CC BY
96ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ
БОРОВЦОВ Илья Владимирович
студент 4 курса Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации
(и) IlyaBorovtsov@yandex.ru
СЫНКОВ Владимир Владимирович
студент 4 курса Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации
(и) synkovw@icloud.com
Аннотация. Предметом настоящего исследования является деятельность прокуратуры в сфере защиты прав предпринимателей. Защита прав предпринимателей становится необходимым условием создания благоприятной среды для ведения деятельности субъектами малого и среднего предпринимательства. На основании положений Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 31 марта 2008 года № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» авторами выделяются и рассматриваются основные участки деятельности прокуратуры на указанном направлении. Приводится детальный анализ практики прокурорского надзора в исследуемой сфере, особенно актуальной в контексте построения рыночной экономики современной России. На основе проведенного анализа авторы формулируют перечень основных направлений деятельности прокуратуры в сфере защиты прав предпринимателей. Исходя из вызывающего обеспокоенность состояния законности в исследуемой области, авторами делаются следующие выводы. Во-первых, необходимо активное использование в деятельности прокуратуры потенциала информационно-правовых систем сбора данных. Во-вторых, отмечается особая координирующая роль прокуратуры в сфере защиты прав предпринимателей. В-третьих, анализируются особенности согласования внеплановых проверок контрольно-надзорных органов в период пандемии коронавирусной инфекции. Рассмотренные направления приобретают повышенную значимость в условиях возрастания правозащитной составляющей деятельности прокуратуры. Ключевые слова: прокуратура, прокурорская деятельность, предпринимательская деятельность, защита прав предпринимателей, прокурорский надзор, рыночная экономика, пандемия новой коронавирусной инфекции, направления деятельности, информационно-правовые системы, координация.
Для цитирования: Боровцов И. В., Сынков В. В. Основные направления 5 3 деятельности прокуратуры в сфере защиты прав предпринимателей // Сфера права. _2020. № 4. С. 74-80._
Одним из актуальных направлений деятельности прокуратуры следует признать надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности. Президент Российской Федерации В. В. Путин в послании Федеральному собранию Российской Федерации 15.01.2020 отметил особую значимость создания благоприятных условий развития бизнеса на территории нашей страны191, а 17.03.2020 на расширенном заседании
Ж
т
\
V., у
191 Послание Президента Федеральному Собранию
URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/62582 (дата обращения: 20.10.2020).
//
коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации акцентировал внимание прокуроров на работе по обеспечению конкурентоспособности нашей национальной юрисдикции, обеспечении делового климата, условий для деятельности предпринимателей, малого, среднего бизнеса, экономики в целом192.
Однако состояние законности в рассматриваемой сфере по-прежнему вызывает обеспокоенность. В прошедшем году за различные нарушения в указанной сфере по инициативе прокуроров дисциплинарной и административной ответственности подвергнуто порядка 40 тысяч лиц, возбуждено 166 уголовных дел. Как отметил Генеральный прокурор Российской Федерации И. В. Краснов, настоящие показатели свидетельствует, с одной стороны, об эффективной работе прокуратуры, с другой -выступают характеристикой состояния законности193.
Ведомственная нормативная база надзора за соблюдением прав и законных интересов предпринимателей представлена следующими приказами Генеральной прокуратуры: от 31.03.2008 № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности», от 27.03.2009 № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"», от 08.11.2019 № 783 «О Порядке формирования органами прокуратуры Российской Федерации ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
Анализ положений этих организационно-распорядительных документов позволяет выделить следующие задачи прокурорского надзора в исследуемой области.
1. Обеспечение законности правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Реализуя эту задачу, например, прокуратура Волгоградской области и подчиненные ей прокуратуры с января по июнь 2020 года опротестовали свыше 750 незаконных правовых актов194. При проверках прокурорами выявляются нормативные правовые акты, нарушающие права предпринимателей, и необоснованно ограничивающие срок установки рекламных конструкций, незаконно возлагающие на предпринимателей обязанность по проведению в частных компаниях экспертизы проектных документов, по содержанию прилегающих к наружной рекламе территорий, оплате расходов на проведение по инициативе чиновников обследования технического состояния рекламных конструкций, а также предусматривающих незаконную процедуру получения свидетельств на право размещения вывесок и многие другие.
