CC BY
16
МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
ОСНОВНЫЕ
НАПРАВЛЕНИЯ
ФОРМИРОВАНИЯ
ФИНАНСОВЫХ ОСНОВ
ГОРОДСКОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
Ю.Н. Аксененко
АКСЕНЕНКО
Юрий
Николаевич -мэр
г. Саратова, доктор
социологических
наук
у
•и спешное осуществление административной, налоговой и бюджетной реформ - приоритетная проблема современного российского государственного строительства. Их завершение открывает новые возможности в реализации активной муниципальной социальной и экономической политики на основе формирования муниципальной собственности, укрепления экономической базы и финансовой самостоятельности местного самоуправления.
Анализ предварительных итогов начатых реформ показывает, что полученные результаты не всегда
соответствуют ранее заявленным целям и ожиданиям. Назрела необходимость четкого определения выверенных мер по уточнению приоритетов и направлений развития реформ.
Одним из основополагающих концептуальных принципов формирования новой системы местного самоуправления должна стать ориентация на достижение финансовой самостоятельности районных и городских муниципальных образований. В современных условиях реформирования, на наш взгляд, первостепенной задачей является завершение затянувшихся налоговой и бюджетной реформ как условия формирования финансовой базы местного самоуправления. Проводимая бюджетно-налоговая реформа не в полной мере нацелена на обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления и оптимального регулирования отношений между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации, а также между органами местного самоуправления и региональными субъектами. А между тем это основополагающий принцип успешного осуществления реформ и обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований. От его реализации зависит воплощение в жизнь основных целей и начинаний реформы местного самоуправления.
Необходимость первоочередности формирования финансовых и налоговых основ городского самоуправления обусловлена тем, что другое направление предстоящих преобразований - формирование муниципальной собственности и ее дальнейшее развитие - требует привлечения немалых дефицитных ныне внутренних финансовых ресурсов, а также инвестиций. Кроме того, его реализация существенно увеличит сроки проведения реформ.
Приоритетность указанного курса в системе реформы местного самоуправления должна быть отражена в новых правовых актах, регулирующих осуществление налоговых и бюджетных реформ.
Практика отдельных регионов свидетельствует о том, что даже при нынешнем порядке регулирования и распределения финансовых и бюджетных ресурсов можно существенно оптимизировать их формирование и эффективность использования.
Важным основополагающим принципом успешного осуществления реформ местного самоуправления и бюджетно-налоговой системы яв-
ляется оптимизация взаимодействия федерального, регионального и местного уровней власти. Без учета указанного принципа все преобразования окажутся половинчатыми и не достигнут желаемого результата. Причем условием успешного реформирования должно стать переосмысление самой философии взаимодействия. Суть новой парадигмы - утверждение приоритета потребностей и интереса граждан, социальных групп и организаций муниципальных образований. Именно такой подход должен стать приоритетным в управленческой деятельности всех уровней исполнительной власти: федеральной, региональной и местной. Согласно Конституции РФ субъектом государственной власти является народ, который реализует свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3). И федеральные, и региональные, и местные органы власти реализуют общую цель - миссию, которая заключается в обеспечении на основе конституционных принципов и гарантий реализации интересов и потребностей граждан, в создании условий для их достойной жизни и свободного развития, в осуществлении предоставленных прав и свобод, в развитии инициативы и предприимчивости граждан во всех сферах жизнедеятельности.
Интересы потребителя ныне становятся приоритетной ценностью управленческой деятельности ведущих европейских стран. В докладе служб управления Германии, представленных XII Международному конгрессу по обучению высших административных кадров, отмечалось, что ключевым направлением нового качества государственного управления должна стать его ориентация на предоставление услуг потребителям. В «Хартии государственных служб» Франции утверждается, что необходимо «...интересы потребителя поставить в центр нашего внимания» [1, с. 39, 136].
