CC BY
25Т.Н. Ильина*
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ФОРМИРОВАНИЯ СУДЕЙСКОГО КОРПУСА В РОССИИ В КОНЦЕ
1980 - НАЧАЛЕ 1990-Х ГОДОВ*
Аннотация. Настоящая статья посвящена рассмотрению вопроса механизма формирования судейского корпуса в России в завершающий период советской эпохи -конец 1980-х - начале 1990-х годов. В работе проанализировано не только действующее законодательство указанного периода, но и обобщены проекты реформирования механизма формирования судейского корпуса. Исследованы причины отказа от выборного характера наделения полномочиями судей, а также основания «реанимации» идеи выборности судей на современном этапе. В исследовании представлена полная картина эволюции механизма формирования судейского корпуса в России, выделены основные этапы, определены наиболее типичные модели.
Ключевые слова: судебная реформа, правосудие, юстиция, судейский корпус, квалификационные требования, суд, судебная политика, судейское сообщество, судья, выборы судей.
Политические и социальные изменения, происходившие в нашей стране с середины 1980-х годов, не могли не отразиться на состоянии судебной системы и не внести коррективы в процесс формирования судейского корпуса. Рассмотрение данного периода представляется интересным с научной точки зрения, поскольку заложенные в эти годы принципы и идеи в вопросе построения судебной системы и ее кадрового обеспечения являются фундаментом современного состояния судебной власти.
Социально-экономический и политический кризис конца 1980-х -начала 1990-х годов нашел отражение в судебной системе. Наиболее болезненными его проявлениями были снижение доверия населения к институтам судебной власти, отсутствие независимого суда, «кадровый голод», а также «неспособность юстиции справиться с возложенными на нее задачами, низкая эффективность ее усилий»1. В принятой в 1991 году Концепции судебной реформы приводились следующие цифры, иллюстрирующие нехватку судейских кадров. За период 1980-1989 годов из числа народных судей выбыло около половины. Уже в 1989 году 20% судей отказались от переизбрания, а в 1990 году уволились по собственному желанию 11,5% народных и 4,7% вышестоящих судей
* Ильина Татьяна Николаевна, кандидат юридических наук, доцент, декан юридического факультета Курского государственного университета, Iапауитк@гатЫег.. ги
** Публикация подготовлена при финансовой поддержке РФФИ, проект № 18-01100754 «Кадровое обеспечение судейского корпуса в России: исторические традиции и современные механизмы реализации»
1 Постановление ВС РСФСР от 24.10.1991 № 1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 31.10.1991. № 44. Ст. 1435.
176
РСФСР. Так, даже в Москве в январе 1991 года не были заняты 40 должностей народных судей. К 1991 году штат народных судов России был укомплектован на 96,7%, а областных и к ним приравненных - на 92,6%1. Причинами кризисного состояния кадрового обеспечения судейского корпуса в конце 1980-х - начале 1990-х годов можно считать падение престижа профессии судьи на фоне возрастающей на них процессуальной нагрузки и недостаточным уровнем оплаты труда и социальных гарантий.
Таким образом, кадровая политика стала составной частью провозглашенной в стране судебной реформы. Показателями эффективной работы механизма формирования судейского корпуса стали профессионализм и независимость судей. Достижению этих показателей должен был способствовать обновленный механизм наделения судейскими полномочиями.
При всем различии подходов, существующих в мире, к процессу формирования судейского корпуса, возможно сформулировать три модели механизма наделения судейскими полномочиями: путем назначения, путем выборов и смешанная модель, сочетающая в себе черты предыдущих двух. Как правило, законодатель не устанавливает единого порядка формирования судейского корпуса для судов всех инстанций. В советский период выборный порядок был предусмотрен для судей всех уровней. Важно отметить, что реформаторы конца 1980-х годов сохранили данный принцип, внеся в статус выборного судьи некоторые коррективы. Так, в 1988 году в Конституцию СССР были внесены изменения, корректирующие процедуру выборности судей2. Согласно новой редакции статьи 152, народные судьи районных (городских) народных судов, судьи краевых, областных и городских судов избирались соответствующими вышестоящими Советами народных депутатов.
