отплаты работников и преподавателей, сроков найма, расходованию бюджета. Ректор избирается советом директоров или коллективом работников из числа кандидатур, выдвигаемых подразделениями университета или учредителями. Члены совета директоров назначаются ректором или учредителями. Ни ректор, ни проректоры по окончании срока полномочий (4-5 лет, не более двух сроков) не имеют права продолжать работу в своем университете и обязаны его покинуть. Ректору и проректорам подчиняются факультеты, аспирантура, аффилированные институты и секретариат. Перспективные вопросы обсуждаются в совещательных комитетах по управлению, а также по образованию и науке, куда в обязательном порядке вводятся независимые эксперты. Работа национальных университетов организована на основе шестилетних среднесрочных планов, отчет об исполнении которых ежегодно рассматривает Комитет по оценке государственных университетских организаций, созданный профильным министерством.
Вслед за государственными в 2005-2010 гг. большинство общественных университетов также приобрели статус специальных корпораций и схожую структуру управления, конкретная конфигурация которой определяется учредителями. Таким образом, организация менеджмента государственных и общественных университетов вплотную приблизилась к той, что традиционно существовала в частных (решающие полномочия - в руках президента и совета директоров, совещательные функции - у попечительского совета).
В управлении практически всеми сторонами деятельности университетов - от заботы о здоровье студентов до определения перспектив развития - большую роль играют специализированные комитеты, куда входят представители факультетов, структурных подразделений и администрации. Срок полномочий членов комитета, как правило, составляет 2 года, затем производится обязательная ротация. Таким образом каждый преподаватель за несколько лет работы может на практике ознакомиться с различными сторонами университетской деятельности. Функции комитетов заключаются в подготовке, обсуждении и принятии соответствующих решений или их проектов.
На уровне факультета основным органом управления является Ученый совет. Регулярные заседания последнего проводятся раз в месяц, внеочередные - по мере надобности. Полномочия его можно разделить на две группы - решающие (по вопросам, относящимся к ведению факультета) и совещательные (любые вопросы, по которым требуется знать мнение факультета). Следует отметить две характерные для Японии стороны деятельности Ученых советов: во-первых, высокое качество организационной и информационной подготовки, и во-вторых, стремление принимать решение на основе консенсуса (т. е. продолжать обсуждение пока не иссякнут возражения). Первая особенность заслуживает самой высокой оценки, поскольку раздача в письменном виде сопроводительных материалов и проектов решений, обязательное утверждение протоколов и т. п. говорит об отличном исполнении функций информирования преподавателей, а также о существовании эффективной обратной связи. Вторая особенность в теории выглядит привлекательно, но на практике приводит к серьезным задержкам, а иногда и к невозможности принять решение. Действительно, трудно достичь консенсуса в дискуссии, когда никто из участников не несет прямой ответственности, но большинство являются мастерами устного слова и экспертами в области университетского менеджмента.
Набор преподавателей в университет организует ректор, который в некоторых случаях делает это самостоятельно, но чаще всего поручает отбор факультетам и утверждает их решения. До приобретения статуса корпораций работники государственных и общественных университетов относились к категории государственных, префектуральных или муниципальных служащих. Они нанимались на постоянной основе, уровень
и система оплаты их труда соответствовали применяемым к служащим определенного ранга (например, профессор - начальник отдела министерства, префектуры или муниципалитета). После 2004 г. появилась возможность найма по срочным контрактам, введения гибкой оплаты и других изменений. Многие университеты на места вышедших на пенсию профессоров начали принимать сотрудников на временной основе с пониженным вознаграждением (без выплаты бонусов). Это позволило сэкономить средства, но привело к неблагоприятным изменениям в структуре преподавательского корпуса. Однако в целом, непостоянная занятость и нестандартные системы зарплаты пока применяются ограниченно, в основном, для сотрудников аффилированных исследовательских подразделений.
Позиции преподавателей в японских университетах во многом соответствуют европейским и американским стандартам: преподаватель, ассистент, доцент, профессор. Решение о присвоении звания принимает Ученый совет на основе рассмотрения результатов научной и преподавательской деятельности. Зарплаты повышаются ежегодно с учетом возраста и звания. Например, 45-летний профессор при прочих равных условиях получает примерно столько же, что и 50-летний доцент.
Пенсионный возраст составляет 60-63 года в государственных, 65 лет в общественных и 70 лет в частных университетах. По достижении этого возраста работники обязаны выйти на пенсию. Преподаватели государственных и общественных университетов могут по выходе на пенсию устроиться на работу в частные университеты и продолжать работать еще 5-10 лет. Сумма и содержание контракта определяются на индивидуальной основе.
Правила набора студентов устанавливаются университетами и являются жесткими в популярных и мягкими в непопулярных учебных заведениях. Государственные, общественные и наиболее сильные частные университеты учитывают результаты единого экзамена Центра аттестации (японский вариант ЕГЭ) и 3-6 собственных вступительных экзаменов. Большинство региональных общественных и частных университетов устанавливают также квоту на прием по рекомендациям местных или аффилированных школ, итогам небольшого эссе и собеседования. Конкурс в государственные и общественные университеты составляет 4-5 человек на место, а в группе частных университетов различия настолько велики, что средние цифры теряют всякий смысл.