Удовлетворение потребностей и интересов российских граждан осуществляется преимущественно на местном уровне. Федеральные и региональные органы управления в равной мере ответственны за реализацию миссии государственного управления. Поэтому в нашем обществе нет политических причин для противостояния ветвей власти. Они «обречены» на сотрудничество и взаимодействие в создании благоприятных условий во всех сферах жизнедеятельности граждан. Как свидетельствуют события в Приморье и в ряде других регионов, пренебрежительное отношение к проблемам муниципальной экономики и коммуналь-
ного хозяйства может дорого обойтись и региональным и федеральным властям. В интересах создания более действенного механизма реализации населением гражданских прав и свобод, обеспечения его жизнедеятельности необходимо осуществить передачу государством органам местного самоуправления дополнительных полномочий и соответствующих материальных и финансовых ресурсов. Это потребует внесения изменений в федеральное законодательство, обеспечивающих более четкое взаимодействие федеральных, региональных и местных органов власти в формировании финансовых основ местного самоуправления.
Одной из кардинальных проблем формирования финансовых основ местного самоуправления является закрепление на постоянной основе нормативов налоговых поступлений в местный бюджет. Ныне доли отчислений от налогов федеральных и региональных субъектов в местные бюджеты ежегодно пересматриваются, причем в большинстве случаев в меньшую сторону.
Доля федерального налога на прибыль отчисляемого в бюджет муниципального образования в соответствии с Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» не должна опускаться ниже 5%. Между тем анализ сложившейся практики показывает, что это норма не всегда соблюдается. Доля налога на прибыль устанавливалась по городу: в 1980 году на уровне 5%, в 1999 году -4%, в 2000 году - 3%. В 2001 году она запланирована в размере 4%. Отсутствие твердых нормативов подрывает заинтересованность органов местного самоуправления в финансовом оздоровлении предприятий и организаций. К тому же все современное законодательство, особенно подзаконные акты, направлены по сути на изъятие дополнительных доходов у муниципальных образований в тех случаях, когда ими наращивается доходная база. Все это в конечном итоге ведет к тому, что у муниципальных образований снижается заинтересованность в поддержке предпринимательства, а главное, в формировании устойчивого налогоплательщика.
Несмотря на то, что местные налоги и сборы образуют основу финансовой самостоятельности муниципальных образований с принятием Налогового кодекса Российский Федерации их перечень сокращен до пяти. Причем два из них, земельный налог и налог на имущество физических лиц, прекращают свое действие в случае установления на
территории субъекта Российской Федерации налога на недвижимость. Таким образом, Налоговый кодекс, перераспределив доходы бюджетов различных уровней, ухудшил положение муниципальных образований и обескровил местные бюджеты.
В последние годы наблюдается практика уменьшения нормативов отчислений в городской бюджет и по другим налогам. Так, по налогу на доходы с физических лиц поступления уменьшились с 85% в 1998 году до 50% в 2000 году.
В результате сокращения доли федерального налога на прибыль, уменьшения нормативов отчислений по налогу на доходы с физических лиц, а также под воздействием других факторов в последние годы доля местных налогов и сборов в доходах городского бюджета сократилась с 36% в 1997 году до 24% в 2000 году.
Совершенствование бюджетных отношений предполагает не только расширение источников увеличения доходов городского бюджета, но и оптимизацию финансовых потоков по использованию его расходной части.
Наиболее значительные расходы муниципалитет несет на содержание жилищно-коммунального хозяйства. Несмотря на то, что в последние годы их доля в бюджете несколько снизилась, тем не менее она остается еще значительной. Расходы на эту сферу по итогам минувшего года составили 576 млн рублей или 32,4% всех расходов бюджета. Анализ показывает, что имеется немало возможностей для существенного сокращения затрат финансовых ресурсов. Достигнутое снижение доли затрат в жилищно-коммунальное хозяйство далеко не исчерпано. Об этом, в частности, свидетельствует и практика других муниципалитетов. Так, в бюджете Нижнего Новгорода в том же году она составляла только 26,1% всех расходов бюджета.
