CC BY
67
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОВЕТСКОЙ МИЛИЦИИ УРАЛА И СИБИРИ (1919-1921 гг.)
© Петров А. В., 2006
А. В. Петров — кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой теории и истории государства и права Юридического факультета Южно-Уральского государственного университета (г. Челябинск)
Переход современной России к новой системе государственного строительства невозможен без критического осмысления опыта практической реализации государственных решений. Исследование закономерностей организации и источников правового регулирования деятельности милиции Урала и Сибири необходимо для раскрытия правовой природы органов милиции. Использование современных достижений науки теории государства и права позволяют с юридической точки зрения проанализировать исторический опыт деятельности милиции в условиях революционного изменения структуры и функций государственного аппарата, когда уровень преступности угрожал безопасности государства и, в целом, существованию государственной власти.
Создание органов советской милиции было составной частью государственных преобразований в стране в послереволюционный период: милиция должна была стать вооружённой силой партии1. В условиях гражданской войны и иностранной интервенции правительство подчиняло все организованные вооружённые силы задаче укрепления новой власти. Классовый подход к пониманию роли советской милиции и сложившаяся обстановка требовали от милиции кроме борьбы с преступностью и поддержания общественного порядка участия в важнейших народнохозяйственных кампаниях, а также обеспечения реализации решений правительства, партии и местных властей. На милицию местными органами власти было возложено множество функций не предусмотренных нормативно-правовыми актами.
Проведённое исследование позволяет выделить три основных направления деятельности милиции Урала и Сибири в рассматриваемый период. Во-первых, на милицию возлагалось проведение розыска и дознания по уголовным делам, то есть борьба с общеуголовной преступностью. Во-вторых, милиция использовалась в качестве военной силы для подавления выступлений против Советской власти. В-третьих, милиция осуществляла деятельность по реализации решений местных органов власти. Каждое направление требует последовательного рассмотрения и глубокого юридического анализа.
В научной литературе выделяется ряд социально-экономических, политических и военных факторов, которые оказывали влияние на уровень преступности Урала и Сибири в рассматриваемый период. Криминогенная ситуация в регионе формировалась в условиях революции и продолжавшейся гражданской войны. В результате военных действий были разрушены транспортные пути, что усугубляло проблемы продовольствия и топлива2. Так, в Сибири было уничтожено около двух тысяч километров железнодорожного полотна, 167 мостов, 70 % железнодорожных составов3. Мировая война, революция и гражданская война вызвали отток населения с Урала и из Западной Сибири, этот процесс наряду с разрушением большинства промышленных предприятий в период гражданской войны вызвал ухудшение социально-экономической обстановки в регионе.
В условиях, когда объемы производства резко сократились, а значительная часть продовольствия изымалась как белыми, так и красными войсками, большое число жителей региона лишились постоянного источника доходов. В результате произошел закономерный процесс сначала люмпенизации, а затем, как следствие этого, и криминализации общества.
На уровень преступности влияли также: во-первых, дезертирство, которое являлось социальной базой бандитизма, во-вторых, миграционные процессы (в регионе проживало большое число беженцев из центральных губерний). Среди причин роста преступности следует выделить и всеобщую амнистию Временного правительства, проведённую в марте 1917 г.
Если эти причины, в той или иной степени, были характерны в целом для советской республики, то среди специфических условий роста преступности на Урале следует указать голод в 1921—1922 гг., вызванный сильной засухой и нерациональной продовольственной политикой. Голод повлиял как на динамику роста преступности, так и на структуру преступности. Увеличилось количество смертей криминального характера и «естественных» — от голода. В Челябинской губернии с сентября по декабрь
1919 г. наблюдалась относительно стабильная криминогенная обстановка, но уже с
1920 г. начался резкий и постоянно увеличивавшийся рост преступности. Голод также послужил одной из причин массовых выступлений против советской власти.
Специфика борьбы с преступностью как первого направления деятельности милиции в особом понимании преступности в первые годы Советской власти: преступность не рассматривалась только как уголовное явление, ей придавалось политическое значение. Такой подход оказал влияние на организацию деятельности милиции по борьбе с преступностью, которая понималась как продолжение политической борьбы. Как отмечает И. А. Андреева, «в первые месяцы существования складываются характерные черты советской милиции: в её деятельности тесно переплелись политические задачи и задачи охраны общественного порядка»4.