Одним из важнейших этапов в развитии правового статуса советского судьи явилось принятие в 1989 году Закона СССР «О статусе судей в СССР3. Данным
законом впервые закреплено легальное использование понятия «статус судьи». В тексте анализируемого акта принципы правосудия не только провозглашались, но и предусматривались определенные гарантии их реализации. Так, в соответствии с частью 2 статьи 3 Закона о статусе судей, принцип независимости судей обеспечивается законным порядком их избрания на должность и освобождения от должности, неприкосновенностью и установленной строгой процедурой осуществления судьями и народными заседателями правосудия, тайной совещания при вынесении судебных решений,
1 См.: Там же.
Закон от 01.12.1989 г. № 9853-Х1 «Об изменении и дополнении Конституции (Основного Закона) СССР // Ведомости ВС СССР. 1988. № 49. Ст. 727.
3 Закон СССР от 04.08.1989 «О статусе судей в СССР» // Свод законов СССР. Т. 10. С. 14-1. 1990.
установлению в законодательстве ответственности за вмешательство в деятельность суда и за неуважение к суду, а также созданием необходимых условий организационно-технического характера для деятельности судов и соответствующим высокому статусу судей материальным и социальным обеспечением.
Также Закон о статусе судей 1989 года предъявлял новые требования к кандидатам на должности народных судей. Впервые в отечественном законодательстве было введено требование обязательного высшего юридического образования для будущего судьи. Отныне претендовать на указанные должности мог гражданин СССР, достигший 25-летнего возраста, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической специальности не менее двух лет, а также сдавший квалификационный экзамен. Таким образом, ценз опытности или стажа больше не вступал альтернативой высшему юридическому образованию, а рассматривался как обязательное самостоятельное требование.
Кандидаты на должности судей военного трибунала, кроме того, должны были состоять на действительной военной службе и иметь воинское звание офицерского состава. Органами юстиции осуществлялся подбор кандидатов в судьи на основе рекомендаций и с учетом мнения трудового коллектива и заключения квалификационной коллегии судей. Если лицо впервые рекомендовалось в судьи, то оно проходило соответствующую профессиональную подготовку. В случае длительного отсутствия народного судьи районного (городского) народного суда его мог замещать народный заседатель, имеющий высшее юридическое образование. Изменения коснулись также и сроков полномочий судей, отныне он составлял 10 лет, а для народных заседателей - 5 лет (п. 5 ст. 10 Закона о статусе судей).
Стремясь преодолеть несовершенства выборного порядка наделения судейскими полномочиями, имевшие место в предыдущие периоды, связанные с сильным влиянием на данный процесс партийных структур, законодатель уделил большое внимание подбору кандидатов в судьи. Предлагать кандидатуры могли органы юстиции, которые должны были руководствоваться рекомендациями и учитывать мнение трудовых коллективов, из которых выходили выдвигаемые кандидаты, а также на основе заключения квалификационной коллегии судей (ст.9). Такая процедура подбора кандидатов представляется более эффективной, чем в предшествующий период, поскольку участие в ней квалификационной коллегии судей должно было стать гарантией повышения профессионализма судейского корпуса.
Досрочное освобождение судей и народных заседателей от исполнения своих обязанностей предусматривалось по причинам, связанным с препятствующему продолжению работы состоянием здоровья судьи или народного заседателя, или с избранием или переводом на другую работу (по согласию самого судьи), а также по собственному
желанию либо увольнения с действительной военной службы судей и народных заседателей военных трибуналов. Кроме того, судья или народный заседатель мог быть отозван от должности в связи с нарушением им социалистической законности или совершением порочащего поступка, несовместимого с высоким званием судьи или народного заседателя, а также в связи с вступлением в законную силу обвинительного приговора в отношении судьи или народного заседателя.
