CC BY
85
Тема
Евгений ТРОФИМОВ
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ БАЗЫ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
Для современной России проведение взвешенной и реалистичной политики в сфере национальных отношений было и остается одним из важнейших факторов политического развития государства, роста экономики и обеспечения национальной безопасности. Совершенно очевидно, что огромную роль в осуществлении этой политики играют создание ее современной законодательной базы, выработка четких норм и правил, в соответствии с которыми в рамках Конституции РФ будут развиваться народы России, реализовываться их неотъемлемые этнокультурные права и потребности, решаться возникающие споры и конфликты, складываться условия для формирования российской нации.
Сначала 1990-х годов Россия открыла новую для себя страницу в истории своей национальной политики, политики в области межэтнических отношений. Уже сам по себе распад СССР и последовавшие за этим события вызвали не просто подъем национального самосознания, но и всплеск этнического сепаратизма, изоляционизма, стремления решить все проблемы в одиночку, перетянуть старые, законсервированные на время национальные споры в свою пользу и одним махом взять как можно больше полномочий от федерального центра. Распад Союза сопровождался ломкой старых социальных и экономических институтов, политической нестабильностью, углубляющимся экономическим кризисом, что привело к росту потоков вынужденных переселенцев.
В значительной степени обострились межэтнические споры и конфликты в непростом регионе Северного Кавказа, да и не только там. Все это основывалось на явно устаревавшей законодательной базе, унаследованной от СССР и неготовой к новым условиям. Потребовались действительно титанические усилия, чтобы привести законодательство в норму в соответствии с современными требованиями, а от руководства страны — чтобы удержать в своих границах разрушительные процессы.
Назову несколько принципиально новых моментов, возникших в начале 1990-х годов в сфере национальной политики.
В основу новой российской государственности был положен принцип реальной демократии. Люди получили практическую возможность сказать себе и окружающим, кого они представляют, к какому этносу принадлежат и каким хотели бы видеть его и собственное будущее. Поэтому впервые в истории России были озвучены такие понятия, как «общегражданская идентичность». Встали задачи развития государства на основе традиций российской государственности, принципов федерализма и гражданского общества1. Демократия позволила формировать реально представительные органы власти в центре и на местах. Все народы России получили возможность без каких-либо ограничений быть представленными в этих органах и выражать через них свою гражданскую и национальную позицию. В отличие от Верховного Совета СССР современные органы законодательной (представительной)
ТРОФИМОВ
Евгений Николаевич — председатель Комитета Государственной думы ФС РФ по делам национальностей
1 СЗ РФ, 1996, № 25, ст. 3010
власти начали принимать самое непосредственное участие в разработке основ национальной политики государства.
Важным моментом стал крах государственной атеистической идеологии как основного базиса советского государства, вследствие чего у людей поднялся высокий интерес к традиционным религиозным и культурным ценностям. Россияне стали идентифицировать себя не только как представители той или иной нации или народности, но и как той или иной конфессии. Конечно, на каком-то этапе конфессиональная самоидентификация внесла свой негативный отпечаток в состояние межэтнических отношений в обществе. Хотелось бы верить, что временный.
С точки зрения этнодемографической ситуации, население России заметно отличалось от населения СССР. Если в Советском Союзе доля русского населения составляла 47%, то в Российской Федерации — почти 80%, при этом в его составе оказались представленными все титульные народы бывших союзных республик (украинцы составили третью по численности национальность России), но почти 25 миллионов русских оказались за ее пределами. С точки зрения территориально-административного устройства, Россия по сравнению с СССР потеряла одну административную ступень в виде союзных республик и вообще сделалось государством чуть менее унитарным и чуть более федеративным.
Первой важной вехой в определении ориентиров государственной национальной политики стало утверждение президентом Российской Федерации в июне 1996 г. Концепции государственной национальной политики РФ. Концепция сыграла важную роль в выработке взаимоотношений федерального центра с республиками и иными национально-территориальными образованиями, определила принципы этой политики, цели и задачи, пути становления федеративных отношений, межэтнического сотрудничества, национально-культурного самоопределения народов России. Концепция предполагала разнообразие политических действий, методов проведения в жизнь национальной политики, вытекающих из социально-экономических, этнических, демографических особенностей регионов. Тогда же постановлением правитель-
ства РФ Минфину было поручено внести изменения в бюджетную классификацию, предусмотрев отдельный раздел расходов на реализацию концепции. Однако это поручение, к сожалению, оказалось нереализованным.
