CC BY
20
8 (296) - 2008
Бюджетная политика
основные направления межбюджетных отношений в республике калмыкия
А.А. онтАЕВ,
начальник управления методологии и анализа межбюджетных отношений
Министерства финансов Республики Калмыкия
В условиях проводимой реформы бюджетной системы Российской Федерации особую важность и актуальность приобретает система межбюджетных отношений, которая основана на принципах четкого разграничения полномочий, бюджетной обеспеченности этих полномочий, а также ответственности за их надлежащее выполнение.
Бюджетным кодексом Российской Федерации определено, что межбюджетные отношения — это взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
До 2006 г. межбюджетные отношения в Республике Калмыкия регулировались в основном федеральным законодательством, в частности Бюджетным кодексом РФ, а также Федеральным законом № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
С начала 2006 г. вступили в силу новые положения Бюджетного кодекса РФ в части межбюджетных отношений, которые направлены на реализацию Федерального закона № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В рамках реформы местного самоуправления, а также в соответствии с требованиями вышеуказанного закона с 1 января 2006 г. все муниципальные образования Республики Калмыкия наделены полной самостоятельностью в принятии решений по вопросам, отнесенным к их компетенции. В этих условиях особую важность приобрели механизмы межбюджетного регулирования, которые нашли свое отражение в Законе Республики Калмыкия «О межбюджетных отношениях в Респуб-
лике Калмыкия». Данным законом устанавливаются основные принципы финансовых взаимоотношений между органами государственной власти Республики Калмыкия и органами местного самоуправления муниципальных образований, а также между органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления поселений по вопросам межбюджетных отношений в части предоставления межбюджетных трансфертов между бюджетами разных уровней. Кроме того, прописаны формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из республиканского бюджета Республики Калмыкия местным бюджетам, условия предоставления межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета, источники формирования, цели образования, механизм расчета, распределения и утверждения республиканских фондов, а также формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, в том числе так называемые «отрицательные» трансферты.
Для целей межбюджетного регулирования в Республике Калмыкия проводится оценка социально-экономического положения муниципальных образований, дифференциации налогового потенциала и расходных потребностей. Министерством экономики Республики Калмыкия разработана «Программа социально-экономического развития Республики Калмыкия на 2005 — 2012 годы», которая была утверждена постановлением Правительства Республики Калмыкия. Данная программа содержит анализ существующего социально-экономического положения муниципальных образований Республики Калмыкия за 2005 г. и прогноз (оценку) до 2012 г.
Как известно, основными функциями межбюджетных отношений являются выравнивание бюджетной обеспеченности тех территориальных образований, где она меньше минимального необходимого уровня (обеспечивающего соблюдение
40
финансы и кредит
конституционных и других государственных социальных гарантий), и стимулирование роста налогового потенциала, который должен обеспечить реализацию возложенных полномочий. И одной из основных проблем, в этом направлении, является оптимальное сочетание этих функций.
В связи с произведенным разграничением расходных полномочий остро проявилась проблема недостатка финансовых ресурсов в местных бюджетах на их осуществление и образовавшейся в связи с этим значительной несбалансированностью бюджетов муниципальных районов и городского округа. В целях частичного решения данной проблемы при разработке республиканского бюджета на 2007 г. впервые использован механизм замены части дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности дополнительным нормативом отчислений от налога на доходы физических лиц. К возможным рискам по данному направлению можно было отнести незаинтересованность местных органов власти в развитии налогового потенциала и повышении собираемости налогов. Поскольку большинство муниципальных образований Республики Калмыкия являются высокодотационными, то у органов местного самоуправления выработался «иждивенческий» образ мышления, что могло оказать негативное влияние на внедрение данных методик. Однако по результатам согласования с органами местного самоуправления исходных данных, используемых для расчета межбюджетных трансфертов на 2007 г., эти риски не оправдались. И уже по итогам только 9 мес. текущего года очевидно, что указанный механизм позволил в значительной степени увеличить собственную налогооблагаемую базу местных бюджетов, повысить обеспеченность собственными налоговыми доходами.
Кроме того, при расчете дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городского округа используются показатели численности постоянного населения, сведения по налогооблагаемым базам основных налогов и сборов, поступающих в местные бюджеты, предоставленные территориальным органом Федеральной службы государственной статистики по Республике Калмыкия, Управлением Федеральной налоговой службы РФ по Республике Калмыкия и согласованные с органами местного самоуправления, что позволяет обеспечить прозрачность осуществляемой политики в сфере межбюджетных отношений.
Одной из особенностей межбюджетных отношений в 2007 г. является направление значительной части трансфертов в местные бюджеты через
уполномоченные органы исполнительной власти Республики Калмыкия.
Отличительной чертой бюджета текущего года является значительное увеличение количества субвенций, направляемых из Республиканского фонда компенсаций, в связи с расширением перечня расходных полномочий, переданных субъектам РФ и делегированных, в свою очередь, на муниципальный уровень. Частично это увеличение связано с перераспределением между разделами бюджетной классификации ранее производимых расходов и приведением республиканских законов о наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления и иных нормативно-правовых документов в этой сфере в соответствие с федеральным законодательством.