Все виды вступительных экзаменов и университетского обучения являются платными. Правительство устанавливает ориентировочную плату для государственных университетов, которые имеют возможность повысить или понизить ее в пределах 20%. Эти цифры являются ориентиром и для общественных университетов, а частные устанавливают плату самостоятельно. В 2010 г. средняя плата за год обучения в государственных и общественных университетах Японии составляла 535,8 тыс.
иен (около 5,7 тыс. долларов), а в частных - 817,9 тыс. иен (около 8,4 тыс. долларов), плюс вступительный взнос в первый год обучения. Примерно 30% японских студентов получают беспроцентные или низкопроцентные кредиты на обучение, 1-2% - невозвратные гранты. Кроме того, университеты используют скидки или освобождение от платы на семестр или на год для поощрения выдающихся студентов, но эта практика носит единичный характер. Плата вносится два раза в год, опоздание с оплатой на 2-3 месяца влечет за собой отчисление студента.
Присваиваемые степени аналогичны тем, что существуют в США и Великобритании: бакалавр (4 года), магистр (2 года), доктор (5 лет), а также степени, присваиваемые по отдельным профессиям (2-4 года). Учебный год начинается в апреле и делится на 2 семестра, завершающиеся соответственно в сентябре и марте. В апреле-июле и в октябре-январе ведутся обычные занятия, август-сентябрь и февраль-март отводятся на экзамены, а также практики, концентрированные курсы и официальные недельные каникулы (две каникулярных недели существуют также в период новогодних праздников).
В обучении бакалавров, магистров и профессиональных специалистов применяется система так называемых кредитов. Нагрузка преподавателя исчисляется по числу кредитов, которые он «выдает» студентам на протяжении года (16-20 кредитов в государственных и общественных и 20-24 в частных университетах). Один кредит соответствует программе в 15 академических часов. Стандартный семестровый курс включает 14 лекций (90 минут или 2 академических часа) и экзамен. Экзамены проводятся письменно, продолжительность экзамена соответствует времени обычной лекции. Оценки выставляются, как правило, по стобалльной шкале. Оценка выше 60 баллов дает студенту право на получение двух академических кредитов. Для получения степени бакалавра требуется набрать не менее 136 кредитов (68 стандартных семестровых курсов). Среди них установлены квоты на английский и второй иностранный язык, общеобразовательные и специальные предметы (последние делятся на обязательные и предметы по выбору). Как правило, университет предлагает большой набор предметов (от 300 кредитов и выше), из которых студенты, с учетом перечисленных квот, самостоятельно формируют свое расписание.
Первые два года отводятся на общеобразовательную и теоретическую подготовку. В этот период студенты в среднем набирают по 70-90 кредитов. С третьего курса начинается специальная подготовка, центральным звеном которой является участие в тематическом двухгодичном семинаре под руководством одного из профильных преподавателей. Выбор семинара и руководителя является, пожалуй, наиболее важным и сложным шагом в начальный период обучения. Семинар проводится 1-2 раза в неделю на протяжении двух лет. Руководитель семинара дает рекомендации, характеризует студента в отношениях с университетскими органами,
и в целом на практике осуществляет «персонифицированное обучение». Дипломная работа также готовится в рамках семинара, но написание ее не является обязательным (вопрос решается по усмотрению руководителя).
За полтора года до выпуска японские фирмы начинают кампанию по найму будущих выпускников. Студенты отправляются на поиски работы, и в начале четвертого курса, в апреле-мае, практически не имеют времени для университетских занятий. Университетам остается только закрывать на это глаза, поскольку возможность трудоустройства в существующей системе ценностей намного перевешивает важность академических успехов. К июню 50-60% четверокурсников получают от компаний твердую оферту о приеме на работу после окончания, т. е. с апреля следующего года. Остальные студенты продолжают поиски, и к моменту выпуска около 80-95% (94,4% на 1 апреля 2014 г.) выпускников работу находят.
Широта охвата и равенство в доступе к высшему образованию
В 30-40-е годы 20-го века в университеты поступали 1-3% выпускников японских школ, университетское образование носило элитарный характер. Послевоенные реформы позволили поднять эту долю до 9,8% в 1956 и 10,3% в 1960 г. Демографические изменения, бурный экономический рост и активная правительственная политика создали возможности для дальнейшего увеличения числа студентов. К 1975 г. процент приема выпускников школ в университеты почти утроился и достиг 27,5%, прежде всего за счет частных образовательных учреждений. В те годы Японии удалось резко расширить сферу высшего образования, не увеличив государственные расходы, а переложив финансовую нагрузку на частных лиц. Наряду с очевидными позитивными результатами это привело к снижению качества, ухудшению материальной базы и повышению платы за обучение в частном секторе. Правительство ответило на это ужесточением контроля за учреждением новых университетов, внедрением стандартов обеспеченности, а также созданием системы государственного субсидирования частных заведений. Доля поступающих в университеты выпускников школ к 1990 г. сократилась до 25,1%.