Государственная дума приняла в марте 1998 года федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в приложение 3 к федеральному закону «О бюджетной классификации Российской Федерации», в соответствии с которым предусматривалось введение нового раздела, что позволило бы сконцентрировать в федеральном бюджете расходы в области региональной и национальной политики и местного самоуправления.
Практически в одно время с концепцией был принят еще один очень важный документ — федеральный закон «О национально-культурной автономии», направленный на обеспечение фактического равноправия граждан, принадлежащих к различным этническим общностям. Институт НКА, безусловно, оказал и оказывает реальную помощь в построении гражданского общества в России.
На законодательном уровне поднимались многие сложные проблемы национальной политики и межэтнических отношений, урегулирования возникающих конфликтных ситуаций. За этот период рассматривались вопросы, связанные с:
— реакцией общества на возникновение новых этнических конфликтов и кризисов, а также меры по их предупреждению;
— решением вопросов социально-политического и социально-экономического развития этнических сообществ;
— реализацией этнокультурных потребностей народов и народностей России;
— решением вопросов административно-территориального устройства и разграничения властных полномочий;
— противодействием проявлению разного рода национализма, экстремизма и ксенофобии;
— защитой прав коренных малочисленных народов;
— совершенствованием механизмов реализации национальной политики и законодательства;
— регулированием миграционных потоков.
К настоящему времени складывается демократическая правовая база в сфере национальной политики и гармонизации межэтнических отношений. Однако было бы неверным считать ее окончательно устоявшейся, поскольку сама жизнь, ее пульс и динамика ставят перед нами новые проблемы, требующие подчас нестандартных решений. В силу этого необходимо остановиться на ряде направлений законодательной работы.
Вопросы миграции населения
Проблема миграции населения вследствие распада СССР, конфликтов и критических ситуаций в экономике ряда регионов стала для России своего рода проблемой национальной безопасности. Это одна из ключевых задач в достижении межнационального мира, согласия и гармонии. Достаточно сказать, что недавние события в карельском городе Кондопоге стали примером неотрегулированности ситуации с миграционной политикой в целом и в регионе в частности. По данным Федеральной миграционной службы (ФМГ) России, за первое полугодие 2006 г. на территории РФ были зарегистрированы более 5 млн. мигрантов1. Но это только официально зарегистрированных.
Миграционные процессы в современной России включают несколько основных направлений. Первое — это переселение русскоязычного населения в Россию из стран СНГ и Балтии после распада бывшего Союза. За последние годы в Россию оттуда переехали 8,6 миллиона человек2.
Мигранты по сути несут в себе огромный заряд энергии, поскольку основную их массу составляют люди молодые, мобильные, достаточно хорошо образованные. Они восполняют демографические потери России. Но при всем при этом бессистемные и неуправляемые их потоки создают дополнительные социальноэкономические проблемы.
Второе направление — это миграция, в том числе и незаконная, граждан других государств в Россию в поисках лучшей доли. При этом жесткая миграционная политика стран Западной Европы, отсутствие механизмов возврата незаконных
1 Информация ФМС по запросу Комитета ГД по делам национальностей
2 «Российская Федерация сегодня», № 11, 2001 г., стр. 30
мигрантов из других государств создают условия для их концентрации на территории России, подчас вовлечения в противоправную деятельность, объединения в криминальные этнические группировки, возникновения неконтролируемого черного рынка товаров и услуг.
Более того, ряд государств придерживается политики увеличения численности своих диаспор на территории России, негласно поощряя их проникновение в страну с последующей легализацией и обустройством. Известно, что основной поток незаконной иммиграции в Россию идет через границу с Казахстаном, чему во многом способствуют ее большая протяженность и открытость. Органы власти сибирских и дальневосточных субъектов Федерации выражают озабоченность по поводу пребывания в России граждан Китая, общую численность которых подсчитать уже сложно.
Не узаконены условия труда нелегальных и полулегальных мигрантов. По признанию главы Федеральной миграционной службы (ФМС) К. Ромодановского, нелегальные мигранты вывозят из страны ежегодно порядка 10 млрд. долл., минуя систему государственного контроля3. Хотя и введена поправка к Административному кодексу РФ, предусматривающая принятие мер в отношении недобросовестных работодателей на территории России, она действует слабо.
На фоне такой нелегальной и полулегальной иммиграции на территорию России прибыли порядка 250 тыс. иностранцев, действительно нуждающихся в предоставлении убежища в соответствии с международными обязательствами, взятыми на себя Россией4.
