ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ В РФ Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342

О. В. Мошненко

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ В РФ

В условиях постоянно изменяющейся и усложняющейся институциональной среды для осуществления предпринимательской деятельности, воздействия разнообразных негативных факторов, излишнего регулирующего воздействия государства, субъектам предпринимательской деятельности все сложнее удается отстоять свои права и законные интересы.

В таких условиях важной становится деятельность уполномоченных по защите прав предпринимателей, что актуализирует вопрос об исследовании правового статуса уполномоченных, выявлении «ограничений» в их деятельности, поиске оптимальных средств для защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, возможных путей повышения эффективности деятельности данного института.

В статье на основе анализа нормативно-правового регулирования данного института, правоприменительной практики, мнения различных исследователей, выделены наиболее важные «ограничения» в деятельности уполномоченных по защите прав предпринимателей, обозначены возможные пути изменения их правового статуса с целью повышения эффективности деятельности.

Ключевые слова: институт уполномоченного по защите прав предпринимателей; защитник; защита прав и законных интересов; субъекты предпринимательской деятельности.

Для цитирования: Мошненко О. В. Основные направления повышения эффективности деятельности уполномоченных по защите прав предпринимателей в РФ // Теория и практика социогуманитарных наук. 2022. № 1 (17). С. 102-112.

© Мошненко О. В., 2022 © МоэЬпепко О. V., 2022

O. V. Moshnenko

THE MAIN DIRECTIONS OF IMPROVING THE EFFECTIVENESS OF THE COMMISSIONERS FOR THE PROTECTION OF THE RIGHTS OF ENTREPRENEURS IN THE RUSSIAN FEDERATION

In the conditions of an ever-changing and increasingly complex institutional environment for entrepreneurial activity, the impact of various negative factors, excessive regulatory influence of the state, it is increasingly difficult for business entities to defend their rights and legitimate interests.

In such conditions, the activity of the commissioners for the protection of the rights of entrepreneurs becomes important, which actualizes the question of the study of the legal status of the commissioners, the identification of "restrictions " in their activities, the search for optimal means to protect the rights and legitimate interests of business entities, possible ways to improve the effectiveness of this institution.

Based on the analysis of the legal regulation of this institution, law enforcement practice, opinions of various researchers, the article highlights the most important "restrictions" in the activities of the commissioners for the protection of the rights of entrepreneurs, identifies possible ways to change their legal status in order to improve the efficiency of activities.

Keywords: the institute of Business Ombudsman in Russia; ombudsman; protection of rights and legitimate interests; business entities.

For citation: Moshnenko O. V. The main directions of improving the effectiveness of the commissioners for the protection of the rights of entrepreneurs in the Russian Federation. Teoriya i praktika sociogumanitarnyh nauk [Theory and practice of socio-humanitarian studies], 2022, no. 1 (17), p. 102-112.

Переход от командно- наличие иных негативных факторов

административной системы к рыноч- существенно затруднили процесс со-

ной экономике, начавшийся в 90-е гг. здания такой среды, что привело к ро-

прошлого столетия, поставил перед сту конфликтов между публичной вла-

государством важную задачу по созда- стью и субъектами предприниматель-

нию эффективной институциональной ской деятельности. Предприниматели

среды для осуществления предприни- все чаще стали сталкиваться с непра-

мательской деятельности. Однако от- вомерными действиями (бездействия-

сутствие в истории нашего государ- ми), давлением со стороны органов

ства опыта нормативно-правового ре- государственной власти и местного

гулирования осуществления предпри- самоуправления, что привело к необ-

нимательской деятельности, а также ходимости институционализации до-

полнительного механизма защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности в лице специализированных уполномоченных.

Сегодня, несмотря на проделанную работу по созданию институциональной среды и снижению конфликтов между властью и бизнесом, предприниматели продолжают жаловаться на отсутствие стабильных условий осуществления предпринимательской деятельности, на нарушения их прав и законных интересов органами государственной власти, местного самоуправления, что актуализирует вопрос о повышении эффективности деятельности уполномоченных по защите прав предпринимателей [1; 2].