В 1990-2000-е годы начался новый виток расширения системы высшего образования, в котором можно выделить два этапа. Во-первых, в начале 1990-х годов было упрощено преобразование колледжей в университеты и учреждение последних региональными органами власти при сохранении ранее введенных стандартов. Именно тогда в большинстве префектур Японии появились собственные общественные (региональные) высшие учебные заведения с хорошей материальной базой и весьма квалифицированным персоналом. Во-вторых, в 2003 г. в рамках административной реформы правительство пошло на отмену некоторых прежних ограничений (например, включение иностранного языка и физической подготовки в число обязательных предметов). Фактически, был взят курс на политику laissez-faire в частном сегменте высшего образования
и дан зеленый свет образованию новых частных университетов. Государственная поддержка университетов сократилась, но при этом осталось неизменным стремление общества если не расширить, то хотя бы сохранить достигнутые возможности университетского обучения. Эта задача, так же как и в 1970-е годы, стала решаться за счет расширения и реструктуризации в частном секторе. Что касается качества образования, то государство направило ресурсы на его повышение в небольшом числе избранных университетов, а в отношении основной массы частных заведений отказалось одновременно и от жесткого регулирования, и от широкой поддержки. Сопоставление качества и затрат, а также решение о выборе университета было перенесено на уровень потребителя. Все это означает, что рынок образовательных услуг Японии вступил в период зрелости, когда на стороне предложения сформировались сотни разнообразных игроков, потребители получили возможность широкого выбора, а механизмы конкуренции начали балансировать качество и цены.
К 2011 г. обучение в университетах продолжали уже 49,1% выпускников средних школ. Расширение охвата произошло, в основном, за счет тех абитуриентов, которые раньше направлялись в колледжи разных типов. Дальнейшая динамика этого показателя будет зависеть от численности когорты 18-летних, структуры образовательных учреждений третичного уровня, возможностей финансирования, потребностей рынка труда и предпочтений населения.
Численность выпускников средних школ в Японии достигла пика в 1991 г. (1,81 млн. чел.), к 2009 г. снизилась до 1,21 млн. и к 2024 г. по прогнозам должна сократиться до 1,09 млн. чел. На фоне сокращения числа перспективных студентов количество университетов увеличилось с 523 в 1992 до 780 в 2011 г., прежде всего за счет частных учебных заведений. При этом на 1 мая 2012 г. в 246 частных университетах отмечался недобор студентов, в том числе в 18 из них было заполнено меньше половины имеющихся мест5. Неудивительно, что конкуренция за студентов заставила ряд частных заведений (прежде всего, небольших и расположенных в провинциальных районах страны) снизить требования к абитуриентам и предоставить возможность обучения практически всем желающим, готовым оплатить университетский курс. Процент охвата выпускников школ университетским образованием повысился, но одновременно увеличился разрыв в качестве обучения между учебными заведениями.
Одновременно происходило снижение притока абитуриентов в краткосрочные университеты и специальные профессиональные школы. Процент поступающих в них выпускников сократился соответственно с 25% и 36% в 1991 г. до 6,3% и 22,9% в 2011 г., а число этих учебных заведений за те же годы уменьшилось с 591 до 372. Такое изменение
5 Japan Times. 4.12.2012.
предпочтений проще всего объяснить экономическими факторами. Вероятность трудоустройства увеличивается с повышением уровня образования (на 2011 г. в возрасте 24-65 лет к категории занятых относились 61% лиц со средним, 66% со средним профессиональным и 68% с высшим образованием), а уровень безработицы, напротив, сокращается (5,0, 3,9 и 3,0% соответственно). Кроме того, заработная плата лиц с университетским образованием существенно выше зарплаты работников со средним образованием (в 2007 г. - почти в 1,5 раза)6.
Кроме экономических причин можно отметить повышение уровня образования женщин, которые прежде составляли основной контингент краткосрочных университетов, а теперь стремятся получить полноценное университетское образование, а также установку на перенос подготовки медсестер и социальных работников из колледжей в обычные университеты. Все эти факторы продолжают действовать и в настоящее время. Следовательно, в ближайшие годы тенденция вытеснения и замещения колледжей обычными университетами продолжится. А вот дальнейшее развитие будет определяться более глубокими экономическими и социальными изменениями.
Процессы на рынке труда Японии в последние годы характеризуются постепенным отходом от традиционной модели долгосрочной (пожизненной) занятости. Это сопровождается расширением краткосрочных форм трудовой деятельности (в 2011 г. доля занятых на нерегулярной основе достигла 35,2%), увеличением числа молодых работников, меняющих место работы в первые три года (с 9,4% в 1999 до 15,3% в 2003 г.), а также сокращением доли компаний, занимающихся внутрифирменным обучением (с 9,1% в 1994 до 5,1% в 2003 г.). При этом компании постепенно переходят от найма молодых университетских выпускников к поиску готовых специалистов, а взамен внутрифирменного обучения начинают использовать другие формы подготовки. В частности, повышается традиционно низкая в Японии доля магистрантов и докторантов. В 2002 г. число аспирантов составляло 8,9% по отношению к числу бакалавров (против 13,3% в Корее, 13,7% в США и 21% в Великобритании), но к 2011 г. эта доля повысилась до 10,6%.
Наряду с этим меняются ожидания работодателей от системы образования. Если раньше главным критерием при найме выпускника считалась способность к обучению (которую демонстрировало не столько содержание образования, сколько сам факт поступления в престижный университет), то в последние годы все большие требования предъяв-ляяются к инициативности, способности принимать решения, коммуникативности и т. п. (чего традиционно не хватает японским бизнесменам). Хотя приобретение таких качеств зависит не столько от образования, сколько от воспитания, представители работодателей, чаще всего,
6 ОЕСЭ. Ор.еИ
возлагают ответственность за их отсутствие на последнюю образовательную ступень. Перед началом реформ именно предпринимательские союзы и представители бизнеса наиболее остро критиковали университетскую систему и требовали ее реформирования .