Третье направление — это иностранные рабочие, привлеченные в Россию на основе трудовых договоров и контрактов. По данным экспертов, их число за пять лет (например с 1996 по 2000 год) составило почти 250 тыс. человек, а за последнюю пятилетку скорее всего возросло еще больше. Часто эта рабочая сила, занятая в основном в сфере строительства и материального производства, при всей своей огромной пользе для экономики страны вносит дополнительное социально-политическое напряжение, тем более что зако-
3 «Московский комсомолец», 29 сентября 2006 г.
4 Здесь и далее информация, предоставленная ФМС РФ
нодательно не отрегулированы их статус и характер трудовой деятельности.
Четвертое направление миграции — это россияне,выезжающие вдругие государства с целью временного трудоустройства по контролируемым государством каналам. Численность его составляет до 40 тыс. человек в год.
Одним из способов защиты их прав и свобод является лицензирование деятельности российских организаций, оказывающих платные услуги по трудоустройству за границей. В настоящее время лицензирование осуществляется в соответствии со статьей 18 федерального закона «О занятости населения в Российской Федерации», федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Сохранение на территории Российской Федерации очагов межэтнических конфликтов порождает потоки вынужденных переселенцев и перемещенных лиц. Этот поток тяжелым бременем подчас ложится на экономику принимающего их региона. Общая численность граждан, временно покинувших места проживания на территории Чеченской республики и находящихся в местах временного размещения на территории Российской Федерации, составила по состоянию на конец 2001 г. 225 тыс. человек. Большинство их остановились преимущественно в частном секторе, у родственников и знакомых. Отдельной проблемой следует считать отток русского населения из ряда республик Российской Федерации.
Потоки иммигрантов последних лет имеют тенденцию все больше оседать в столице, других крупных городах России. Проблема легализации законопослушных иммигрантов могла бы быть решена, если бы на федеральном уровне была отрегулирована правовая база данной проблемы, четко классифицированы вопросы вынужденной и нелегальной иммиграции, миграции и эмиграции.
Однако внешние миграционные процессы не могут развиваться вне сферы международного сотрудничества, что поднимает новый круг проблем. Практически не реализуется подписанное в марте 1998 года в рамках СНГ Соглашение о сотрудничестве государств
— участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией, не работают межгосударственные
механизмы регулирования миграции, особенно в части, касающейся сближения и гармонизации национальных законодательств, обмене информацией.
В настоящее время в Государственной думе рассматриваются законопроекты о внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах и беженцах», о порядке привлечения и использования рабочей силы на территории РФ. Надо сказать, что существует и целый ряд объективных причин, затягивающих процесс их принятия. К ним, прежде всего следует отнести явно растянувшийся процесс реорганизации федеральных структур исполнительной власти.
В июне 2006 г. Государственная дума приняла закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Этот закон заменил закон СССР «О правовом положении иностранцев в СССР» от 1981 г. и учел прошедшие фундаментальные изменения, включающие открытость границ и свободу перемещения граждан. Он дал трактовку основных понятий миграционного процесса, гарантировал права человека и обеспечение интересов государства, определил права и обязанности иностранных граждан, порядок их регистрации и учета.
Естественно, что формирование полноценного визового режима должно позволить с одной стороны — адекватно реагировать на возникающие проблемы, а с другой — всячески содействовать развитию экономики регионов России, торгово-промышленной кооперации, расширению гуманитарных и туристических обменов.
В каждом регионе нужно формировать благоприятный внутренний социальнополитический и экономический климат. От этого зависит приток инвестиций и, следовательно, благосостояние граждан. Сегодня совершенно понятно, что процессы профессиональной структуризации населения в важных в геополитическом и геостратегическом отношении регионах должны быть обеспечены государственным регулированием. Местные жители и рабочая сила не должны страдать из-за хаотичной миграции.
По подсчетам экспертов Комитета по делам национальностей, для достижения качественных сдвигов в решении воп-
росов миграции требуется координация более 20 федеральных органов исполнительной власти — силовых структур, министерств и ведомств социально-экономического блока.
Борьба с незаконной миграцией должна базироваться на общем диалоге и едином подходе к данной проблеме, включающем:
— улучшение взаимодействия пограничного, миграционного и таможенного контроля, правоохранительных, налоговых и финансовых органов;
— определение приоритетных направлений борьбы с незаконной миграцией;
— четкое взаимодействие органов, занимающихся вопросами въезда и пребывания иностранцев на территории России;
— изучение и внедрение зарекомендовавшего себя международного опыта по противодействию нелегальной миграции;
— повышение ответственности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за невыполнение законодательства, регулирующего вопросы въезда, пребывания и выезда иностранцев из Российской Федерации.