В связи с необходимостью сокращения затрат на услуги жилищнокоммунального хозяйства возникает задача выработки четкой тарифной политики. Время бесплатности предоставляемых услуг уходит в прошлое. Многие виды услуг не оплачиваются населением и возмещаются из бюджета и предприятиями коммунальной сферы. Ныне в Саратове и в целом по стране население возмещает только 40% затрат на услуги жилищно-коммунального хозяйства, а 60% доплачивает государство.
Анализ показывает, что сегодня по отдельным видам услуг затраты в основном возмещаются государством. Например, по теплоснабжению граждане возмещают затраты только по стоимости тепла. В нее не включаются стоимость его транспортировки по магистралям и разводящим сетям, стоимость обслуживания внутри домовых сетей и тепловых приборов, стоимость расчетов и сбора абонентской платы, стоимость работ службы заказчика по ремонту сетей и обеспечению жилья теплом, стоимость воды, закачиваемой в тепловые системы.
Аналогичное положение сложилось и в оплате электричества. Население возмещает затраты за потребленную электрическую энергию, только указанную квартирными электросчетчиками. Стоимость внут-ридомового и придомового освещения, стоимость электричества, расходуемого на эксплуатацию лифтов и в ряд других услуг населением не оплачивается. Эти затраты также возмещаются городским бюджетом и предприятиями жилищно-коммунального хозяйства.
Расчеты показывают, что суммы таких неоплаченных услуг населением составляют от 300 до 500 млн рублей в год.
Сложившаяся система возмещения затрат в жилищно-коммунальном хозяйстве досталась нам в наследство от прошлого. Тогда все граждане находились примерно в одинаковом положении. Сегодня наблюдаются значительные различия в материальном положении отдельных социальных групп населения. Однако прежний принцип оплаты услуг сохранился: и бедным и богатым государство через городские бюджеты доплачивает в той же пропорции. Причем граждане с высокими доходами получают значительную выгоду, так как располагают большей жилой площадью. Поэтому состоятельные граждане должны возмещать все виды затрат на предоставляемые услуги в жилищно-коммунальной сфере.
Магистральный путь решения проблемы лежит в постепенном сокращении бюджетного финансирования и расширении использования товарно-денежных отношений путем создания частных предприятий по обслуживанию муниципального жилого фонда, формирования конкурентных отношений, использования практики заключения договоров между управляющими компаниями и поставщиками коммунальных услуг, а также осуществления других мер.
Приведем только один пример. В 1999-2000 годах было проведено 12 конкурсов на размещение подрядов на обслуживание жилого фонда и 4 конкурса на обслуживание лифтового хозяйства. По его итогам подрядным организациям было передано около 8 млн квадратных метров муниципального жилого фонда, или 67% от всего фонда. Экономический эффект данных мероприятий составил около 40 млн рублей.
Городской администрацией определены основные меры по снижению расходов бюджета на финансирование жилищно-коммунального хозяйства, которые предусматривают:
создание и совершенствование экономических и организационных механизмов снижения стоимости жилищно-коммунальных услуг при сохранении их качества и устойчивости функционирования отрасли;
совершенствование тарифной политики в области оплаты жилищно-коммунальных услуг с целью достижения баланса между финансовыми потребностями поставщиков и платежеспособностью потребителей и населения;
ликвидацию текущей задолженности по обслуживанию жилого фонда путем формирования и совершенствования договорных отношений в сфере обслуживания жилого фонда и пересмотра принципов оплаты труда в подрядных муниципальных предприятиях;
поэтапное прекращение бюджетного дотирования жилищно-коммунального хозяйства, повышение доли средств населения в оплате услуг при обеспечении реальной адресной поддержке малоимущих слоев населения;
снижение стоимости и повышение качества работ по обслуживанию муниципального жилого фонда на основе развития конкурентных отношений;
упорядочение системы предоставления льгот на жилищно-коммунальные услуги путем оценки их обоснованности и компенсации соответствующими ведомствами профессиональных льгот;
упорядочение тарифов на услуги путем создания муниципального регулирующего органа, системы мониторинга тарифов, разработки и применения новых методик их расчета;
формирование инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального хозяйства на основе реализации концессионного механизма привлечения инвестиций в предприятия городской инфраструктуры.
