CC BY
27Основные направления развития общественного контроля в сфере государственных закупок
сч со £
Б
а
2 о
Саламов Эльдар Каурбекович
аспирант кафедры управления государственными и муниципальными закупками, Московский городской университет управления Правительства Москвы, [email protected]
В работе исследуются перспективы применения инструментов цифровой экономики для развития института общественного контроля в сфере государственных закупок. Показано, что современная форма общественного контроля имеет существенные ограничения, некоторые из них прямо противоречат действующему законодательству. В работе показано, что для преодоления данных ограничений необходимо создание новых инструментов контроля государственных закупок, основанных на применении информационных технологий, позволяющих не только более широко представлять данные в области общественного контроля, в том числе в области реакции органов государственной власти, но и создания рейтинга недобросовестных поставщиков и неэффективных заказчиков. Кроме того, в работе показано, что современная система общественного контроля не позволяет эффективно осуществлять контроль за закупочной деятельностью, а в ряде данная деятельность носит политический характер, поэтому необходимо осуществлять совершенствование института контроля за государственными закупками посредством специализированных общественных организаций, представители которых обладают необходимыми для такой деятельности компетенциями в области государственных закупок.
Ключевые слова: общественный контроль, государственные закупки, развитие, цифровиза-ция закупочной деятельности
Внедрение инструментов цифровой экономики позволяет по - новому рассматривать основные направления совершенствования контроля в целом и общественного контроля в частности. Анализ научной литературы и практик осуществления общественного контроля свидетельствует о том, что качественное преобразование существующей в настоящее время системы контроля требует принятия целого ряда изменений. Что касается государственных закупок, то среди наиболее актуальных предложений со стороны сообщества участников контрактной системы неоднократно выдвигались следующие:
- разработать и утвердить единые требования к порядку реализации контроля за соблюдением Федерального закона № 44-ФЗ органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций);
- определить возможность согласно Кодексу об административных правонарушениях рассматривать дела об административных правонарушениях муниципальными органами общего (процедурного) контроля;
- дополнить положения статьи 100 Федерального закона № 44-ФЗ нормами, регулирующими права, обязанности и полномочия органов ведомственного контроля;
- определить требования и порядок осуществления контроля в сфере закупок Росфинанадзором, отдельный от Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092;
- соответственно, правила осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 10.02.2014 N 89, необходимо детализировать составом оснований для проведения мероприятий ведомственного контроля, а также определить периодичность его проведения;
- предложение об обязательном размещении информации о проведении ведомственного контроля в единой информационной системе;
- раскрыть в Федеральном законе № 44-ФЗ порядок и критерии признания закупки необоснованной, возможно, дополнить вопросами методики оценки обоснованности и экономической целесообразности;
- развить сервисные возможности единой информационной системы аналитическими материалами относительно правоприменительной практики контрольных органов, например, ФАС России;
- ввести в контрольную практику электронный документооборот, то есть признавать электронные формы документов при осуществлении контроля;
- ввести государственную пошлину за рассмотрение жалоб, поданных общественными контролерами в порядке, предусмотренном ст. 105 Федерального закона № 44-ФЗ;
- трансляция в режиме он-лайн на официальном сайте соответствующего контрольного органа заседания по рассмотрению всех жалоб, кроме закупок, сведения об осуществлении которых составляют охраняемую законом тайну, и другие.
Регламент бюджетного мониторинга и информационного взаимодействия Федерального казначейства, Федеральной службы по финансовому мониторингу и Федеральной налоговой службы в целях проведения Федеральным казначейством бюджетного мониторинга государственных контрактов как документ процессуального характера относительно сохраняет ранее отмеченные недостатки. При этом отсутствует возможность проведения проверок по обращению стороннего лица (участника закупки, общественного контролера). Не публикуется информация об осуществлении контроля, обосновании принятого решении, тем самым имеет место нарушение базового принципа открытости и прозрачности информации о контрактной системе. Добавляет сложности практической реализации контрольных мероприятий взаимосвязь и
смешение различных видов и направлений контроля в сфере закупок: непосредственно в контрактной системе, бюджетный и финансовый контроль.