В целом наведение порядка в миграционных процессах и обеспечение прозрачности в использовании рабочей силы не только оздоровит ситуацию на производственном и экономическом рынке, но и самым благоприятным образом скажется на межнациональных отношениях.
В июне 2006 г. президент России В. Путин подписал указ «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», согласно которому начала действовать государственная программа, «направленная на объединение потенциала соотечественников, проживающих за рубежом, с потребностями развития российских регионов».
Для реализации программы создана межведомственная комиссия. Эта инициатива должна частично помочь решить демографические проблемы России, связанные с низкой рождаемостью и высокой смертностью, и рассчитана на 6 лет (2006—2012 гг.). На первом этапе предполагается разработать необходимую законодательную базу процесса, учитывающую информацию российских реги-
онов о их потребностях в рабочей силе и трудовых ресурсах. И только после этого начнется переселение. Согласно указу Россия готова взять на себя часть расходов по возвращению соотечественников на родину. Переселенцы могут рассчитывать на получение единовременного пособия и так называемого компенсационного пакета, который частично или полностью покроет расходы на детский сад, школу, техникум, лечение, поиск работы. Это станет одним из важных направлений законодательной работы в решении миграционных вопросов.
Обеспечение прав коренных малочисленных народов
Согласно Всероссийской переписи населения 2002 г. 180 наций и народностей России помимо русской составляют чуть более 20% населения страны, 6 этносов имеют численность более 1 млн. человек, 31 этнос численностью более 100 тыс. человек, 67 этносов численностью более 50 тыс. человек, 52 этноса численностью менее 10 тыс. человек, а также 24 этноса менее 1 тыс. человек, как, например, челканцы — 855, нганасаны — 834, орочи
— 686, чулымцы — 656 человек1. На этом фоне ненцы (свыше 48 тыс. чел.), ханты (свыше 28 тыс. чел.) или чукчи (свыше 15 тыс. чел.) выглядят намного представительнее. С одной стороны — все малочисленные народы представляют наш неповторимый национальный колорит России, а с другой — именно они нуждаются в саморазвитии при сохранении традиционных устоев, а их права — в защите.
Коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока — это аборигенные народы, умеющие приспосабливаться к жизни в экстремальных условиях. Еще в Российской империи они находились под особым вниманием государственной власти. Как и во всем мире, в эпоху глобализации и особенно вследствие промышленного освоения место -рождений Севера эти народы с трудом адаптируются к изменившимся социально-экономическим условиям, из-за чего они нередко утрачивают свои культурные традиции, родной язык. В то же время именно эти народы создают неповтори-
1 Здесь данные по http://www.perepis2002.ru/ct/ ёос/ТОМ 04 02x18
мую этносоциальную среду российского Севера. Огромные транснациональные корпорации (ТНК) часто сметают на своем пути все и вся, разрушая исконную среду обитания этих народов. Проблема эта в полной мере касается и России.
Так, в районах проживания коренных малочисленных народов Севера сосредоточено 60% разведенного углеводородного сырья и более половины воспроизводимых природных ресурсов — меха, пушнины. Сейчас на российском Севере добывается свыше 90% природного газа, 75% нефти, 15% угля, а также большое количество золота, никеля, меди, олова, других металлов и драгоценных камней. Российский Север играет огромную роль в формировании национального дохода России.
В результате однобокого, ориентированного на добывающие отрасли освоения Севера, не учитывающего особенности традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, потребностей их саморазвития, уникальности экологического равновесия этих территорий, нарушается экологический баланс территорий их традиционного природопользования. Необратимый урон исконной среде обитания в ряде мест нанесла эксплуатация нефтяных и газовых комплексов. Из-за эксплуатации транспортных средств разрушается растительный покров тундры и сокращаются площади выпаса оленей, что ведет к сокращению их поголовья, уничтожению племенного ядра оленьего стада. Страдают и мор-зверобойный промысел, рыболовство и добыча других морепродуктов. Несмотря на высокий уровень рождаемости, смертность среди коренных малочисленных народов Севера также очень высока. Ясно, что России не уйти от освоения природных богатств Севера. Тогда как же сохранить самобытность и совместить, казалось бы, несовместимое?
Действующая ныне федеральная целевая программа «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года» предусматривает создание условий перехода экономики малочисленных народов к устойчивому развитию на принципах самообеспечения и комплексного развития традиционных отраслей хозяйствования. Это прежде всего возрождение традиционных систем жизнеобеспечения,
создание родовых и национальных промысловых объединений, восстановление старинных совместных форм деятельности, распределение продукции, взаимопомощь, возрождение традиционных видов транспорта в виде оленьих и собачьих упряжек, развитие народной и традиционной медицины, экологических знаний, использование родного языка, возрождение семейной и групповой системы обучения детей традиционным видам деятельности.