Большое влияние на широту охвата населения университетским образованием оказывает также и степень его доступности. В этой области на фоне других стран ОЭСР Японии удалось добиться значительных успехов. Прежде всего, к началу 1990-х годов проблему равного доступа во многом удалось решить на уровне начального и среднего образования. Зависимость уровня знаний школьников от социального происхождения и доходов родителей проявлялась в Японии намного слабее, чем в других странах ОЭСР8. Далее, в Японии практически исключена коррупция и злоупотребления при поступлении в университеты и сдаче единых экзаменов (аналог российского ЕГЭ)9. И наконец, была создана система самых разнообразных учреждений третичного образования, предоставляющая широкие возможности для обучения всем желающим.
Большую роль в обеспечении равенства в доступе к образованию играет также сравнительно равномерное географическое распределение учебных заведений, возникшее в итоге многолетней целенаправленной политики правительства, направленной, в частности, на учреждение в каждой из 47 префектур, по меньшей мере, одного государственного университета. В целом, по мнению экспертов ОЭСР, задача Японии на 2010-е годы в области равенства в доступе к образованию состояла, прежде всего, в сохранении достигнутого, и уже вслед за этим - в решении ряда существующих проблем10.
Наиболее важной проблемой является сохранение серьезных гендер-ных различий. Так, в 2009 г. в университеты поступили 51,3% мужчин-выпускников школ и 36,8% женщин-выпускниц. Обучение в аспирантуре продолжили 15,1% закончивших университеты мужчин и только 7,7% женщин. Среди общего числа университетских профессоров женщины составляли 10% (6,1% в государственных университетах). Сглаживание подобных различий потребует длительного времени и будет зависеть от самых разнообразных факторов - от динамики женской занятости и величины «премии на образование» до изменения стиля отношений в академической среде и улучшения баланса в распределении времени между работой и домом.
7 Амано Икуо. Дайгаку: тёсэн-но дзидай (Университеты: эпоха вызовов). Токио, 1999. С. 16.
8 IchikawaS. Distinctive Features of Japanese Education. National Institute for Educational Research (NIER) Occasional Paper, 1991. Available at: http://www.nier.go.jp/English/EducationInJapan/ Education_in_Japan/Education_in_Japan_files/201103DFJE.pdf
9 За 16 лет работы в японском университете автор узнал из газет лишь об одном случае использования будущих заданий единого экзамена в преподавании на подготовительных курсах.
10 Newby H. et.all. Japan. OECD Reviews of Tertiary Education., 2009. P. 54.
Вторая проблема связана с усилением социальной дифференциации. Обратим внимание лишь на один из ее аспектов. Общие расходы семьи на воспитание ребенка от рождения до окончания университета в Японии достигают 21 млн. иен (около 200 тыс. долларов) при среднем семейном годовом доходе 5,7 млн. иен (около 53 тыс. долларов, оценки 2005 г). В период школьного обучения крупную статью расходов составляет плата за частные подготовительные курсы для сдачи экзаменов в престижные школы и университеты. Получается, что доходы родителей определяют уровень дополнительной подготовки детей, а тем самым -и выбор учебных заведений, куда они могут поступить. Дорогие подготовительные курсы, в принципе, можно заменить самостоятельной работой дома. Однако для этого требуется систематически ориентировать ребенка на образование, что считается важным далеко не в каждой семье. С учетом этого совсем неудивительно, что в 2000-х гг. университеты заканчивали 60% детей «профессионалов», но только 15% детей лиц, занятых в сельском хозяйстве .
Политика правительства до последнего времени не предусматривала действенных мер по снижению указанных различий. Следовательно, расширение системы университетского образования в 2000-х гг. происходило преимущественно за счет средних и высокооплачиваемых слоев, а возможности обучения в университетах низкооплачиваемых групп населения не увеличивались. Если учесть такие факторы, как углубление имущественного неравенства, стагнация реальных доходов населения, большие расходы на подготовку в университеты, сужение возможностей государственного финансирования и, наконец, сравнительно высокая и постоянно растущая плата за обучение, то становится понятным, почему специалисты прогнозируют, что в будущем доступ к университетскому образованию для детей из семей с низкими доходами расширяться не будет12. Таким образом, определенные достижения в обеспечении равного доступа к образованию, которыми справедливо гордилась Япония, в 1990-2000-х годах оказались утрачены.
В тех странах, где обучение платное, равенство в доступе к образованию может регулироваться оказанием финансовой помощи студентам. Но в Японии система грантов и стипендий развита относительно слабо (в 2010-2011 гг. она охватывала лишь 3% учащихся.), да и займы с нулевыми или низкими процентными ставками получают примерно 33% учащихся колледжей и университетов (против 71% в Великобритании и 76% в США). При этом займы, как правило, должны быть выплачены (фиксированными ежемесячными платежами) через 5 лет после окончания обучения, независимо от дохода бывшего студента. Очевидно, что такая
11 OkadaA. Education Policy and Equal Opportunity in Japan. Berghahn Books, 2011. P. 140, 145, 158.
12 IshidaH, Educational Expansion and Inequality in Access to Higher Education in Japan. Tokyo, 2003.P. 57.
схема в условиях падения реальных доходов и неясности перспектив в отношении занятости снижает выравнивающий эффект системы займов13.