Роль и значение уполномоченных по защите прав предпринимателей не сводиться только к возможности восстановления нарушенных прав предпринимателей, но и заключается в воздействии на создание эффективной институциональной среды, способствующей снижению количества неправомерных действий (бездействий) со стороны государственных органов, органов местного самоуправления, снижению административных барьеров (согласно положению межведомственной комиссии по преодолению административных барьеров в развитии предпринимательства в Российской Федерации, административные барьеры представляют собой действия органов исполнительной власти, вы-

раженные в виде принятия нормативных, распорядительных документов, противоречащих действующему законодательству и нормативным актам Российской Федерации, а также связанные со злоупотреблением и превышением своих полномочий при проведении им контроля и надзора за деятельностью субъектов предпринимательства).

В свою очередь, эффективность деятельности уполномоченных определяется набором правомочий, позволяющих защищать нарушенные права субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность, препятствовать нарушению их прав, влиять на построение оптимальной институциональной среды.

Вопросам правового статуса уполномоченных по защите прав предпринимателей сегодня посвящено немало научных работ. Однако данные исследования не носят системного характера, отражают отдельные вопросы деятельности уполномоченных, построены без учета реальной структуры нарушенных прав предпринимателей, реальных механизмов защиты прав и законных интересов малого, среднего и крупного бизнеса, изменяющейся структуры данного института, анализа эффективных/неэффективных практик деятельности уполномоченных, существующих ограничений в их деятельности. На наш взгляд, изучение данных вопросов позволит более качественно подойти к решению задачи по

повышению эффективности института уполномоченных по защите прав предпринимателей.

Институт бизнес-омбудсмена в РФ сегодня представлен в виде Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, становление которого было ознаменовано Указом Президента РФ от 22.06.2012 № 879 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей» и региональных уполномоченных, правовой статус которых впервые был закреплен в Федеральном законе от 07.05.2013 № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации». Вышеуказанный закон детализировал организационные аспекты деятельности омбудсменов, распределил компетенцию между федеральным и региональными уполномоченными, закрепил право субъектов РФ определять дополнительные формы деятельности уполномоченного, порядок его утверждения и избрания в пределах, установленных федеральным законодательством.

Так, например, правовой статус уполномоченного по защите прав предпринимателей в Кемеровской области — Кузбассе закреплен в Законе Кемеровской области — Кузбасса от 31.12.2013 № 155-ОЗ «Об уполномоченном по защите прав предпринимателей в Кемеровской области — Кузбассе».

Анализ региональных законов свидетельствует о том, что чаще всего в данных законах повторяются положения федерального закона, регулирующего институт уполномоченных по защите прав предпринимателей. Однако существенно различается порядок избрания на должность уполномоченного. Так, например, в ряде субъектов РФ уполномоченный назначается губернатором области (Томская область, Магаданская область и др.). В большинстве субъектов РФ предусмотрен порядок избрания уполномоченного законодательным органом власти (Кемеровская область, Новосибирская область и др.).

Однако, несмотря на закрепление различных моделей избрания уполномоченного, это не оказывает существенного воздействия на деятельность уполномоченных, не создает существенных препятствия для обеспечения его независимости.

Существенные различия в деятельности региональных уполномоченных связаны и с различиями в структуре данного института (количество членов аппарата уполномоченного, наличие экспертов, экспертно-консультативных советов, общественных приемных, общественных представителей и т. д.).