Однако сама эта достаточно скромная программа поначалу и вовсе финансировалась не в полном объеме: в 2003 г. — на 80,4%, в 2004 — на 87,4% и только в 2005 г.
— на 104%!. К тому же средства поступали в конце финансового года, когда их было уже невозможно использовать по прямому назначению. В результате строительству объектов соцкультбыта — школ, домов культуры, клубов, пекарен, бань почти не уделялось внимания. В текущем году предусматривается выделение вдвое больше средств по сравнению с прошлым годом, но вопрос будет стоять в их рациональном использовании2.
Процессы приватизации, коснувшиеся и российского Севера, способствовали исчезновению совхозов, госпромхозов, звероферм, свертыванию лесоучастков, коммерциализации торговли и общепита и в высокой степени осложнили жизнь и существование родовых общин.
Генеральная Ассамблея ООН провозгласила 1994—2004 гг. Международным десятилетием коренных народов мира, тем самым, обозначив тревогу мирового сообщества за их судьбу. На России лежит ее доля ответственности, и в этом направлении велась значительная работа. Были приняты три федеральных закона — «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ», «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ». Эти законы не только закрепили сами понятия коренных малочисленных народов РФ, подтвердили юридический статус их общин как осо-
1 СЗ РФ, 2005, № 15, ст. 1275, СЗ РФ, 2006, № 17, ст. 1781
2 СЗ РФ, 2005, № 52, ч. 2, ст. 5602
бую форму самоорганизации, очертили правовые основы образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования, они гарантировали защиту их прав. Достаточно четко просматривается и направленность этих законов — защита исконной среды их обитания и традиционного образа жизни.
Так, например, согласно Земельному кодексу в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и этнических общностей может быть установлен особый правовой режим землепользования, а их общины имеют право использовать земли сельскохозяйственного назначения для сохранения и развития их традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов (ст. 68, 69, 78, 82). Земельный кодекс также предоставляет право малочисленным народам образовывать территории традиционного природопользования в местах их проживания и хозяйственной деятельности.
Целый ряд послаблений дает коренным малочисленным народам Налоговый кодекс РФ. Он освобождает от налогов доходы (за исключением оплаты труда наемных работников), получаемые членами зарегистрированных в установленном порядке родовых, семейных общин, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, от реализации продукции, полученной в результате ведения ими традиционных видов промысла (п. 16 ст. 217, п. 6 ст. 238). Коренные малочисленные народы и общины этих народов освобождены от уплаты земельного налога в отношении земельных участков, используемых для сохранения и развития их традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов (п. 7 ст. 395). Кроме того, снижены ставки по единому социальному налогу.
Вместе с тем процесс трансформации общества, государственных и финансово-экономических структур непосредственно затронул интересы коренных малочисленных народов. Выходит, что пока одна рука дает, другая — забирает. Так, федеральный закон № 122 отменил льготную пенсию для мужчин с 55 лет, а для женщин — с 50 (сейчас на общих основаниях). А ведь эти люди живут и хозяйствуют в тяжелейших условиях Севера, вечной мерзлоты и отсутствия витаминов. Многие из них просто не
доживают до пенсии. Были также отменены квотное представительство малочисленных народов в законодательных (представительных) органах власти субъектов РФ, положение о предоставлении органами государственной власти и местного самоуправления финансовой помощи этим народам и их общинам, создание советов представителей малых народов, всеобщая бесплатная диспансеризация. Кроме того, с 1 января 2005 г. в Лесном кодексе РФ прекратила действие норма об освобождении малочисленных народов от платежей за пользование лесным фондом.
Изменения в земельном законодательстве и введение частной собственности и арендной платы на землю могут привести коренные малочисленные народы к полной потере доступа к традиционным природным ресурсам и разрушению системы традиционного природопользования и связанной с ней культурой и образом их жизни.
Что, на наш взгляд, можно предпринять в плане защиты интересов и прав этих народов? Комитет Государственной думы по делам национальностей в этой связи разработал поправки в Земельный кодекс и в федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» о предоставлении земель различных категорий коренным малочисленным народам в безвозмездное и долгосрочное пользование. Тем не менее правительство РФ направило в адрес комитета отрицательное заключение на эти предложения. При этом само оно не дало своих заключений по вопросам использования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.