Финансирование университетского образования
Финансирование высшего образования в Японии характеризуется сравнительно низким уровнем затрат по отношению к ВВП, невысокой долей в расходах бюджетов всех уровней, а также явным преобладанием частных источников (табл. 2).
Таблица 2
Показатели финансирования высшего образования (2010 г.)
Показатель Япония Россия Корея Франция США ОЭСР
Расходы на образование (% ВВП)
Все уровни образования 5,1 4,9** 7,6 6,3 7,3 6,3
Третичное 1,5 1,6" 2,6 1,5 2,8 1,6
в т. ч. колледжи 0,2 0,2" 0,3 0,3 0,2
Университеты 1,3 1,4" 2,3 1,2 1,4
Доля расходов на образование в бюджетах всех уровней (%)
Все уровни образования 8,9 15,3 10,4 13,3 13,0
Третичное 1,8 2,6 2,4 3,0 3,1
Расходы на образование по источникам финансирования (% ВВП)
Все уровни образования
Общественные источники 3,6 4,1 4,8 5,8 5,1 5,4
Частные источники 1,5 0,8 2,8 0,5 2,2 0,9
Третичное
Общественные источники 0,5 1,0 0,7 1,3 1,0 1,1
Частные источники 1,0 0,6 1,9 0,2 1,8 0,5
*
**ОЕСЭ. Ор.еИ
Только общественные расходы.
Отношение расходов на образование к ВВП в Японии составляет 5,1%. По этому показателю среди стран ОЭСР Япония опережает Турцию, Грецию, Венгрию, Чехию, Словакию и Италию (2,5-4,7%), но намного отстает и от среднего показателя по ОЭСР (6,3%), и от таких стран-лидеров, как Дания (8,0%), Корея (7,6%) или США (7,3%). Причем большинство стран опережает Японию также и по темпам роста расходов
13 ЫемЬу Н. et.aH. Ор.ей. Р. 58.
(за 1995-2010 гг. в среднем по ОЭСР - 0,9%, в Японии - 0,2%). Общественные расходы на третичное образование составляют 0,5% ВВП (самый низкий показатель среди стран ОЭСР и «Большой двадцатки», по которым имеются данные). Низка также и доля образования в расходах бюджетов всех уровней (8,9%), причем она постоянно сокращается.
В странах ОЭСР общественные источники несут основную нагрузку по финансированию третичного образования, хотя в последние годы прослеживается тенденция переноса части расходов на частный уровень. Так, с 2000 г. по 2010 г. доля общественных фондов в среднем по ОЭСР сократилась с 77,4% до 68,4%. В Японии же, как и во многих других странах Восточной Азии, существует традиция поддержки образования вообще и университетского в частности, за счет семейных бюджетов. Частные средства в 2010 г. покрывали 65,6% расходов на третичное образование (51,5% - семейные средства, 14,1% - средства частных организаций).
Нетрудно представить, насколько сложно обстоят дела с финансированием образования в Японии. Расширение частных источников наталкивается на неуверенную динамику экономики и стагнацию реальных доходов. В области общественного финансирования самая сложная проблема связана с систематическим превышением бюджетных расходов над доходами и огромными размерами государственного долга, объем которого (включая долги региональных и муниципальных органов) в 2012 фин. г. достиг 220% ВВП. Особенности системы государственных финансов Японии (низкая налоговая нагрузка, структура долга и концентрация облигаций в руках национальных инвесторов) пока не позволяют назвать ситуацию катастрофической. Тем не менее, решение проблем подобного масштаба невозможно без сокращения всех статей бюджетных расходов, в том числе и на образование.
Последнее, как отмечалось выше, уже началось. Вдобавок к этому, корпоративизация государственных и общественных университетов, начавшаяся с 2004 г., сопровождалась решением ежегодно снижать на 1% бюджетные дотации на текущие расходы. И самое важное, университеты оказались выведены из прямого подчинения министерству, сотрудники потеряли статус госслужащих, а это, фактически, создало юридические основы для дальнейших сокращений.
Очевидно, что сокращение объема финансовых ресурсов требует повышения эффективности. В данном случае речь идет о слиянии и укрупнении университетов, переориентации бюджетного финансирования на учет результатов, применении более гибкой системы платы за обучение, диверсификации доходов учебных учреждений и усилении ориентации университетского менеджмента на проблемы эффективности. По мнению экспертов, в каждой из перечисленных областей у Японии имеются определенные резервы14.
14 Ыем>Ьу Н. et.aH. Ор.ей. Р. 42.