Тем не менее, анализ архивных материалов позволяет с достаточной долей условности выделить два вида деятельности милиции по борьбе с преступностью: с одной стороны, борьба с собственно уголовными
преступлениями и организованными преступными группами уголовного характера, самогоноварением, нарушениями общественного порядка, воровством, спекуляцией, контрабандной торговлей и др.; с другой — борьба со специфическими преступлениями, имеющими политический характер: сочувствием белым, организованными группами, действовавшими по политическим мотивам, дезертирством, причём выделялось два вида дезертирства: из рядов Красной Армии и трудовое.
Деятельность милиции по борьбе с преступностью на Урале и в Западной Сибири в 1919—1921 гг. целесообразно рассмотреть на примере борьбы с бандитизмом и групповой преступностью. Исследование структуры преступности Урала и Западной Сибири в период 1919—1921 гг. позволяют сделать вывод, что бандитизм являлся одним из наиболее распространённых и характерных для указанного периода видом преступления. В деятельности милиции по борьбе с групповой преступностью в наибольшей степени отразилась взаимосвязь юридических и исторических аспектов функционирования милиции и связь её деятельности с исторической обстановкой.
Выделение двух форм бандитизма — уголовного и политического — возможно только с достаточной долей условности. Уголовный бандитизм был сопряжён с вооруженными нападениями, грабежами и убийствами. В организованных преступных группах, как правило, по политическим мотивам действовали лишь единицы, являющиеся организаторами, основная масса членов преступных групп, так называемых «банд»: уголовных преступников, дезертиров и белогвардейцев-участников карательных отрядов — примыкала к ним, преследуя уголовные цели.
Борьба с бандитизмом до 1919 г. осуществлялась боевыми военными формированиями — отрядами Красной Армии и боевыми дружинами. После отступления армии адмирала А. В. Колчака эта функция перешла к воссоздаваемым органам охраны правопорядка с привлечением армейских подразделений.
Анализ архивных материалов позволяет выявить основу организационных форм и методов борьбы с бандитизмом, которая заключалась в координации деятельности органов милиции и уголовно-розыскных аппаратов. В научной литературе приводится
различное понимание форм и методов деятельности, поэтому следует особо остановиться на том значении, в котором эти термины употребляются в данном исследовании. Методы борьбы с преступностью определяют качественную сторону деятельности органов охраны правопорядка. Исследование содержания методов борьбы с преступностью позволяет ответить на вопрос о том, как, каким способом осуществляется практическая работа органов охраны правопорядка, достигаются цели их деятельности. Методы борьбы с преступностью находят внешнее выражение в определённых формах. Анализируя методы управления, А. П. Коренев определяет форму, как «объективированное выражение сущности метода...»5, посредством которой происходит практическая реализация методов.
Применение форм и методов борьбы с преступностью обладало определённой спецификой, во-первых, в зависимости от вида преступления, для раскрытия или пресечения которого они применялись, во-вторых, в зависимости от региона, где совершалось преступление, и исторической обстановки.
Главной организационно-структурной формой борьбы с бандитизмом следует считать создаваемые губернскими органами милиции сводные отряды милиции и уголовного розыска. Эти отряды действовали не постоянно, а формировались после получения информации о местонахождении организованных преступных групп. Благодаря мобильности сводные отряды могли долгое время осуществлять преследование и вступать с ними в вооружённые столкновения. Рейды отрядов носили форму служебно-боевых командировок, иногда они направлялись и на борьбу с дезертирами, в редких случаях — для выполнения оперативно-поисковых мероприятий по линии уголовного розыска. Примером может служить операция, проведённая Верхнеуральским сводным отрядом милиции и уголовного розыска, который 28 мая 1921 г. в составе 94 человек совершил рейд протяженностью триста километров по территории уезда и провел несколько успешных боевых операций по ликвидации организованных преступных групп6.
Деятельность сводных отрядов милиции и уголовного розыска следует рассматривать, в большей степени, как военно-боевую форму борьбы с бандитизмом, выражаю-
щуюся в открытом преследовании и боевых столкновениях, что, в целом, соответствовало условиям периода гражданской войны. Широкое распространение бандитизма на территории Урала и Сибири в период гражданской войны обусловливало приоритет применения этой формы работы над уголовно-правовой.