В связи с тем, что в настоящее время готовится ко второму чтению редакция Лесного кодекса России, комитет внес свои предложения о безвозмездном лесопользовании и о передаче малочисленным народам и общинам этих народов лесных угодий бесплатно и без проведения торгов. Далее очень важной частью законотворческого процесса в области защиты прав и интересов малочисленных народов становится разработка специфических законодательных актов, устанавливающих юридические гарантии возрождения, сохранения и развития этих народов. В настоящее время Комитетом
ГД по делам национальностей разрабатывается концепция проекта федерального закона «О защите исконной среды обитания коренных малочисленных народов Российской Федерации».
Конечно, федеральные органы законодательной власти могут и должны играть важную роль в реализации прав коренных малочисленных народов. Но их стратегия обязана дополняться действиями региональных законодательных властей, больше и лучше знающих свою специфику. Согласно ст. 73 Конституции РФ «защита среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ». Иногда действия местной власти более заметны и более рельефны. Так, например, в Ханты-Мансийском автономном округе принято более 20 законодательных актов, касающихся прав малочисленных народов. Это законы «Об охоте и охотничьем хозяйстве на территории ХМАО», «О народных художественных промыслах в ХМАО», «Об общинах коренных малочисленных народов в ХМАО», «О поддержке средств массовой информации, издаваемых на языках коренных малочисленных народов в ХМАО», «О развитии северного оленеводства в ХМАО» и т. д. Создана региональная законодательная база в Ямало-Ненецком, Ненецком автономном округах, Республике Саха (Якутия).
Противодействие проявлениям экстремизма и ксенофобии
Исторически российское государство складывалось как многонациональное, поэтому народы России веками вырабатывали традиции терпимости и взаимопонимания. Эти традиции не раз помогали нашей стране с незапамятных времен выходить из самых сложных ситуаций, связанных с внешними и внутренними угрозами. Несмотря на сегодняшние трудности, этот потенциал продолжает существовать.
Однако при общей тенденции к снижению накала этнополитических конфликтов в обществе усиливаются проявления экстремизма и ксенофобии, возникают организации националистического толка, допускаются высказывания, сеющие национальную или религиозную нетерпимость,
в том числе и из уст отдельных депутатов, представителей региональной элиты. Предпринимаются попытки использовать межэтнические противоречия для решения политических и экономических вопросов. Активность радикальных элементов в обществе остается высокой. Вот почему противодействие такого рода проявлениям является по сути мерами по предупреждению межнациональных конфликтов и оно должно осуществляться систематически и последовательно.
Так, в 2004 г. было совершено 120 преступлений экстремистской направленности, к уголовной ответственности привлечены 96 лиц, в 2005 г. было совершено 13 преступлений, квалифицированных как насильственные действия по мотивам национальной розни, к уголовной ответственности привлечены 35 человек. То есть налицо большее внимание со стороны государства этим негативным проявлениям. Обвинительные приговоры по таким делам выносились судами Москвы, Московской, Воронежской, Калужской, Кемеровский, Новгородской, Омской, Орловской, Тамбовской областей, Республик Коми и Татарстан, КабардиноБалкарской и Удмуртской. Преступления совершены против выходцев из Индии, Армении, ряда африканских и ближневосточных стран.
Основная часть преступлений экстремистской направленности совершается молодежью и подростками, являющихся членами неформальных объединений экстремистской направленности. Так, в 2004 г. среди лиц, совершивших правонарушения экстремистской направленности, более 70% составляли лица моложе 25 лет. По информации правоохранительных органов, в 2005 г. экстремистские организации молодежи появились в тех субъектах РФ, где их раньше не было.
Противодействие проявлениям экстремизма и ксенофобии должно осуществляться только на основе законодательства, позволяющего судам квалифицировать такого рода преступление, как совершенное на почве национальной и религиозной вражды.
Надо признать, что та законодательная база, которой мы располагаем в противодействии экстремизму и национализму, несовершенна. Сейчас поднимается вопрос о принятии специального закона о преступлениях на расовой почве, кото-
рый трактовал бы насилие, мотивированное расовой или национальной враждой как основной квалифицирующий признак преступления, а не как отягчающее вину обстоятельство. Подобное законодательство уже существует в Англии, США, Германии и некоторых других развитых странах.