Необходимо помнить, что надзор за исполнением законов о защите прав предпринимателей, в соответствии с упомянутым Приказом Генеральной прокуратуры № 53, а также Приказом № 155 от 02.10.2007 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления», должен носить предупредительный
192 Заседание коллегии Генпрокуратуры // URL: http://kremlin.ru/events/president/news/62998 (дата обращения: 20.10.2020).
193 Там же.
194 Волгоградская прокуратура опротестовала более 750 незаконных актов // URL: https://gorvesti.ru/economics/volgogradskaya-prokuratura-oprotestovala-bolee-750-nezakonnykh-aktov-91241.html (дата обращения: 20.10.2020).
характер. В связи с этим целесообразно наладить заблаговременное поступление в прокуратуру проектов актов органов государственной власти и местного самоуправления. Так, прокуратурой Чеченской Республики с Правительством Чеченской Республики заключено соглашение о взаимодействии в целях обеспечения единого правового пространства.
На наш взгляд, повышению эффективности надзора на этом направлении могло бы способствовать использование разработанной Информационно-правовым консорциумом «Кодекс» по инициативе прокуратуры Псковской области Системы централизованного сбора данных (далее - ЦСБ) о проектах нормативно-правовых актов, применяемой, в частности, в прокуратуре Псковской области195. Система содействует упорядочиванию документооборота и экономит время прокурора. Наиболее перспективной ее функцией представляется автоматическая проверка проектов нормативно-правовых актов, техническое исполнение которой, однако, нуждается в совершенствовании и не исключает активного участия в этой процессе прокурорского работника.
2. Обеспечение своевременного принятия нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и государственными контролирующими органами.
В случаях отсутствия необходимого нормативного правового акта в сфере предпринимательской деятельности следует вносить представление с предложением принять необходимый акт, а затем, если уполномоченный орган по-прежнему бездействует, обращаться в суд с административным исковым заявлением о понуждении разработать и утвердить соответствующий правовой документ.
Кроме того, следует активно использовать полномочия по участию в правотворческой деятельности. Например, по результатам проведенной проверки соблюдения имущественных прав субъектов малого и среднего предпринимательства прокуратурой Красноселькупского района направлены модельные нормативные правовые акты, по результатам рассмотрения которых приняты акты, регулирующие порядок формирования, ведения и обязательного опубликования перечня муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц, в целях его предоставления в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства196.
3.Обеспечение законности деятельности государственных контролирующих и иных органов, уполномоченных на осуществление разрешительных, лицензионных, регистрационных и других процедур.
Например, допускаются следующие типичные нарушения законов, допускаемых при издании правовых актов, регулирующих осуществление разрешительных процедур; возложение на граждан и юридических лиц обязанности прохождения разрешительных процедур, не предусмотренных федеральным законодательством; отказы в предоставлении разрешений по непредусмотренным основаниям; выдача разрешений предпринимателям, не отвечающим установленным законодательством требованиям;
195 О структуре системы ЦСД см. подробнее: Кебеков Т. М. Пути повышения эффективности осуществления надзора за законностью нормативных правовых актов // Вестник академии Генеральной Прокуратуры Российской Федерации. 2014. № 1 (39). С. 42-46.
196 По инициативе прокуратуры района органами местного самоуправления приняты нормативные правовые акты / / URL: http://adm-tolka.ru/po-inittiative-prokuratury-rayona-organami-mestnogo-samoupravleniya-prinyaty-normativnye-pravovye-akty.html (дата обращения: 10.11.2020).
передача разрешительных полномочий не уполномоченным на это субъектам (в том числе навязывающим платные услуги); расширительное толкование полномочий органа, осуществляющего разрешительные процедуры; замена предоставлением разрешений иных установленных законом способов реализации прав197.
4. Обеспечение законности при реализации контрольно-надзорными органами требований Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Следует отметить, что вопросы этого направления предметно регулируются уже упомянутыми приказами Генеральной Прокуратуры от 27.03.2009 № 93 и от 08.11.2019 № 783.
В условиях действия ограничительных мер, вызванных пандемией коронавирусной инфекции, особую актуальность приобретают отдельные направления надзора за соблюдением прав предпринимателей198. В частности, прокуратурами субъектов Российской Федерации принимаются меры по обеспечению соблюдения контролирующими органами ограничительных норм199.
Так, прокуратурой Республики Коми в связи с введением моратория на проведение с 1 апреля до конца 2020 года проверок в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства отказано в согласовании 285 внеплановых проверок, из ежегодных планов проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей исключена 1850 плановых проверок субъектов, чья деятельность не представляет чрезвычайно высокого или высокого риска (59 % от общего числа проверок, запланированных на 2020 год200).