Благодаря принятию Закона Республики Калмыкия «О Фонде муниципального развития» впервые в составе расходов республиканского бюджета предусмотрены средства на финансирование инвестиционных проектов муниципальных образований. Фонд муниципального развития создан, чтобы способствовать социально-экономическому развитию, повышению обеспеченности населения объектами социальной и инженерной инфраструктуры. Поскольку вопросы развития объектов общественной инфраструктуры для решения вопросов, относящихся к полномочиям органов местного самоуправления, должны решаться в первую очередь за счет собственных средств муниципалитетов, то при распределении средств фонда муниципального развития учитывается не только уровень обеспеченности граждан объектами социальной сферы, но и уровень софинансирования заявленных мероприятий за счет средств местных бюджетов. Средства Фонда распределяются на инвестиционные проекты органов местного самоуправления с применением конкурсных процедур на условиях софинансирования.
Однако при всех положительных моментах в системе межбюджетных отношений Республики Калмыкия существуют и проблемы, которые требуют принятия решений на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Некоторые из них представлены ниже.
Несовершенство методики распределения Федерального фонда финансовой поддержки регионов. Республикой Калмыкия предложено учитывать в расчете Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год фактический уровень инфляции (индекс потребительских цен) в отчетном финансовом году, в случае его превышения над прогнозируемым, путем последующей корректировки Фонда, а также
ФИНАНСЫ И КРЕДИТ
41
структуру и темпы роста расходных обязательств субъектов Российской Федерации.
При расчете дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов предложено учитывать средства на компенсацию расходов бюджетов регионов в связи с повышением заработной платы федеральным служащим и бюджетникам, так как невозможность большинства регионов осуществить аналогичное повышение приводит к миграции трудовых ресурсов в более благополучные регионы. Субъектам Российской Федерации, перешедшим с 1 января 2006 г. в полном объеме на реализацию положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусмотреть дополнительную финансовую помощь на выполнение вопросов местного значения, ранее не осуществляемую органами местного самоуправлении.
Для республики немаловажной проблемой является высокий уровень софинансирования мероприятий по федеральным целевым программам. Республика Калмыкия в настоящее время является дотационной, и выделение значительных объемов бюджетных средств, необходимых для реализации программ, зачастую является непосильным для республиканского бюджета.
В процессе реализации федеральных полномочий субъекты РФ осуществляют расходы на организацию исполнения переданных полномочий. Такая ситуация вызвана тем, что действующий порядок «делегирования» не предусматривает возмещения расходов на администрирование указанных полномочий. Так, например, для надлежащего исполнения переданных полномочий зачастую необходимо привлечение дополнительных штатных единиц, что влечет за собой соответствующие расходы. Следовательно, необходимо внести изменения в действующие методики расчета объема средств, передаваемых бюджету субъекта в виде субвенций бюджетам субъектов РФ на осуществление переданных полномочий.
У муниципальных финансовых органов и муниципалитетов отсутствует необходимая информация о налоговой базе по видам налогов, о начисленных и уплаченных на территории соответствующих муниципальных образований суммах налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ и о суммах задолженности по ним, в том числе по конкретным плательщикам. В целях обеспечения финансовых органов муниципалитетов необходимой информацией для формирования и организации исполнения бюджета необходимо внесение дополнений в налоговое законодательство, касающихся предоставления финансовым органам му-
ниципальных образований информации о налоговой базе по видам налогов, о начисленных и уплаченных на территории соответствующих муниципальных образований суммах налогов, сборов и иных обязательных платежей в региональные и местные бюджеты и о суммах задолженности по ним, в том числе по конкретным налогоплательщикам и плательщикам сборов.
Существует еще немало проблем в данной сфере, однако и в дальнейшем усилия органов государственной власти и органов местного самоуправления Республики Калмыкия будут направлены на совершенствование межбюджетных отношений. Основными направлениями по повышению эффективности межбюджетных отношений в Республике Калмыкия являются:
^ укрепление финансовой самостоятельности, создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты муниципальных образований, в том числе путем дальнейшего применения механизма передачи дополнительного норматива отчислений от налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в бюджеты муниципальных образований; ^ поиск дополнительных источников поступлений доходов в республиканский и местные бюджеты Республики Калмыкия, что позволит в полной мере обеспечить выполнение всех расходных обязательств; ^ дальнейшее совершенствование бюджетного процесса путем расширения практики перспективного бюджетного планирования, усиление роли среднесрочного финансового планирования, проведение реструктуризации бюджетного сектора;
^ совершенствование нормативно-правовой базы в сфере взаимоотношений республиканского и местных бюджетов, в том числе системы региональной и муниципальной статистики; ^ повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов путем публикаций в СМИ и сети Интернет методик распределения финансовой помощи и самих расчетов; ^ оказание методологической и консультативной помощи муниципальным образованиям в целях повышения эффективности и качества управления муниципальными финансами.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Закон Республики Калмыкия от 20.12.2005 №235-Ш-З «О бюджетном процессе Республики Калмыкия».
3. Балабанов А.И., Балабанова И.Т. Финансы. — СПб.: Питер, 2000.
42
финансы и кредит