При декламированной независимости судебной власти в период конца 1980-х - начала 1990-х годов механизм формирования судейского корпуса на деле был все также подвержен влиянию партийных органов. Исследователь Д.С. Севрюков указывает на то, что в период действия закона о статусе судей 1989 года кандидатам на судейские должности не удалось избежать зависимости от партийных и местных органов власти1. На наш взгляд, попытка уйти от элементов номенклатурного принципа при формировании судейского корпуса не могла означать автоматического исключения участия партийных структур. В конце 1980-х - начале 1990-х годов механизм кадрового обеспечения судейского корпуса сочетал в себе черты правового и неправового (партийно-номенклатурного) принципов формирования.
Однако нельзя не отметить, что данный период в целом характеризуется усилением демократических тенденций во всех сферах общественной жизни, появлением альтернативных выборов в органы власти, и эти удачные практики могли быть реализованы при формировании судейского корпуса.
Еще одной причиной сохранения выборного характера формирования судейского корпуса в Концепции судебной реформы можно считать то, что такой порядок существовал в ряде демократических стран, которые отечественными реформаторами того времени рассматривались как образцовые. Так, в США 60 % судей апелляционных судов и 80 % судей первой инстанции на уровне штатов проходят состязательные выборы, и лишь 11 % судей указанных судов назначаются.
Также законодатели полагали, что учреждение квалификационных коллегий, в состав которых входили только судьи, будут способствовать снижению участия партийных органов и местных властей в формировании судейского корпуса.
Однако уже на рубеже 1991-1992 года стало понятно, что для достижения независимости судебной власти выборный порядок наделения судейскими полномочиями себя не оправдывает. Председатель Верховного Суда СССР Е.А. Смоленцев указывал, что уже период действия новых правил избрания судей, депутатский корпус постоянно оказывал давление
1 См. подробнее: Севрюков Д.С. Организационно-правовой механизм формирования судейского корпуса в РСФСР. Дисс. ... канд. юрид. наук. Курск, 2015. С. 191-192.
179
на конкретных судей с целью добиться определенных решений1. Е.А. Смоленцев даже указывал на появления так называемого «депутатского права», согласно которому депутаты давали судьям указания по конкретным делам, требуя правильного с их точки зрения решения, напоминая, что именно они выбирают судей.
Министр юстиции Российской Федерации В.Н. Федоров отстаивал позицию назначения судей и их несменяемости, в котором видел залог независимости судебной власти. Он предлагал для судей низшего звена установить «испытательный срок». Претендента на должность судьи после заключения квалификационной коллегии и согласования с соответствующим комитетом Верховного Совета РФ назначал на двухлетний срок полномочий Министр юстиции, а после данного срока назначение судьи уже до достижении предельного возраста в том же порядке должен был осуществить Президент РФ2.
Сами судьи указывали на то, что зависимость и давление, которое они на себе испытывали носило уже не социальный, а скорее нравственно-психологический характер. По их мнению, выборный порядок наделения полномочиями сам по себе порождал систему согласований и принуждений. При этом изменение условий выборов судей не могло предотвратить такого порядка вещей, а только на некоторое время
3
сгладить негативное проявление .
Для преодоления последствий существовавшего почти 70 лет механизма формирования судейского корпуса с помощью выборов населением или государственными органами с активным участием партийных структур на рубеже 1980-х - 1990-х годов была предложена новая модель такого механизма. В результате, судейское сообщество получило колоссальный набор полномочий и свободу самому воспроизводить судейский корпус4. Органы исполнительной власти были полностью отстранены от этой процедуры. Судьям предписывалось быть беспартийными и не состоять в общественных организациях политического характера, в результате чего ни одна из действующих политических сил не могла повлиять на исполнения судьей его обязанностей, а также вмещаться в процедуру назначения. Отбор будущих судей осуществлялся квалификационными коллегиями, а Президенту РФ была передана почти формальная функция подписания соответствующего нормативного акта о наделении полномочий. В ряде проектов
1 Ответы Председателя Верховного Суда СССР Е.А. Смоленцева на вопросы журнала Советское государство и право. // Советское государство и право. 1991. № 3. С. 65.
См. подробнее: Федоров В.Н. О судебной реформе в России // Советское государство и право. 1992. № 6. С. 6.