В Кемеровской области — Кузбассе сложилась следующая структура данного института (см. схему № 1):

Схема № 1. Структура уполномоченного по защите прав предпринимателей

в Кемеровской области — Кузбассе

Как мы видим, региональные уполномоченные вправе создавать экспертные, консультативные, общественные советы, иные совещательные органы, действующие на общественных началах. Обладают правом привлечения для участия в их деятельности представителей органов государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, предпринимательского сообщества, общественных организаций. Могут привлекать общественных представителей, создавать общественные приемные, оказывающие консультативную помощь субъектам предпринимательской деятельности, что является проекцией аналогичного права федерального уполномоченного. Реализация данных правомочий дает уполномоченному возможность обеспечить присутствие своих представителей на всей территории субъекта РФ.

Кроме того, складывающие структуры института региональных уполномоченных свидетельствуют также о том, что для эффективной работы уполномоченного должна быть создана определенная инфраструктура, позволяющая наиболее оперативно и эффективно реализовывать уполномоченному свои правомочия (экспертная деятельность, защита и восстановление нарушенных прав, представительство интересов бизнеса в суде при разрешении споров и др.).

Однако следует обратить внимание, что члены аппарата уполномоченного обладают «суженным» набором прав, что зачастую снижает «оперативность» деятельности уполномоченных, несмотря на наличие довольно широкого спектра правомочий. Полагаем, что видится вполне целесообразным пересмотреть правомочия представителей аппарата уполномоченного,

наделив их рядом прав уполномоченного.

Обращает на себя внимание и незначительная численность аппарата уполномоченных в ряде субъектов РФ (например, в Кемеровской области Кузбассе аппарат уполномоченного состоит из 2 человек, в Новосибирской области установлена предельная численность аппарата в количестве 11 человек), что объясняется особенностями финансирования аппарата уполномоченного.

Анализ нормативно-правового регулирования деятельности уполномоченных по защите прав предпринимателей также нам позволил выявить иные «ограничения», снижающие эффективность деятельности данного института.

В Российской Федерации уполномоченные по защите прав предпринимателей не обладают правом законодательной инициативы, хотя в ряде государств такие полномочия за аналогичными уполномоченными закреплены. Действующее законодательство закрепляет лишь право уполномоченного на обращение к различным органам власти с законодательными и иными инициативами (мотивированными предложениями), на дачу заключения на проекты нормативных правовых актов. Однако российским законодательством не закрепляется обязанность органов государственной власти «исполнять заключение уполномоченного» или руководствоваться «мотивирован-

ными предложениями». Мы считаем необходимым урегулировать данный вопрос путем наделения уполномоченных правом законодательной инициативы, нивелируя тем самым существующее ограничение в их деятельности.

Необходимость наделения уполномоченного правом законодательной инициативы обусловлена и тем, что большое количество обращений предпринимателей связано с необходимостью внесения изменений в федеральное и региональное законодательство, выступающего основой институциональной среды для осуществления предпринимательской деятельности. Реальные практики деятельности уполномоченных свидетельствуют об огромной работе по лоббированию интересов предпринимателей путем взаимодействия с субъектами, обладающих правом законодательной инициативы.

Так, например уполномоченным по Кемеровской области — Кузбассу в целях защиты прав субъектов предпринимательской деятельности и оказания им содействия в возможности организации ярмарочной торговли было направлено обращение о необходимости внесения изменений в федеральное законодательство, устанавливающих возможность организации ярмарок без предоставления земельных участков и проведения торгов [1], обращено внимание на отсутствие понятия «семейное предпринимательство»

в законодательстве РФ, что лишает возможности поддержки такого вида предпринимательства.

Своевременно осуществлена выработка предложений по вопросу внесения изменений в Закон Кемеровской области — Кузбасса «О налоговых ставках при применении упрощенной системы налогообложения» от

09.12.2020 № 143-03 в части налоговых льгот в связи с отменой ЕНВД с

01.01.2021 [4].

В условиях пандемии работа по подготовке мотивированных предложения, связанных с продлением всевозможных федеральных и региональных мер поддержки малому и среднему бизнесу, стало наиважнейшим направлением деятельности уполномоченных. Огромное количество инициатив уполномоченных было направлено на повышение заинтересованности муниципалитетов в развитии малого и среднего бизнеса, учета законных интересов индивидуальных предпринимателей.