Депутатами предложены поправки в Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, в федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности». Эти поправки направлены на предупреждение создания и противодействие деятельности экстремистских обществ и распространению материалов, сеющих национальную вражду и ненависть. Важными являются принятые предложения о введении уголовной ответственности за изготовление, распространение экстремистских материалов, административной ответственности за непринятие мер лицами, ответственными за управление содержанием публичных информационных ресурсов. Предусматриваются уголовные меры наказания за публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности, а также за действия по возбуждению ненависти либо вражды по признакам расы, национальности, языка, происхождения, религии и т. д., за организацию экстремистского сообщества и участия в его деятельности, включая финансирование организаций экстремистского толка.
Законодатели также решили вопрос об усилении уголовной и административноправовой ответственности за изготовление, приобретение и сбыт нацистской атрибутики и символики. За это правонарушение предполагается введение административного штрафа для граждан в размере от 10 до 25 МРОТ с конфискацией предметов правонарушения, для должностных лиц — от 20 до 50 МРОТ, для юридических лиц — от 200 до 1000 МРОТ. В статью «вандализм» УК РФ предлагается внести изменения, указав на мотив в качестве деяния на национальную, расовую, религиозную ненависть или вражду.
Депутаты Госдумы также предлагают установить ответственность за распространение экстремистской информации через Интернет и в этом плане подготовлен законопроект «О противодействии экстремистской деятельности», в
котором есть раздел об экстремистской деятельности во Всемирной паутине. Целесообразно ужесточить уголовную ответственность за осуществление массовых беспорядков, совершенных по мотивам расовой, национальной ненависти или вражды.
Однако совершенно ясно, что одними ужесточениями наказаний межнациональное согласие в обществе не достигается. И здесь важна не только профилактика правонарушений как чисто техническая мера, а целенаправленная государственная политика по сближению наций и народностей, их культур, развитие межкультурного и межконфессио-нального диалога, укрепление российской нации.
Российская нация как стержневая идея политики в области национальной политики
В 2004 г. президент России В. В. Путин в ходе поездок по стране назвал стратегической целью государственного строительства в РФ укрепление российской нации. Вполне можно утверждать, что вопреки определенным трудностям двух последних десятилетий пути нашей страны у народов России сохранилось чувство общности и гражданской солидарности, в основе которого лежат общая историческая память и общность исторических судеб.
Перед российским обществом ставится задача по гармонизации межнациональных отношений. Что под этим понимаеят-ся? Прежде всего это взаимоувязки, согласования интересов различных социальных, этнических групп, создание предпосылок для того, чтобы дальнейшее совершенствование федеративных отношений учитывало ее этническую составляющую и превратилось в фактор устойчивости на основе культурного многообразия. Чтобы каждый гражданин России чувствовал себя в первую очередь россиянином.
Эволюция развития и укрепления общегражданской идентичности требует комплекса социально-экономических мер и правовых гарантий по защите интересов представляющих этнические общины граждан. Надо помнить исторический опыт провозглашения советского народа
как единой общности. В такой деликатной сфере поспешности не должно быть. Для формирования единой российской нации необходима целостная система законодательного обеспечения государственной национальной политики, основой которой на всех основаниях мог бы стать федеральный закон «Об основах государственной политики в сфере межнациональных отношений в Российской Федерации», проект которого разработан в Государственной думе и внесен группой депутатов. Этот законопроект определяет:
— основы регулирования национальной политики государства;
— полномочия федерального центра и субъектов Федерации в сфере межэтнических отношений;
— формы участия органов местного самоуправления, этнических общностей, общественных объединений и граждан Российской Федерации в реализации государственной национальной политики;
— вопросы координации действий органов государственной власти и органов местного самоуправления по предупреждению и разрешению межэтнических конфликтов, по противодействию экстремизму, возбуждению национальной ненависти или вражды.
Законопроект предусматривает предупреждение конфликтных ситуаций в обществе и его межнациональных отношениях. Особое место в нем уделяется правовым нормам равноправия народов, в том числе русского народа, самоопределившегося на всей территории Российской Федерации. Новый законопроект предусматривает и иные достаточно простые и очевидные вещи.
Важное значение приобретают разработка новых методологий в законотворческой деятельности, присущих демократическому обществу, учет и использование того поучительного опыта, который накопили развитые демократические многонациональные страны.
Сейчас происходят объединительные процессы в некоторых российских регионах. Раздаются голоса как в поддержку укрупнения российских регионов, так и переход на чисто территориальный принцип построения Российской Федерации. Здесь важно проявлять осторожность. Десятилетиями обустройство нашего государства шло именно по тер-
риториальному и национально-территориальному принципу. Сейчас в России 21 республика, 9 автономных округов. Нам необходимо беречь национальную самобытность — историю, культуру, традиции, язык, и если и совершать какие-то шаги, то только тогда, когда они будут взвешены на сто процентов, и делать это с согласия самих народов. Как представляется, вместо напористых мер по объединению регионов, может быть, лучше предложить национальные проекты по подъему экономики региона, учитывающие специфику данного региона, профессиональную подготовку его населения, традиционные формы трудовой деятельности. В каждом регионе что-то свое, специфическое всегда отыщется.