Халдеев Л. С., Хохряков Г.Ф. Судьи и судебно-правовая реформа: готовность к работе в новых условиях // Советское государство и право. 1990. № 8. С. 26.
4 Северин Ю. Конференции и квалификационные коллегии судей // Советская юстиция. 1990. № 21. С. 3.
реформирования механизма формирования судейского корпуса собственно назначение судей предполагалось закрепить за Верховным Советом1.
Установленный на рубеже 1980-х - 1990-х годов порядок формирования судейского корпуса действует в настоящее время, нормативная его составляющая практически не изменилась. И все же время и новые политические реалии внесли в него свои коррективы. Сейчас участие Президента и кадровой комиссии при нем в процессе назначения судей нельзя считать формальными. Усиление административного компонента проявляется также в чрезмерных полномочиях председателей соответствующих судов, неясности процедуры обжалования окончательного решения о допуске в судейскую профессию. Такой порядок вещей порождает призывы к возврату к выборному характеру комплектования судейского корпуса или его части, как к более демократическому и способствующему независимости конкретных судей. Так, всерьез обсуждается возможность «реанимации» нормы Федерального закона «О мировых судьях», позволяющей избирать последних населением соответствующих судебных участков2. Или учреждения суда с уровнем звенности ниже мирового с выбором в него
-5
судей местным населением . У противников возврата к избираемому порядку формирования судейского корпуса есть свои аргументы, которые сводятся к тому, что введение выборов судей населением повлечет за собой дополнительное финансирование со стороны государства, а также ведение предвыборных кампаний и агитация, которую будут вынуждены вести кандидаты в судьи, будет способствовать проявлению тех качеств, которые не требуются от судьи при выполнении им его обязанностей и в результате могут привести к деформации его правосознания, поскольку нет ничего общего со стремлением понравится избирателям и осуществлением правосудия в процессе с участием этих же избирателей4.
1 См. подробнее: Жуйков В. Некоторые непростые вопросы судебной реформы // Советская юстиция. 1990. 11. С. 3.
См., например: Вражнов А.С. К вопросу об избрании мировых судей // Мировой судья. 2017. № 9. С. 16-19.
См. подробнее: Клеандров М.И. О суде уровня звенности ниже мировой юстиции // Мировой судья. 2018. № 5. С. 10-21.
4 См, например: Колоколов Н.А. Мировая юстиция - важная форма стабилизации человеческих отношений в гражданском обществе // Мировой судья. 2003. № 1. С. 6.
Библиографический список
1. Вражнов А.С. К вопросу об избрании мировых судей // Мировой судья. 2017. № 9. С. 16-19.
2. Жуйков В. Некоторые непростые вопросы судебной реформы // Советская юстиция. 1990. 11. С. 2-3.
3. Клеандров М.И. О суде уровня звенности ниже мировой юстиции // Мировой судья. 2018. № 5. С. 10-21.
4. Колоколов Н.А. Мировая юстиция - важная форма стабилизации человеческих отношений в гражданском обществе // Мировой судья. 2003. № 1. С. 2-11.
5. Ответы Председателя Верховного Суда СССР Е.А. Смоленцева на вопросы журнала Советское государство и право. // Советское государство и право. 1991. № 3. С. 63-75.
6. Северин Ю. Конференции и квалификационные коллегии судей // Советская юстиция. 1990. № 21. С. 2-5.
7. Севрюков Д.С. Организационно-правовой механизм формирования судейского корпуса в РСФСР. Дисс. ... канд. юрид. наук. Курск, 2015. - 225 с.
8. Серов Д.О. Судебная реформа Петра I: историко-правовое исследование. М.: «Зерцало», 2009. - 488 с.
9. Федоров В.Н. О судебной реформе в России // Советское государство и право. 1992. № 6. С. 4-14.
10. Халдеев Л. С., Хохряков Г.Ф. Судьи и судебно-правовая реформа: готовность к работе в новых условиях // Советское государство и право. 1990. № 8. С. 21-28.