Следует особо подчеркнуть, что на Урале и в Западной Сибири бандитизм претерпел ряд качественных и количественных изменений, что оказало воздействие на применение форм и методов борьбы с бандитизмом. В 1920—1921 гг. в связи с ликвидацией крупных организованных преступных групп, действовавших по политическим мотивам, произошло изменение структуры и характера бандитизма, и борьба с ним вступила в новую фазу. Привлечение для борьбы с преступными группами армейских подразделений стало нецелесообразным. Малочисленные организованные преступные группы были более мобильными, поэтому деятельность по установлению их местонахождения, отслеживанию движения и проведение операций по их блокированию, захвату и уничтожению требовало применения особых уголовно-правовых методов. В то же время можно говорить о приобретении опыта сотрудниками милиции и расширении правового обеспечения их деятельности.
Для эффективной борьбы с небольшими преступными группировками необходимо было получать постоянную оперативную информацию из самих организованных преступных групп либо из их окружения. Такая информация могла быть предоставлена уголовным розыском. Следует согласиться с определением А. А. Плотникова, согласно которому уголовный розыск предназначался для борьбы с тяжкими и очевидными преступлениями, для чего должен был применять все меры оперативно-розыскного характера, в отличие от общей милиции, действовавшей при охране общественного порядка преимущественно административными, гласными мерами7. Поэтому серьёзной проблемой на рассматриваемом этапе становилось обеспечение согласованных действий милиции и уголовного розыска для реализации оперативно-розыскных мероприятий и негласных форм работы. С этой целью, например, был установлен порядок, по которому всем отделениям уголовного розыска вменялось в обязанность
своевременно сообщать в Центророзыск о крупных преступлениях, совершённых на вверенной им территории8.
Для борьбы с бандитизмом использовались такие методы, как создание сети осведомителей и оперативное внедрение, однако последний метод был связан с чрезвычайным риском. Р. С. Мулукаев и Н. Н. Карташов называют серьёзной ошибкой распространённое в то время негативное отношение к использованию негласной агентуры9.
Внутри оперативных аппаратов не существовало какого-либо разделения по формам деятельности. Не было подразделений, которые занимались бы только разведкой. Наружное наблюдение, как правило, осуществлялось агентами уголовного розыска, а в дальнейшем и частью агентурно-осведомительного аппарата — секретными разведчиками10.
Оперативное внедрение в преступную среду производилось, в основном, сотрудниками уголовно-розыскных аппаратов. Так, в августе 1921 г. в Челябинском уезде возникла организованная преступная группа численностью 20 человек, действовавшая на дорогах уезда. В результате успешно проведенной оперативной операции в неё были внедрены два сотрудника Челябинского губрозыска, сообщившие в губернский розыск время и место очередного разбойного нападения11. Оперативное внедрение, как правило, было сопряжено с опасностью убийства сотрудника в случае его раскрытия, а при отсутствии профессионального опыта такая опасность возрастала в несколько раз.
Определёнными особенностями отличалась борьба с бандитизмом в Омской губернии, где были зафиксированы многообразие форм бандитизма и профессиональный
12
уровень организаторов преступных групп12. Большое число лесов препятствовало борьбе с этим явлением. Так, в 1920 г. в Омской губернии было зарегистрировано более 40
13
организованных преступных групп13.
Основной формой борьбы с бандитизмом в Сибири являлась организация облав. В Омске по указаниям губернского революционного комитета они проводились систематически. Так, на заседании Омского губрев-кома 1 марта 1920 г. было принято решение: «Произвести облаву по всему городу Омску и его окрестностям, для каковой цели обратиться в городской комитет с прось-
бой мобилизовать для этой цели 500 человек коммунистов ... привлечь милицию для производства обысков и ареста.»14. В течение 1920—1921 гг. в Омске было уничтожено 25 организованных преступных групп15.
Нормативно-правовой базой борьбы с дезертирством, которое подразделялось на военное и трудовое, являлось принятое в июне 1919 г. Советом Рабочей и Крестьянской Обороны Постановление о мерах искоренения дезертирства. В декабре 1919 г. Совет Рабочей и Крестьянской Обороны в своем Постановлении предоставил губернским и уездным комиссиям право привлечения к ответственности укрывателей дезертиров. Аналогичные полномочия предоставлялись полевым комиссиям по борьбе с дезертирством Постановлением Совета Рабочей и Крестьянской Обороны от 7 февраля 1920 г.16.