Есть и еще одна проблема национальной политики. Это представительство наций и народностей в законодательных органах власти. Нередко можно слышать голоса в пользу того, чтобы законодательно закреплять нормы национального представительства. Допустим, если в крае проживают 70% русских и 30% представителей других национальностей, то приблизительно так и должно формироваться Законодательное собрание. Сегодня эти принципы нарушены, но вряд ли следует к ним возвращаться. Кадры должны в первую очередь подбираться по профессиональным и деловым качествам.
Существует комплекс мер федерального участия в становлении российской нации и сохранения своеобразия населяющих ее народов. Меры эти требуют бюджетного финансирования и включают:
— разработку государственных образовательных программ, содержащие предметы культурного наследия российских народов, введение в школьные учебные программы спецкурсов по проблемам государственного патриотизма, морали и нравственности, межэтнических отношений;
— воспитание молодого поколения в духе уважения к самобытности, истории, культуре, религии, традиции и языкам многонационального народа России;
— государственную поддержку культурной самобытности народов России — профессиональным деятелям искусства и художественным учреждениям, фольклорным коллективам, самодеятельному народному творчеству, их возмож-
ности нести достижения своей культуры в иные регионы России;
— государственную поддержку средств массовой информации, выходящих и вещающих на родных языках народов России, учреждениям культуры — музеям, клубам, выставкам, развивающим этнокультурные традиции этих народов;
— охрану памятников и иных объектов исторического и культурного наследия народов РФ.
О механизме реализации национальной политики РФ
В конечном итоге любая политика, включая национальную политику России, реализуется через соответствующие механизмы. Проведение государственной национальной политики России осуществляется посредством обеспечения эффективной реализации конституционно-правовых принципов регулирования межнациональных отношений, разработки и выполнения государственных программ и поддержки общественных инициатив в достижении целей национальной политики, а также налаживания плодотворного диалога между органами государственной власти и национальными общностями1. Механизм предусматривает участие различных органов федеральной, региональной и местной законодательной и исполнительной власти, наделенных своими полномочиями в сфере этнокон-фессиональных отношений.
Прежде всего на федеральном уровне необходим некий координирующий орган, роль которого в свое время играл Миннац. Отсутствие долгое время федерального ведомства, решающего в исполнительных структурах власти эти проблемы, как показывает практика, отбрасывает решение многих национальных проблем назад. И трудно подсчитать те убытки, которые мы сегодня несем от такого рода подходов. Не говоря уже о том, что многие специалисты, годами занимавшиеся этническими и конфессиональными проблемами, были просто потеряны.
1 СЗ РФ, 1996, № 25, ст. 3010
Сейчас в определенной степени проблемы координации национальной политики и регулирования межэтнических отношений перешли в ведение Министерства регионального развития РФ, функции которого, однако, все еще находится в стадии согласования. В этой ситуации как законотворческая деятельность, так и представительские функции нередко ложатся на Комитет Государственной думы по делам национальностей. На данном этапе только на основе тесного взаимодействия комитета и Минрегионразвития как представителей двух ветвей государственной власти можно направить совместные усилия на обеспечение национального согласия и устойчивого развития всех народов России.
На мой взгляд, совершенно очевидна необходимость создания структуры на федеральном уровне, осуществляющей мониторинг межэтнических отношений с целью создания информационной базы их состояния и тенденций развития на территории РФ, прогнозирования их динамики и предупреждения назревающих межэтнических конфликтов. Результаты мониторинга должны доводиться до сведения органов государственной власти, иных властных структур, органов регионального управления, общественных объединений граждан, национально-культурных автономий и средств массовой информации.
Национальные вопросы никогда нельзя считать решенными раз и навсегда. Это очень гибкий, динамичный и деликатный пласт проблем. И в них всегда могут быть неожиданные повороты.
Национальные вопросы не могут выпадать из строк бюджета как федерального, так и регионального, ибо любые серьезные проблемы во взаимоотношениях между этносами подчас напрочь перечеркивают все финансово-экономические проекты и бизнес-планы. Вот почему подведение под национальную политику серьезной законодательной базы, основанной на опыте и ответственности руководителей всех рангов, является для многонациональной России делом действительно государственной важности. Национальная политика без финансирования обходится дорого.
#
