Научная статья на тему 'Основные направления деятельности органов местного самоуправления по реализации миграционной политики в ряде европейских стран и современной России'

Основные направления деятельности органов местного самоуправления по реализации миграционной политики в ряде европейских стран и современной России Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
1193
108
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
МИГРАЦИЯ / MIGRATION / МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА / MIGRATION POLICY / МЕЖЭТНИЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ / ETHNIC RELATIONS / АДАПТАЦИИ / ADAPTATION / ИНТЕГРАЦИЯ / INTEGRATION / СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ / SYSTEM STATE AND MUNICIPAL MANAGEMENT STATE AND MUNICIPAL SERVICE / ГОСУДАРСТВЕННАЯ И МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Лимонов А.М., Хазов Е.Н.

Представлен анализ предпринимаемых организационно-правовых мер по совершенствованию взаимодействия органов государственной и муниципальной власти РФ в целях повышения эффективности миграционной политики, рассмотрена проблема адаптации и интеграции трудящихся мигрантов.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Main directions of activity of bodies of local self-government in implementation of migration policy in several European countries and modern Russia

In the article the analysis undertaken of organizational and legal measures on improvement of interaction of state bodies and municipal authorities of the Russian Federation in order to improve the efficiency of migration policy. And also reflects the problem of adaptation and integration of migrant workers.

Текст научной работы на тему «Основные направления деятельности органов местного самоуправления по реализации миграционной политики в ряде европейских стран и современной России»

УДК 34 ББК 67

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО РЕАЛИЗАЦИИ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В РЯДЕ ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАН И СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

АЛЕКСАНДР МИХАЙЛОВИЧ ЛИМОНОВ,

профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент;

ЕВГЕНИЙ НИКОЛАЕВИЧ ХАЗОВ, начальник кафедры Конституционного и муниципального права Московского Университета МВД России имени В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, профессор Научные специальности — 12.00.02 конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право; 12.00.14 административное право; административный процесс

E-mail: limonov_alexandr@mail.ru

Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН

Аннотация. Представлен анализ предпринимаемых организационно-правовых мер по совершенствованию взаимодействия органов государственной и муниципальной власти РФ в целях повышения эффективности миграционной политики, рассмотрена проблема адаптации и интеграции трудящихся мигрантов.

Ключевые слова: миграция, миграционная политика, межэтнические отношения, адаптации, интеграция, система государственного и муниципального управления, государственная и муниципальная служба.

Annotation. In the article the analysis undertaken of organizational and legal measures on improvement of interaction of state bodies and municipal authorities of the Russian Federation in order to improve the efficiency of migration policy. And also reflects the problem of adaptation and integration of migrant workers.

Keywords: migration, migration policy, ethnic relations, adaptation, integration, system state and municipal management state and municipal service.

Проблема миграции — одна из приоритетных и требующих постоянного внимания со стороны всех уровней публичной власти. События последних лет в Европе и Российской Федерации являются ярким доказательством того, что миграционный вопрос и область межэтнических отношений — особая зона внимания органов государственной и муниципальной власти. Следует отметить, что борьба с нелегальной миграцией оставалась и остается нерешенной проблемой для реализации на региональном и местном уровне (незаконно трудится, по оценкам Федеральной миграционной службы, 2,9 миллиона человек)1.

Сегодняшняя миграция в Россию из стран ближнего и дальнего зарубежья в значительной степени носит стихийный, неорганизованный характер. Она обусловлена, прежде всего, экономическим и политическим размежеванием бывших советских республик и этно-

политическими конфликтами, происходящими в этих государствах.

В таких условиях тщательно проработанная государственная миграционная политика, отвечающая долгосрочным тенденциям и целям социально-экономического и демографического развития России в целом — это насущная необходимость2.

В новой Концепции государственной национальной политики в Российской Федерации на период до 2025 г.3, перед органами государственной и местной власти ставятся вполне конкретные задачи. В ней предполагается независимо от национальности обеспечить «равенство граждан перед законом и судом», «открытость и непредвзятость рассмотрения ситуаций, связанных с межнациональными конфликтами» и др.