Первоначально меры по борьбе с дезертирством носили внесудебный чрезвычайный характер, но декретом Совета Народных Комиссаров РСФСР, утвержденным В ЦИК в феврале 1921 г., постановления Совета Рабочей и Крестьянской Обороны 1919 и 1920 гг. отменялись. При этом устанавливался исключительно судебный порядок рассмотрения дел о дезертирах, их укрывателях и пособниках17.
Деятельность по пресечению и раскрытию дезертирства, также как и по борьбе с дезертирством, требовала применения особых методов. Особенностью борьбы с дезертирством является применение не только силовых методов, но и метода убеждения. Летом 1919 г. и весной 1920 г. в Екатеринбургской губернии были проведены недели добровольной явки дезертиров, в результате чего только в марте 1920 г. в Екатеринбургском уезде прекратили скрываться более 300 человек18.
Для борьбы с дезертирством, как военным, так и трудовым, применялись такие методы, как проверка документов у всех подозрительных лиц. Приказом по Пермской губернской рабоче-крестьянской милиции № 23 от 13 октября 1919 г. сотрудникам милиции вменялось в обязанность на улицах, рынках, площадях, вокзалах и других общественных местах проверять у граждан мужского пола в возрасте от 18 до 45 лет удостоверения от предприятий и учреждений о нахождении на работе или службе. 4 января 1919 г. коллегия НКВД признала целесообразным для усиления борьбы с дезертирством введение трудовых книжек,
облегчавших учёт всего населения, что придавало борьбе с дезертирством систематический и организованный характер19.
Особо следует остановиться на деятельности милиции по охране правопорядка. Среди основных методов реализации этого вида деятельности следует назвать выставление постов и вооруженных патрулей. Так, в 1920 г. Тюменская городская милиция высылала патрули ежедневно с 10 ча-20
сов вечера до утра20 и организовывала оперативное слежение: «Борьба с уголовной преступностью милицией велась всеми мерами и имеющимися средствами, для чего в последнее время из районов высылались вооруженные патрули и отдельные сотрудники, которые делали слежку за преступным элементом и, таким образом, удавалось
раскрыть те или иные случаи преступле-
21
ний»21.
Проблема борьбы с преступностью является предметом исследования многих юридических наук. Научная методология требует исследования любого явления с учётом его исторического развития. Обращение к проблеме деятельности милиции Урала и Сибири в первые годы после её создания позволяет раскрыть историко-юридический аспект проблемы борьбы с преступностью. Борьба с преступностью, которая составляла основное направление деятельности милиции, обладало определённой спецификой, во-первых, в зависимости от вида преступления для раскрытия или пресечения которого они применялись, во-вторых, в зависимости от региона, где совершалось преступление, и исторической обстановки.
Логика изложения итогов проведённого исследования предполагает переход к рассмотрению второго направления деятельности милиции — пресечения выступлений против новой власти. Летом — осенью 1920 г. повстанческое движение охватило практически все уезды Оренбургской, Челябинской, Екатеринбургской и Уфимской губерний, Кустанайский уезд Киркрая и ряд районов Западной Сибири. Как отмечают В. С. Кобзов и А. И. Семенов, значительные по численности повстанческие отряды действовали и на казачьей территории22. Масштаб выступлений против Советской власти на Урале и в Западной Сибири в 1920—1921 гг. позволяет с достаточным основанием говорить о новом этапе гражданской войны.
В 1920—1921 гг. повстанческое движение охватило всю территорию Урала и Сибири. Территория Урала и Западной Сибири длительное время находилась в зоне крупномасштабных боевых действий, кроме того, значительная часть казачества, проживающая на территории Урала присоединялась к повстанческому движению в связи с утратой сословных привилегий. Но основной причиной массовых выступлений на Урале и в Западной Сибири был голод 1921 г. и нерациональная продовольственная политика.
Продовольственные отряды в счет разверстки изымали у населения не только излишки продовольствия, но и необходимое для питания крестьян и казаков зерно. К примеру, в январе 1921 г. в Курганском уезде Челябинской губернии милиции при организации продразверстки отмечались факты изъятия семенного фонда. В докладе уездной милиции Челябинскому губернскому управлению милиции отмечало враждебное отношение населения к коммунистам. Деятельность милиции в районах Курганского уезда осуществлялась в период явного политического противостояния большинства крестьянского населения и, в том числе, казачества местным органам власти в связи с проводимой разверсткой и недостаточной нормой хлеба, оставляемого крестьянам. В феврале 1921 г. в Курганском уезде начал действовать повстанческий отряд Землина, состоявший из бывших красноармейцев. Их действия свидетельствовали о политических, а не уголовных мотивах: повстанцы изымали хлеб у продотрядов и возвращали крестьянам, благодаря чему пользовались широкой поддержкой населения. В бою с отрядом погибли три сотрудника милиции. Прибытие из Кургана сводного отряда, состоявшего из сотрудников городской и уездной милиции и уголовного розыска, позволило арестовать членов группы Землина23.