Участниками системы государственных и муниципальных закупок неоднократно отмечалась необходимость создания и публикации рейтинга подозрительных закупок, недобросовестных поставщиков и неэффективных заказчиков, тем самым привлекая внимание к потенциальным рискам закупочной деятельности и определения объектов контроля со стороны государственного и общественного контроля.
Для повышения профессионализма заказчика следует рассмотреть вопрос публикации всех принимаемых органами контроля решений по конкретным проверкам. Такая процедура позволит сформировать единообразную правоприменительную практику в сфере закупок и сократить количество правонарушений. Продолжением проблемы повышения эффективности контрольных процедур является необходимость совершенствования системы нормативно-правового регулирования процесса проведения проверок: детализировать порядок проведения внеплановых проверок, уточнения полномочий антимонопольного органа при контроле формирования и установления заказчиком начальной максимальной цены контракта. Усложняет ситуацию отсутствие должного регулирования возможности подачи жалоб и обращений по проведению внеплановых проверок, а также имеются случаи злоупотребления правом со стороны подателей жалоб.
Несмотря на значительное количество, множественность и частоту изменений положений Закона 44-ФЗ, вопросы законодательного регулирования в сфере закупок требуют дальнейшего развития.
Снижает результативность контроля способ выездной проверки в виду значительного роста затрат на ее проведение, поэтому с увеличением объема информации, размещенной в единой информационной системе повысится частота внеплановых документальных проверок. Также необходимо определить методические подходы к формированию планов проверок, поскольку наблюдаются такие причины определения объекта проверки, как отсутствие проверок в течение 3 лет, истечение срока проведения предыдущей плановой проверки, определение систематических нарушений законодательства о контрактной системе при осуществлении закупок, наличие жалоб. Тре-
буется добавить к основаниям внеплановых проверок инициативно со стороны контролирующего органа в случае обнаружения нарушения.
Существует мнение среди участников системы закупок о необходимости ограничения случаев проведения внеплановых проверок по факту поступления жалоб. Если контрольному органу будет предоставлено право заходить в личный кабинет заказчиков, сократиться время и затраты на сбор необходимой для проверки документации.
Остановимся на недостатках существующей системы общественного контроля. По мнению представителей контролирующих органов еще в 2016 году было определено1, что подавляющее большинство жалоб и обращений со стороны общественных организаций составлены юридически некорректно, носят демагогический, политизированный характер. Возможны случаи личной заинтересованности и мотивации при инициации обращения. Поэтому, следует если не ограничить круг лиц, которые могут подавать жалобы, то ввести государственную пошлину для подачи жалобы, которая может быть возвращена в случае признания жалобы обоснованной. Альтернативной является практика введения пошлины при обжаловании закупок, результаты которых характеризуются социальной значимостью или для закупок с высокой начальной (максимальной) ценой контракта. Данный подход снизит вероятность действий по оказанию давления на заказчика, срыву закупок, что характерно для такой категории, как «профессиональные жалобщики».
Ограничением механизма реализации функций общественного контроля с позиции закона 44-ФЗ является отсутствие прав граждан как общественных контролеров, то есть возможность подачи жалобы, обращения государственные и муниципальные органы, правоохранительные органы только через общественные объединения и объединения юридических лиц. При этом анонимные сообщения не рассматриваются и сведения, в них указанные, не принимаются в расчет. Тем самым отсекаются случаи, когда контролирующему органу могла поступить информация о нарушении законодательства о закупках со стороны лица, не пожелавшего раскрыть свою личность по ряду причин (страх за последствия, например, сообщил работник организации-заказчика или нежелание участвовать в качестве свидетеля и другие причины).
Сложности в проведении конт-
рольных мероприятий объясняются обязанностью заказчика зарегистрировать, рассмотреть и ответить отправителю обращения по указанному адресу, однако в соответствии с положениями Закона №59-ФЗ, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается. Поэтому возможны случаи, когда на электронную почту общественных объединений или объединений юридических лиц, реализующих функции общественного контроля, поступает информация о подозрительной закупке, идентифицировать отправителя не представляется возможным. То есть возникает противоречие между ограничениями законодательного характера и приоритетностью принципов контрактной системы.