При необходимости исключить проверку из ежегодного плана проведения плановых проверок прокуратурой в контрольно-надзорные органы вносится мотивированное уведомление с предложением исключить проверочные мероприятия из плана201. Данный акт предусмотрен пунктом 2.4 Порядка формирования органами прокуратуры Российской Федерации ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденного Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 08.11.2019 № 783.
5. Противодействие средствами прокурорского надзора рейдерским захватам.
Под рейдерским захватом следует понимать осуществление действий, направленных на завладение чужим объектом собственности вне поля гражданского и корпоративного права, не обусловленное проистечением естественных рыночных процессов202.
197 О типичных нарушениях см. подробнее: Субанова Н. В. Обеспечение прокурором законности в сфере осуществления разрешительных процедур // Законность. 2014. № 6. С. 3-8.
198 См. подробнее: Исламова Э. Р. Особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите прав предпринимателей в современных условиях // Криминалист. 2020. № 3 (32). С.51-56.
199 См. подробнее: Письмо Генеральной прокуратуры РФ от 15.07.2020 № 40-11-2020 «Об отмене плановых контрольных мероприятий, запрещенных к проведению в 2020 г.» // СПС «Гарант».
200 Прокуратура Коми не согласовала 285 внеплановых проверок // URL: https://k0miinf0rm.ru/news/204055/ (дата обращения: 28.10.2020).
201 Отческая Т. И. Особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите прав предпринимателей // Prologue: Law Journal. 2020. № 2. С. 51.
202 О других признаках рейдерства см. подробнее: Грищенко Л. Л., Мартынов Д. В. Рейдерство как современная угроза интересам бизнеса / / Безопасность бизнеса. 2018. № 3. С. 23-29.
Отмечается, что рейдерские захваты, как правило, начинаются с проведения проверок предпринимателей контрольно-надзорными органами или органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность. В связи с этим целесообразно усиление прокурорского надзора за проверочной деятельностью контрольно-надзорных органов и оперативно-разыскной и процессуальной деятельностью правоохранительных органов по выявлению и пресечению преступлений настоящей категории203, а также более тщательное выявление взаимосвязи между проведением проверок указанными государственными органами и заявлениями предпринимателей о противоправных действиях в отношении их бизнеса204.
6. Эффективная реализация поставленных задач возможна при обеспечении межведомственного взаимодействия и предотвращении фактов дублирования контрольных действий и использования проверок для оказания административного давления на предпринимателей.
Под председательством Генерального прокурора 21.10.2020 прошло заседание коллегии, посвященное практике прокурорского надзора за исполнением законодательства, регламентирующего осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также законодательства о противодействии коррупции в указанной сфере. В работе коллегии приняли участие представители Администрации Президента Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, общероссийских общественных организаций, ректор Университета прокуратуры Российской Федерации и др.205 Кроме того, на уровне Генеральной прокуратуры с 2012 г. действует межведомственная рабочая группа по защите прав предпринимателей.
Межведомственные рабочие группы, наряду с общественными советами, функционируют в целях эффективной организации рассматриваемого направления надзора на уровне субъектов Российской Федерации - примером тому служит прокуратура Чеченской Республики. Желательно также создание аналогичных рабочих групп в прокуратурах районного звена206.
Помимо этого, выделяются еще две формы координации: оперативные совещания при прокуроре или заместителе прокурора субъекта Российской Федерации и «предметные» коллегии прокуратур субъектов Российской Федерации, на обсуждение которых выносятся, в частности, вопросы защиты прав предпринимателей207.
7. Также необходимо усиление прокурорского надзора за исполнением законов при возбуждении и расследовании уголовных дел по преступлениям предпринимателей и уголовных дел по преступлениям, совершенным в отношении предпринимателей.
203 Козлова Н. Корпоративный шантаж. Александр Бастрыкин - о новых способах рейдерства и том, как надо изменить закон // URL: https://rg.ru/2009/10/13/reyderstvo.html (дата обращения: 03.11.2020).
204 О взаимосвязи см. подробнее: Бурынин С. С. Проблемы межведомственного взаимодействия по выявлению преступлений, совершенных преступными группами в ходе рейдерских захватов имущества // Российский следователь. 2018. № 11. С. 64-68.