Попытки местных властей добиться снижения поставок по продразверстке не получили поддержку центральной власти. 26 августа 1921 г. в телеграмме заместителя уполномоченного Нарпрода при советской трудовой армии В. С. Пономаренко Челябинскому губернскому продовольственному комиссару: «До моего сведения дошло, что губернский продовольственный комитет возбуждает перед народным комиссаром продовольствия вопрос об уменьшении разверстки. Категорически заявляю, что хлеба
у крестьян и казаков Челябинской губернии очень много, выкачка, произведенная моим аппаратом, уже приучила крестьянство к легкой сдаче хлеба государству, важно не прекращать работу, а наоборот усилить. 17 млн пудов выполнить Челябинской губернии вполне возможно, предлагаю организовать напряженную выкачку, а не ходатайствовать по сложению разверстки, вводя в заблуждение народного комиссара продо-вольствия»24.
Повстанческое движение в связи с продразвёрсткой было развито и в других районах Урала и Сибири. В марте 1921 г. возникли вызванные голодом волнения в Башкирии в станицах: Кизильской, Великопетровской, Черниговской, Верхнеуральской. Летом 1921 г. в Пермской губернии на почве голода среди населения в некоторых волостях были разгромлены ссыппункты, зерно расхищено. 15—17 июня тысячная толпа осадила Исполком Осинского уезда, был избит председатель исполкома. Начми-лиции с семью милиционерами пытался успокоить толпу, которая направилась громить ссыппункт, милиция была окружена и после предупреждения со стороны милиции было применено оружие, 5 человек было убито, толпа рассеялась.
Весной 1921 г. в Западной Сибири началось вооружённое антигосударственное выступление, в советской историографии названное кулацко-эсеровским контрреволюционным мятежом. В настоящее время распространён термин «крестьянское вос-стание»25. Восстание охватило почти всю Тюменскую губернию, часть Омской, Тобольской до Обдорска, Курганский уезд Челябинской губернии, Камышловский и Шадринский уезды Екатеринбургской гу-бернии26, в нём приняло участие около 60 тысяч человек27. Восстание крестьян Западной Сибири было одним из крупнейших антикоммунистических выступлений периода становления советского государства. Охватив огромную территорию площадью около 1,5 млн кв. км, оно, как справедливо отмечает В. В. Московкин, заставило руководство страны перейти к более приемлемой продовольственной политике28.
Для подавления повстанческого движения, представлявшего существенную опасность для Советской власти в рассматриваемом регионе, создавались новые органы власти, использовались силы милиции. Особенностями этого направления деятель-
ности милиции являлись, во-первых, совместная работа органов милиции разных губерний, так как мятежи охватывали значительную территорию Урала и Сибири, во-вторых, милиция использовалась как военизированное организованное подразделение в связи с необходимостью мобилизации всех имеющихся в наличии сил, способных противостоять повстанческому движению.
Для подавления мятежей Советским государством создавались специальные органы: Комитеты обороны, постоянные совещания по борьбе с бандитизмом, Полномочные комиссии ВЦИК по подавлению бандитизма. Этим органам принадлежала вся полнота власти по всем вопросам ликвидации вооруженных выступлений. Как указывает Ю. П. Титов, эти органы занимались координацией деятельности государственных органов и общественных организаций по ликвидации мятежей29.
В условиях борьбы с вооруженными выступлениями казаков и крестьян, органы правопорядка Урала и Сибири переводились на казарменное положение. При этом в районах активных боевых действий создавались боевые участки и военные гарнизоны, в которых организовывалась полевая и агентурная разведка. Значительные результаты давало использование сотрудниками чрезвычайных комиссий, уголовного розыска оперативных методов, в том числе привлечение осведомителей и внедрение аген-
30
тов в повстанческие отряды30.