Возможностью решения вышеуказанных проблем является тесное взаимодействие органов регулирования контрактной системы и субъектов общественного контроля на региональном уровне управления. Прежде всего, считаем необходимым сформировать коммуникативную связь между органами исполнительной системы и общественных контролеров. В рамках единой информационной системы или аналогичных ресурсов создать и поддерживать реестр общественных объединений и объединений юридических лиц с подразделением их на специфику контрольной деятельности. Следует определить систему оповещения о совместно проводимой работе методического характера: совещаниях, конференциях, круглых столах, в ходе которых принимаются совместно выработанные решения по совершенствованию механизма закупочной деятельности, устранению нарушений, превентивной работе, изменению положений законодательства.
В процессе взаимного сотрудничества представители общественных объединений и объединений юридических лиц могут привлекаться к рассмотрению конкретных процедур на правах экспертов, оказывающих помощь при подготовке документации, обосновании целесообразности закупки, рассмотрению заявок, экспертизе результатов исполнения контракта. Для повышения профессионализма общественных контролеров могут быть организованы обучающие программы и тренинги. Обязательным условием должного исполнения функций и задач общественного контроля является соблюдение независимости от объекта проверки.
© £
Я
3
г
3
Таким образом, основные направления совершенствования института общественного контроля в сфере закупок напрямую связаны с инструментами циф-ровизации ( развитие электронного документооборота, повышение прозрачности и доступности данных о закупочной деятельности в электронной среде и др.), что свидетельствует о необходимости публичности материалов, характеризующих результаты контрольных мероприятий.
Литература
1. Беляев В. П. Общественный контроль в современной России. М.: Конституционное и муниципальное право. -2006. - № 6.
2. Гладилина И.П., Сергеева С.А. Общественное обсуждение и общественный контроль закупок// Самоуправление, 2013. - №12. - С.13-15.
3. Евдокимов С.Ю., Анисимов Е.Я. Общественный контроль в системе государственных закупок. - Москва, журнал «Науковедение» №6, 2016
4. Семенова Ф.З., Борлакова М.Б., Боташева Л.С. Зарубежный опыт организации государственных закупок. М.: Фундаментальные исследования, 2016, №62, с. 465-469
5. Ежегодный доклад «О системе закупок в Российской Федерации - 2016 год», Москва, НИУВШЭ
Ссылки:
1 Ежегодный доклад «О системе закупок в Российской Федерации - 2016 год», Москва, НИУВШЭ
Main trend of development of
procurement public control Salamov E.K.
Moscow City University of Management, Moscow Government
This article issued the prospects of the digital economy tools usage of public control institutions development in the field of public procurement. It is shown that contemporary form of public control has essential limitations, some of them directly contradict of the current legislation. It's shown that in order to overcome these limitations, it is necessary to construct new public procurement control tools based on the information technologies usage, that
can allowing not only to more broadly perform open data in the field of public control, including the response of public authorities, but also creating a rating of unfair suppliers and inefficient public purchaser. In addition, in article shown that the contemporary system of public control does not allow effective control over procurement activities, and in some cases this activity has a political nature. Therefore, it is vital to develop the institution of control over public procurement through the specialized public organizations whose representatives have the necessary competence in the field of public procurement. Keywords: public control, government procurement, development, digitalization of procurement activities References
1. Belyaev V.P. Public control in modern Russia.
M. Constitutional and municipal law. - 2006. -№ 6.
2. Gladilina I.P., Sergeeva S.A. Public discussion
and public procurement control // Self-Government, 2013. - №12. - P.13-15.
3. Evdokimov S.Yu., Anisimov E.Ya. Public control
in the public procurement system. - Moscow, "Naukovedenie" magazine №6, 2016
4. Semenova F.Z., Borlakova M. B., Botasheva
L.S. Foreign experience in the organization of public procurement. M .: Fundamental research, 2016, No. 6-2, p. 465-469
5. Annual report «On the procurement system in
the Russian Federation - 2016», Moscow, NIWSHE
сч c«j £
6 a
2 ©