205 Под председательством Генпрокурора России Игоря Краснова прошла коллегия об исполнении законодательства и противодействии коррупции в сфере предпринимательской и инвестиционной деятельности // URL: https://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-1892186/ (дата обращения: 14.11.2020).
206 Абдул-Кадыров Ш. М. Практические аспекты защиты прав субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности // Вестник Университета прокуратуры РФ. 2019. № 1 (69). С. 72.
207 Об этой и других формах координации см. подробнее: Бут Н. Д. Координирующая роль прокуратуры в сфере защиты прав предпринимателей // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2014. № 6 (44). С. 23-29.
О
Правоохранительными органами 23.07.2020 было принято Указание № 387/49/1/7985/1/218/23/266-р208, в котором отмечены участки деятельности, требующие повышенного внимания прокурора при надзоре на рассматриваемого направлении. В их числе надзор за законностью реализации оперативно-розыскных мероприятий в отношении субъектов предпринимательской деятельности, который следует выстраивать на основе принципа системности. Способствовать системности надзора, согласно п. 3.1 данного Указания, должно поручение проведения проверок дел оперативного учета и оперативно-служебных документов в этой сфере наиболее опытным уполномоченным прокурорам.
Также целесообразной представляется практика налаживания устойчивых служебных связей прокурора с сотрудниками, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, с тем чтобы повысить эффективность проверок законности и обоснованности действий и решений указанных сотрудников.
Кроме того, следует отметить, что деятельность органов прокуратуры должна осуществляться в строгом соответствии с законом во избежание фактов необоснованного вмешательства в хозяйственную деятельность организаций и незаконного приостановления либо прекращения их деятельности, а также возложения актами прокурорского реагирования обязательств на совершение действий, которые зависят исключительно от воли субъектов предпринимательской деятельности209. Как справедливо указывает А. В. Паламарчук, «...при организации надзорной деятельности в указанной сфере следует учитывать требования Генеральной прокуратуры РФ о необходимости максимального использования потенциала прокурорской системы, имеющихся прав и полномочий для защиты интересов государства, общества и участников экономической деятельности210».
Таким образом, проведенный анализ позволил выделить основные направления деятельности прокуратуры в сфере защиты прав предпринимателей - в условиях пандемии коронавирусной инфекции каждое из них становится в равной степени необходимым и требует более подробных исследований в рамках науки прокурорской деятельности.
Библиографический список:
1. Абдул-Кадыров Ш. М. Практические аспекты защиты прав субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности // Вестник Университета прокуратуры РФ. 2019. № 1 (69). С. 72-76.
2. Бурынин С. С. Проблемы межведомственного взаимодействия по выявлению преступлений, совершенных преступными группами в ходе рейдерских захватов имущества // Российский следователь. 2018. № 11. С. 64-68.
3. Бут Н. Д. Координирующая роль прокуратуры в сфере защиты прав предпринимателей // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2014. № 6 (44). С. 23-29.
208 Указание Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, Следственного комитета РФ, ФСБ России и Федеральной таможенной службы от 23.07.2020 № 387/49/1/7985/1/218/23/266-р «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях в сфере предпринимательской деятельности» // СПС «КонсультантПлюс».
209 О случае подобного нежелательного вмешательства см., например: Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.06.2019 по делу № А42-10287/2018 // URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/7cbQFPSxR0do/ (дата обращения: 29.10.2020).
210 Паламарчук А. В. Задачи прокурорского надзора за исполнением законов в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд // Законность. 2019. № 1. С. 4.
4. Грищенко Л. Л., Мартынов Д. В. Рейдерство как современная угроза интересам бизнеса // Безопасность бизнеса. 2018. № 3. С. 23-29.
5. Исламова Э. Р. Особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите прав предпринимателей в современных условиях // Криминалист. 2020. № 3 (32). С. 51-56.
6. Кебеков Т. М. Пути повышения эффективности осуществления надзора за законностью нормативных правовых актов // Вестник академии Генеральной Прокуратуры Российской Федерации. 2014. № 1 (39). С. 42-46.
7. Отческая Т.И. Особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите прав предпринимателей // Prologue: Law Journal. 2020. № 2. С. 42-53.
8. Паламарчук А. В. Задачи прокурорского надзора за исполнением законов в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд // Законность. 2019. № 1. С. 3-10.
9. Субанова Н. В. Обеспечение прокурором законности в сфере осуществления разрешительных процедур // Законность. 2014. № 6. С. 3-8.