Следует отметить, что борьба с повстанческим движением отвлекала значительные силы от борьбы с уголовной преступностью. При этом в момент захвата повстанческих политических отрядов лица уголовного элемента, как правило, не задерживались. Так, в феврале—марте 1920 г., при разгроме крупного выступления в ряде уездов Уфимской губернии, репрессиям подвергались лишь организаторы мятежа и лица, принимавшие участие в убийствах партийно-советского актива. Основная же масса участников была прощена Советской властью и отпущена31. Значительная часть указанных лиц состояла из криминальных элементов, которые образовывали малочисленные преступные группировки либо поодиночке продолжали совершать преступления. Аналогичная ситуация складывалась и при подавлении других крупных политических восстаний в регионе.
Милиция принимала участие в ликвидации восстания выступлений как самостоятельно, так и в составе воинских частей32, в оперативном отношении подчиняясь военному командованию. Активное участие в подавлении восстания принимали сотрудники Омской милиции и уголовного розы-ска33. Милиция Тюменской губернии первая выступила на борьбу с повстанцами и первая же понесла крупные потери: погибли 198 человек34.
Летом 1921 г. прекратили существование основные фронты на территории Западной Сибири и были ликвидированы основные повстанческие группы, действовавшие на Урале и в Сибири. Следует заметить, что, несмотря на ликвидацию основных очагов повстанческого движения, уровень преступности в регионе не понизился и даже продолжал расти. К примеру, если в Челябинской губернии в августе—сентябре 1921 г. было зарегистрировано 202 уголовных преступления и 127 политических выступлений, то уже в ноябре зарегистрировано соответственно 4 и 1335. Политическое положение еще долгое время оставалось напряженным. Дольше всего выступления продолжались в Тюменской губернии. К осени 1921 г. повсеместно широкомасштабные выступления уступали место большому количеству организованных преступных групп, которые действовали по уголовным, а не политическим мотивам.
К третьему направлению деятельности милиции — по реализации решений местных органов власти и партии — относятся многообразные виды деятельности: оказание помощи продовольственным органам в проведении продразвёрстки и сборе продналога, выполнение функций по наряду подвод для нужд других органов власти и др. Это направление деятельности милиции является характерным для рассматриваемого периода, а также, во многом, отражает особенности социально-экономической и политической ситуации на Урале и в Западной Сибири.
В научных публикациях возложение на милицию обязанности содействовать органам всех ведомств при выполнении последними поставленных перед ними задач расценивается негативно. Так, А. И. Абдрахманов отмечает, что милиция была перегружена массой не соответствующих её назначению поручений36, что препятствова-
ло выполнению функций по борьбе с преступностью.
Вместе с тем, представляется, что функция — содействие местным органам власти, имела серьёзное значение для деятельности всей системы государственных органов и для её анализа необходимо особое внимание уделить особенностям исторической обстановки. Обеспечение деятельности органов власти является закономерным этапом развития милиции, который способствовал укреплению системы государственных органов. Милиция была призвана обеспечивать выполнение решений государственных органов в период становления местных органов власти в связи со слабостью государственного аппарата.
Такое понимание целей и задач милиции было заложено при её создании. Постановление НКВД РСФСР от 28 ноября 1917 г. «О рабочей милиции», носящее, по словам Р. С. Мулукаева, учредительный харак-
37
тер37, определяло милицию как исполнительный орган Советов рабочих и крестьянских депутатов38. Для глубокого анализа правового статуса милиции необходимо формально-юридическое толкование инструкции «Об организации Советской Рабоче-крестьянской милиции», согласно которой милиция «является исполнительным органом рабоче-крестьянской власти на местах, состоящей в непосредственном ведении местных Советов и подчиняется общему руководству Народного комиссариата Внутренних дел»39. Положение о том, что милиция находится в «непосредственном ведении» местных Советов, означало возможность местных Советов использовать милицию в качестве силового органа для проведения в жизнь решений местных и центральных органов власти.
Как отмечает Р. Г. Непранов, «ни законодательство тех лет, ни наука государственного права не знали деления государственных органов на представительные и исполнительные в современном понимании. Термин «исполнительный» означал подсобный, вспомогательный орган»40. Закрепление за милицией статуса исполнительного органа привело к тому, что она оказалась функционально перегруженной: по разным оценкам от 45 до 50 % (а в ряде случаев до 80 %) всего объёма её деятельности не относилось непосредственно к охране общественного порядка и борьбе с преступ-ностью41.