Так, например, Уполномоченным при Президенте РФ по защите прав предпринимателей сегодня предлагается инициатива о внесении изменения в российское законодательство, предусматривающих изменение механизма распределения доходов, получаемых от упрощенной системы налогообложения между регионами и муниципальными образованиями, что создаст условия для заинтересованности муниципальных образований в развитии

малого и среднего бизнеса на своей территории.

Положительно оценена министром труда и социального развития РФ инициатива Уполномоченного при Президенте по защите прав предпринимателей об исключении государственных грантов и субсидий из состава доходов индивидуальных предпринимателей, учитываемых при назначении выплат на детей от 3 до 7 лет, а также женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, одиноким родителям. Данная инициатива была вызвана ростом обращений женщин, являющихся индивидуальными предпринимателями, которым региональными органами социальной защиты населения было отказано в предоставлении пособий на ребенка, с указанием на то, что с учетом гранта среднедушевой доход семьи превышает установленную для выплаты пособий планку.

Неоднократно уполномоченными обращалось внимание и на постоянно изменяющееся законодательство, существующие в нем пробелы, что не всегда позволяет доказать, что оспариваемый акт, решение, действие (бездействие) должностных лиц не соответствуют закону, на отсутствие оптимального переходного периода в законах, предусматривающих изменение порядка осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности.

Так, например, постановлениями Правительства от 24.11.2021 № 2017

«Об утверждении требований к размещению и характеристикам складов древесины» и от 06.12.2021 № 2214 «Об утверждении формы электронного сопроводительного документа на транспортировку древесины и продукции ее переработки, состава сведений, включаемых в электронный сопроводительный документ на транспортировку древесины и продукции ее переработки, а также требований к формату и порядку заполнения электронного сопроводительного документа на транспортировку древесины и продукции ее переработки и о признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 16 октября 2020 г. № 1696» были установлены новые требования к характеристикам складов древесины и оформлению электронных сопроводительных документов на транспортировку древесины и лесоматериалов. Оба документа вступили в силу 1 января 2022 г., менее чем через 90 дней со дня опубликования, без переходного периода. Между тем, по мнению Уполномоченного, предприниматели лесопромышленного комплекса нуждаются в большем запасе времени на переоснащение своих складов.

Таким образом, наделение уполномоченных правом законодательной инициативы и полномочиями по обращению в суд для оспаривания региональных и муниципальных нормативных правовых актов (сегодня региональные уполномоченные по защит

прав предприниматели наделены только полномочием по обращению в суд заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов в случае, если данные акты не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, нарушают права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности в сфере предпринимательской деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности), станет важным шагом в реализации государственной политики в области защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности.

В течение 2021 г. в адрес Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей поступило 99 367 обращений, 30,3 % их которых касались незаконного уголовного преследования бизнеса (в 2020 г. — 79 990, в 2019 г. — 65 129; в 2018 г. — 55 313) [2].

События при уголовном преследовании предпринимателей часто развиваются стремительно, и в таких ситуациях важно выиграть время. Субъектам предпринимательской деятельности не всегда удается привлечь сильного адвоката и аргументированно представить суду доказательства в свою защиту. Большинство субъектов не знают о возможности применения ст. 108 УК РФ, в связи с задержанием

не имеют технической возможности обратиться в бизнес-омбудсмену. Как правило, бизнес-омбудсмены узнают о проблеме далеко не сразу, иногда уже в момент посещения предпринимателей в следственных изоляторах или при обжаловании судебных решений и апелляции.