В частности, несмотря на сокращение числа государственных университетов со 101 в 1997 г. до 86 в 2011 г. (в основном, путем превращения самостоятельных медицинских заведений в факультеты близлежащих государственных университетов), среди них сохраняются 40 «местных» и 36 «профессионально-технических», которые зачастую расположены по соседству с префектуральными или другими общественными заведениями. Префектуральные университеты невелики по размеру (в среднем 1660 студентов), половина из них имеет всего один факультет. Консолидация местных государственных и префектуральных университетов с политической точки зрения представляет собой непростую задачу. Однако, экономические выгоды от такого шага достаточно очевидны. Активизация слияний и поглощений целесообразна не только в общественном, но и в частном секторе. По крайней мере, Ассоциация развития и коперации частных университетов Японии называет такую меру «самым эффективным способом ревитализации проблемных учебных заведений» . Несмотря на это, с 2002 г. по 2011 г. было отмечено всего 6 случаев слияний частных университетских корпораций.
Вслед за реформой государственных университетов министерство образования ввело систему конкурсного распределения средств на научные исследования и инновации в учебном процессе. В 2006 г. в составе бюджета на третичное образование они составляли 17,6%. Остальные средства распределялись с учетом числа студентов, преподавателей и наличного имущества, т. е. на затратной основе. В типичном государственном университете среднего размера источники на конкурсной основе составляли примерно 10% от тех субсидий, которые выделялись министерством на покрытие административных расходов, а в общем бюджете их доля не превышала 3%. Среди бюджетных средств, выделяемых в виде субсидий частным учебным заведениям, примерно треть распределялась на конкурентной основе.
Все виды вступительных экзаменов и университетского обучения для абитуриентов и студентов в Японии являются платными. Правительство устанавливает ориентировочную плату для государственных университетов, которые имеют возможность повысить или понизить ее в пределах 20%. Эти цифры, как отмечалось, являются ориентиром и для общественных университетов, а вот частные устанавливают плату само стоятельно.
Несмотря на право изменения платы в пределах 20%, лишь единицы среди государственных японских университетов используют эту возможность. Общественные университеты вообще не попадают под регу-
15 Ивасаки Я. Сирицу дайгаку сайхэн-но гэндзё-то сирицу дайгаку сайхэн-но тамэ-но сэй-саку кэнто (Реструктуризация частных университетов и анализ политики по ревитализации частных университетских корпораций) // Research on Academic Degrees and University Evaluation. № 8 (December 2008). С. 105.
лирование, но устанавливают плату на уровне государственных. Никаких различий в оплате в зависимости от уровня и популярности заведения, спроса на его услуги, расходов на конкретную образовательную программу и т.д. не существует. Министерство образования считает такую практику необходимой для достижения равенства. Эта позиция вызывает критику специалистов, поскольку ведет к фактическому субсидированию наиболее обеспеченных и ориентированных на образование семей, дети из которых чаще всего учатся в престижных государственных университетах.
Структура доходов частных и государственных университетов Японии существенно различается. Бюджетные субсидии составляют более половины (55,4%) доходов государственных заведений, а вот частные получают примерно такую же долю (55,7%) за счет платы за обучение. Обслуживание студентов и дополнительное образование даже в частных университетах составляют настолько малую часть доходной базы, что ее даже трудно отразить статистически. То же самое относится и к частным пожертвованиям. Несколько лет назад в Японии были введены значительные налоговые льготы в отношении образовательных пожертвований и других подобных взносов. Тем не менее, культура и привычки японских частных лиц и компаний изменяются медленно, и это не оправдывает ожиданий, возлагавшихся на благотворительность как на новый источник доходов при проведении корпоративизации университетов (табл. 3).
Таблица 3
Структура текущих доходов университетов Японии (%, 2005 г.)
Источники доходов Государственные Общественные Частные
Правительство (все уровни) 55,4 76,4 10,7
Плата за обучение 16,2 23,5 57,0
Университетские больницы 27,9 0 23,7
Частные пожертвования и гранты 0 0 0,0
Дополнительное образование** 0,6 0,1 2,9
Обслуживание студентов 0 0 0,0
Эндаументы 0 0 2,2
Прочие 0 0 3,5
Newby H. et.all. Op. cit. P. 47; Мория Тосихару. Дайгагу кэйэй рон (Управление университетами). Токио. 2009. С. 238; Хирота Тэруюки и др. Дайгаку-то косуто (Университеты и стоимость образования). Токио. 2013. С. 98.
„„„средние цифры по трем крупнейшим университетам;
»».Дополнительные образовательные услуги, выходящие за рамки основной программы; жилищные, медицинские, социальные и др. услуги.
Различия в структуре доходов объясняются отличиями в финансовой политике государственных и частных университетов. Первые имеют некоторый запас времени, чтобы приспособиться к ежегодному сокращению государственного финансирования, а также принять непростые решения по повышению платы и увеличению приема студентов на фоне сокращения затрат, зарплат и повышения нагрузок. А вот последние, по всей видимости, уже исчерпали наиболее очевидные пути повышения эффективности. Будущее 30-40% частных учреждений третичного образования все чаще описывается термином «реструктуризация», который подразумевает развитие межуниверситетской кооперации, интенсификацию слияний и поглощений, а также распространение пока редкой для Японии практики университетских банкротств.