В ряду неотложных мер по оптимизации управления городскими финансами и бюджетом особое место занимают меры по совершенствованию механизма формирования основных параметров проектов городского и областного бюджетов. Ныне их основные показатели устанавливаются в зависимости от фактически сложившихся кассовых расходов, что нередко ведет к субъективизму.
Между тем многие городские муниципальные образования и целые регионы уже перешли на планирование бюджетов на основе социальных стандартов. Весьма поучителен опыт, который сложился в муниципальном образовании города Казани и Республики Татарстан в целом. Здесь на основе принятия ряда республиканских законов выстроена единая система социальных стандартов, а также норм и механизмов формирования бюджетов разного уровня [2, с. 4]. Система включает социальные стандарты и нормы обеспеченности населения услугами в натуральном выражении. В нее входят нормы обеспеченности ресурсами, дотируемые из бюджета социальной инфраструктуры, а также алгоритмы и компьютерные технологии, позволяющие устанавливать соответствующие нормы в денежном выражении, рассчитывать стоимостную величину прожиточного минимума и минимального потребительского бюджета.
Все это позволяет проектировать размеры бюджетной потребности на социальные цели в соответствующем году.
Первые шаги в формировании муниципальных социальных стандартов предприняты и администрацией Саратова. В рамках становления городской муниципальной статистики создана информационноаналитическая система (АИС - Саратов). Она закладывает основы городской информационной базы данных по основным параметрам экономической, финансовой и социальной жизнедеятельности муниципалитета. Статистическая модель включает подсистемы: макроэкономические балансы, финансовые ресурсы и бюджет, качество жизни, население и трудовые ресурсы.
Однако потребуются значительные усилия областной Думы, Правительства области, министерства финансов, городской Думы и администрации города по разработке и принятию правовых актов, регламентирующих формирование единых минимальных социальных стандартов, норм и механизмов функционирования бюджетов разного уровня.
Реализация указанных мер отвечает требованиям Стратегического плана развития Саратовской области, в котором в разделе «Совершенствование государственного устройства области и местного самоуправления» задача выявления и обоснования «.критериев, определяющих развитие системы местного самоуправления в регионе, городе, районе, микрорайоне, поселке, другой территории», выдвигается как одно из приоритетных направлений [3, с. 63].
Введение в практику регулирования межбюджетных отношений ныне затрудняется отсутствием законодательства по социальным стандартам. К сожалению, до сих пор Государственной Думой не принят Федеральный закон «О минимальных государственных социальных стандартах в Российской Федерации». Мало того, закон даже не включен в правительственный план подготовки проектов федеральных законов на 2001 год. По нашему глубокому убеждению, отсутствие объективных нормативов и механизма формирования бюджетов разных уровней сводит на нет все усилия по формированию финансовых основ местного самоуправления, ибо без них нет полнокровной целостной бюджетной системы страны.
Установление системы социальных стандартов, норм и механизмов формирования бюджетов города и районов обеспечит формирование единых объективных критериев в создании равных условий для субъектов муниципальных образований в расчетах бюджетных потребностей, оказании адресной социальной помощи, оценке качества жизни населения, прогнозировании улучшения среды жизнедеятельности, а также в оценке фактически исполненных бюджетов.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. XII Международный конгресс по обучению высших административных кадров. Высший административный персонал на пути к общеевропейскому дому: стратегия, организация, методы обучения и развития. Москва, 29 ноября - 4 декабря 1993 г. М., 1993.
2. Костина Е., Лазарев А. Сделано в Татарии // Независимая газета. 2001. 16 февр.
3. В новый век: Стратегический план развития Саратовской области. Саратов, 2000.