В настоящее время посещение бизнес-омбудсменами подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления в сфере экономики, в отношении которого избрана мера пресечения в виде домашнего ареста, возможно только после изменения соответствующих ограничений судом по ходатайству указанного лица либо его защитника, следователя, дознавателя, в производстве которого находится уголовное дело. В связи с чем необходимым представляется изменение норм Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК РФ) о недопустимости ограничений, выражающихся в возможности использования сотовой связи субъектами предпринимательской деятельности для общения с омбудсменом. Предлагаем включить уполномоченного в перечень лиц, с которыми возможны встречи вышеуказанной группы предпринимателей. Предлагаем также закрепить право уполномоченного на ознакомление с материалами уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях для решения вопроса об участии в деле.

Следует согласиться с мнением исследователей и о необходимости уточнения правового статуса уполномоченного в различных видах судопроизводства [3].

В юридической литературе неоднозначно трактуется правовое положение Уполномоченного, участвующего в процессе в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора.

Так, М. А Магомедова, З. К Кайт-мазов считают, что неправомерно говорить о статусе уполномоченного в качестве третьего лица, так как «третьи лица в арбитражном процессе — это лица, имеющие как материальный, так и процессуальный интерес в деле. Целью участия в процессе третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, является предотвращение предъявления к нему в будущем регрессного иска» [3].

Не сложилось и единство судебной практики по вопросу участия регионального уполномоченного в качестве третьего лица в процессе. Одни суды допускают уполномоченного в процесс в качестве третьего лица, другие отказывают им в этом в соответствии с ч. 2 ст. 53.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (см. решение Арбитражного суда Московской области от 21.08.2015 по делу № А 41-13821/2015, решение Арбитражного суда Республики Тыва от

14.02.2017 по делу № А69-201/2017, постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.08.2015 по делу № А36-2952/2015 и др.).

В связи с этим предлагаем предусмотреть в АПК РФ формы участия Уполномоченного в процессе, наделить его правом на вступление в дело по своей инициативе на любой стадии процесса для дачи заключения по делу; ознакомления с материалами судебных дел на любой стадии при наличии жалобы заявителя. Аналогичные изменения, направленные на повышение процессуальной правосубъектности уполномоченного, должны быть осуществлены и в рамках иного судопроизводства, путем внесения соответствующих изменений в УПК РФ, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс адми-

нистративного судопроизводства Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Несомненно, определенные «ограничения» в деятельности могут быть сняты и путем осуществления комплекса организационных мероприятий: увеличение аппарата уполномоченных, привлечение экспертов, создание межведомственных групп, международное сотрудничество бизнес-омбудсменов и т. д.

Таким образом, предложенные мероприятия по совершенствованию деятельности уполномоченных по правам предпринимателей путем изменения правового статуса уполномоченного и делегирования ему определенных полномочий могут послужить важным шагом на пути повышения эффективности института бизнес-омбудсмена.

Литература

1. Доклады уполномоченного по защите прав предпринимателей в Кемеровской области — Кузбассе за 2019, 2020 год // URL: http://ombudsmanbiz42.ru/ (дата обращения: 17.01.2022).

2. Доклады Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей за 2019, 2020,2021 гг. // URL: https://ombudsmanbiz.ru/ (дата обращения: 23.01.2022).

3. Магомедова, М. А.. Участие в арбитражном процессе Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Российской Федерации / М. А. Магомедова, З. К. Кайтмазов // Юридический вестник Дагестанского государственного университета. — 2020. — № 1. — С. 128-132.

4. Расширенное заседания экспертно-консультативного совета при уполномоченном по защите прав предпринимателей в Кемеровской области — Кузбассе // URL: http://ombudsmanbiz42.ru/images/doc/obchestv_struct/EKS/prot-4.pdf (дата обращения: 17.12.2021).

Сведения об авторе

Олеся Валерьевна Мошненко: ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России (г. Новокузнецк, Российская Федерация), старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин, кандидат экономических наук. E-mail: lapizkaya@mail.ru

Information about the author

Olesya V. Moshnenko: Kuzbass Institute of the FPS of Russia (Novokuznetsk, Russia), senior lecturer of the Chair of State and Legal Disciplines, candidate of economical sciences. E-mail: lapizkaya@mail.ru