Качество образования и меры по его повышению
Качество образования в Японии часто становится предметом оживленных общественных дискуссий, несмотря на то, что пока не разработано комплексных и общепризнанных методик его оценки. Среди существующих объективных показателей можно назвать, пожалуй, лишь программу PISA для оценки уровня знаний 15-летних школьников (с 1993 г.) и «шанхайский» рейтинг университетов ARWU (с 2003 г.). Испытания PISA указывают на снижение показателей по всем оцениваемым параметрам в 2003-2006 гг. и повышение в последующие годы. В 2012 г. среди стран-участниц Япония занимала 7 место по математике (1 в 2000 г.) и 4 место по естественным наукам (2 в 2000 г.)16. В «шанхайском» рейтинге ARWU среди 500 сильнейших университетов мира по академическим достижениям в 2003 г. присутствовало 35 японских учебных заведений, а в 2013 г. - только 20. По-видимому, именно эту динамику, особенно заметную на фоне быстрого прогресса Китая и Кореи, имеют в виду, когда говорят о падении качества японского образования. Главной причиной, вероятнее всего, является упомянутое выше недостаточное финансирование. Кроме того, следует отметить сравнительно позднее начало реформ (задача иметь 10 университетов среди 100 лучших в рейтинге THE была сформулирована министерством образования лишь в ноябре 2013 г.), а также неоднозначные результаты проводимых преобразований. Попытаемся подробнее развернуть последний тезис.
В системе высшего образования для повышения качества принимаются различные меры, среди которых выделяются аттестация университетов,
16 В 2000 г. в Японии были сокращены программы средних школ с целью освободить время для «креативной деятельности». Произошло снижение уровня подготовки школьников по основным предметам, вмешалась общественность, и к 2010 году образовательные программы были восстановлены в прежнем объеме. Это и зафиксировала положительная динамика испытаний PISA. Данный случай считается примером неудачного эксперимента, последствия которого удалось устранить благодаря эффективной обратной связи в системе образования.
стимулирование работников, интернационализация, конкурсное финансирование и концентрация исследований в ограниченном круге центров, отобранных на конкурентной основе.
С конца 1940-х до начала 1990-х гг. аттестация университетов в Японии проводилась один раз, на этапе их образования. С 1991 г. была введена процедура самооценки, которая стала обязательной в 1999 г. Механизм создания новых университетов постепенно упрощался. Очередной шаг в этом направлении, предпринятый в 2004 г., включал пересмотр минимальных требований к вновь возникающим учебным заведениям («университетских стандартов») по организационной структуре, квалификации персонала, оборудованию, программам обучения, количеству студентов и т.д. Параллельно с этим было введено требование обязательной оценки университетов раз в 7 лет в одной из специально созданных лицензированных организаций. В 2013-2014 учебном году право на проведение аттестации имели 8 ассоциаций (три универсальных и 5 профессиональных), причем каждая применяла собственные методики. В целом, все это составляло достаточно развитую и многоступенчатую систему университетской аттестации.
Аттестация дала толчок к осуществлению целого ряда мер по улучшению качества образования на университетском уровне, таких как подготовка кратких описаний читаемых курсов (силлабус), формирование факультетских «методических комиссий» (FD - faculty development), проведение студенческой оценки учебных занятий, обсуждение отдельных занятий преподавателями, распространение опыта и лучшей практики в методике преподавания. В результате, за последние 10 лет заметно изменился и стиль, и организация учебного процесса, особенно в государственных и общественных заведениях. Пожалуй, наибольший прогресс был достигнут в области инженерных специальностей, где созданная в 1999 г. аккредитационная организация (JABEE - Japan Accreditation Board for Engineering Education) внесла в преподавание отдельных предметов комплекс международных требований. А вот в области гуманитарных наук многие японские университеты находятся пока еще в самом начале пути к открытым учебным заведениям, допускающим объективную оценку качества преподавания.
Вслед за аттестацией учебных заведений во многих государственных и общественных университетах началось введение аттестации преподавателей. Механизм ее, как правило, разрабатывается университетом и основан на комплексе критериев, разбитых на четыре направления: научная деятельность, преподавание, управление университетом и вклад в развитие территории (страны). Каждый преподаватель ежегодно оценивает себя по установленным показателям и подает сведения в факультетскую оценочную комиссию, которая принимает окончательное решение. Результаты оценки используются при распределении университетских фондов на научные исследования, а в некоторых заведениях
оказывают влияние и на заработную плату, например при определении уровня ежегодного повышения зарплаты в зависимости от возраста и стажа.
Интернационализация в Японии справедливо считается необходимым звеном повышения качества и международной конкурентоспособности образования. К данной области относятся самые разные меры - от обучения японских студентов за рубежом до присутствия в Японии иностранных образовательных учреждений. Однако приоритетными направлениями считаются улучшение языковой подготовки (например, путем предложения курсов на английском языке, что делают около 300 университетов), формирование среди японских университетов «Глобальной тридцатки» -специально отобранных заведений, выполняющих роль центров интернационализации (к 2013 г. практическая работа была начата в 13 университетах) и расширение числа иностранных студентов.
Среди названных приоритетов, по нашему мнению, наиболее показательный характер носит расширение обучения иностранцев, поскольку в данной сфере сконцентрированы проблемы не только конкурентоспособности образования, но и государственного финансирования, языковой и социальной среды, иммиграционного и трудового законодательства. Первый план привлечения иностранных студентов в Японию был сформулирован в 1983 г. и предполагал увеличение их числа к началу 21-го века с 10 до 100 тысяч. Технически, план был выполнен, и к 2003 г. в японских университетах обучалось 109,5 тыс. иностранцев. 93% из них прибыли из стран Азии, причем более двух третей - из Китая. Только 20% из них получали государственные стипендии и 25% - субсидии на проживание в общежитии, а все остальные самостоятельно оплачивали обучение и проживание. Наибольший прирост (почти 50 тыс. чел.) пришелся на 2001-2003 гг., когда отставание в реализации плана заставило упростить получение студенческих виз и увеличить размеры стипендий. В 2008 г. число иностранных студентов достигло 123,8 тыс. чел., а правительство разработало план увеличения этой цифры до 300 тыс. к 2025 г. Это позволило бы поднять долю иностранных студентов с нынешних 3,3% до 7-8%, что примерно соответствует среднему уровню по странам ОЭСР (7,3% в 2006 г.). По-видимому, в реализации плана наибольшую трудность может составить трудоустройство потенциальных выпускников. В 2011 г. в Японии было выдано 8586 рабочих виз для студентов, нашедших работу после окончания обучения. Теоретически, увеличение этой цифры в 4-5 раз за предстоящие 15 лет вполне возможно, однако на практике это потребует перемен и в политике занятости, и в законодательстве, и в японском обществе в целом. Именно такие изменения необходимы для того, чтобы преодолеть преимущественно национальный характер современного японского образования.
Затраты на проведение научных исследований в Японии достигают 3,36% ВВП. Это намного опережает и средние показатели ОЭСР
(2,4%), и показатели стран с сопоставимым экономическим и научным потенциалом (США - 2,9%, Германия - 2,82%; 2009 г.)17. Однако, основную нагрузку по финансированию научных исследований в Японии традиционно несут частные компании (2,53%), а вот доля государственного финансирования (0,59%) существенно отстает от средних по ОЭСР показателей (0,73%). Такая структура накладывает отпечаток на содержание проводимых работ (преобладание прикладных исследований) и предопределяет сравнительно скромное участие университетов в проведении научных исследований.
В области университетской науки с 2004 г. наибольшее внимание уделялось введению грантового финансирования (197 млрд. иен в 2009 г.) и созданию в ряде университетов 28 учебно-научных центров превосходства (COE - centers of excellence). В целом, с 2001 по 2009 г. объем финансирования третичного образования сократился с 2090 млрд. иен до 1874 млрд. иен, но доля ресурсов, распределяемых на конкурсной и приоритетной основе возросла с 14 до 29%. Это заложило фундамент для создания конкурентной системы финансового обеспечения. Тем не менее, как отмечают специалисты, при сокращении общих объемов финансирования концентрация средств в небольшом числе избранных заведений ведет скорее к увеличению разрывов, чем к повышению среднего уровня исследований. Подвижность кадров и межуниверситетская кооперация в Японии слишком слабы, и лидеры не подтягивают к себе аутсайдеров, а уходят от них в непреодолимый отрыв. Кроме того, серьезные нарекания вызывает практика концентрации грантов на слишком малом числе проектов, что приводит к «перефинансированию» одних и обескровливанию других направлений. И наконец, процедура оформления заявок и отчетов по грантам отнимает много времени и сил, которые можно было бы использовать на исследования и преподавание. В итоге, академическое сообщество Японии пока не выработало единой оценки конкурсного финансирования.
Похожая ситуация - заметная организационная работа и скромные количественные достижения - существует и на многих других направлениях реорганизации исследований. Так, например, мобильность университетских работников по-прежнему низка (52,5% из них всю жизнь работают в одной организации), относительно редка занятость на срочной контрактной основе (6% работников), невелики совместные исследования университетов по заказам компаний (2,6% от университетских научных бюджетов против 6% в ОЭСР в среднем). Следовательно, задачи повышения мобильности исследователей и прозрачности при найме кадров, улучшения конкурсного финансирования, усиления связей с
17 OECD. Main Science and Technology Indicators. Volume 2011/2012. Available at: www.oecd-ilibrary.org/science-and-technology
промышленностью сохраняют не меньшее значение, чем в начальный период реформирования.
Сложную ситуацию с качеством университетского образования в Японии в последние годы отражает и рейтинг Times Higher Education (THE). В период с 2010/2011гг. по 2013/2014 гг. среди 200 лучших университетов мира присутствовали 5 японских. Наиболее престижные университеты Токио и Киото за этот период передвинулись с 26 на 23 и с 57 на 52 места. Однако, позиции трех других университетов (Токийского технологического, Осака и Тохоку) заметно ухудшились, что привело к снижению среднего рейтинга японских учебных заведений - с 89 до 9918. Эти результаты наглядно иллюстрируют тезис о неоднозначности итогов проводимых реформ и необходимости серьезной работы в будущем.
* * *
Таким образом, пример Японии подтверждает, что объемы затрат, уровень качества и широта доступа к университетскому образованию тесно взаимосвязаны между собой. Сокращение государственного финансирования и реформы 1990-2000-х годов привели к расширению предложения в частном секторе образовательных услуг, но это сопровождалось усилением дифференциации японских университетов. Поиски оптимального соотношения между стоимостными, качественными и социальными характеристиками образовательного процесса будут продолжаться и в будущем и займут, по-видимому, достаточно длительное время.
18 Times Higher Education (2014) THE World University Rankings 2013-2014. Available at: http://www.timeshighereducation.co.uk