В связи с имевшими место конфликтами на межнациональной основе, одной из сторон в которых вы-

ступают мигранты, усилилось внимание к проблемам адаптации и интеграции мигрантов, их социализации в окружающую инонациональную среду, что позволяло бы мигрантам более успешно усваивать психологические установки, образцы поведения, социальные нормы и ценности, имеющиеся в российском обществе. Между органами власти различных территориальных уровней по вопросам адаптации и интеграции мигрантов произведено разграничение полномочий.

Важным итогом в модернизации системы государственного и муниципального управления в области регулирования межнациональных отношений и актуальных аспектов миграции стало принятие Федерального закона № 284-ФЗ от 22 октября 2013 г. «0 внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений»4

Федеральный закон принят в целях реализации решений Совета при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям и Концепция государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г.5

Федеральным законом вносятся изменения в ряд законодательных актов Российской Федерации.

Так, Федеральным законом к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесены соответствующие полномочия в сфере межнациональных отношений, такие как укрепление межнационального и межконфессионального согласия, предотвращение дискриминации по признакам национальной, языковой или религиозной принадлежности, социальная и культурная адаптация мигрантов.

Федеральным законом также устанавливаются аналогичные по содержанию, но в пределах собственной компетенции полномочия в сфере межнациональных отношений муниципальных образований всех уровней. Кроме того, дополняется перечень оснований для удаления в отставку глав муниципальных образований.

Соответствующие дополнения внесены в федеральные законы от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от.08.06.2015) «0 государственной гражданской службе Российской Федерации»6 и от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (в ред. от 30.05.2015) «0 муниципальной службе в Российской Федерации»7, в федеральный закон от 6 октября 2003 г. № Ш-ФЗ (ред.от. 29.09.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»8.

Таким образом, одним из механизмов реализации государственной миграционной политики Российской Федерации выступает совершенствование системы взаимодействия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и институтами гражданского обще-

ства в сфере миграции9.

В связи с этим является актуальным рассмотрение организационно-правовых условий реализации стратегии государственной национальной политики на муниципальном уровне.

Принятие решения об определении направлений о возможности передачи местным органам власти компетенции в сфере регулирования различных аспектов миграционной политики требует взвешенного подхода. Мировой практикой накоплен опыт участия органов местного самоуправления в реализации миграционной политики. Так, в Швеции политика интеграции мигрантов осуществляется на базе соглашения о местном развитии. Последние заключаются между государством и соответствующим местным самоуправлением для обеспечения стабильного развития, а также прекращения этнической сегрегации, в основном, именно в чувствительных регионах крупных городов (Стокгольм, Гетеборг, Мальме). Проекты крупных городов ставят перед собой целью решение проблемы сегрегации через улучшение возможностей образования, особое внимание уделяется женщинам — иммигрантам, а также сокращению уровня преступности среди иммигрантов. Для достижения данных целей используется подход «снизу вверх», т.е. подключение самих жителей данных регионов к улучшению положения через проведение различных мероприятий, способствующих развитию диалога, создание мест, позволяющих установление контактов, и проведение прочих подобных инициатив. До сих пор крупнейшим среди проводимых в рамках соглашений о местном развитии проектов был проект «Политика крупных городов», который заодно стал и хорошей практикой для других стран, предлагающей довольно успешный метод для сокращения этнической сегрегации и социального отчуждения в крупных городах10.

В Дании, хотя разработка программы адаптации и организационные вопросы делегированы местным самоуправлениям (которые могут в свою очередь делегировать их выполнение (частным) организациям, например обучение языку; ответственность за результаты и качество все же лежит на местных самоуправлениях), все связанные с этим расходы покрывает государство.

Происходит это путем целевого финансирования местных самоуправлений: конкретная сумма зафиксирована за каждым иммигрантом, подписавшим с местным самоуправлением договор; конкретная сумма зависит от осуществляемой программы (до 1000 евро в месяц за всю программу); бонус-сумма по результатам выполнения программы (2500 евро выплачиваются каждый раз, если новый иммигрант сдает экзамены на языковых курсах в течение предусмотренных трех лет; дополнительная сумма выплачивается, если иммигрант нашел работу). Такой метод финансирования гарантирует стимулы, а также уверенность и заинтересованность местных самоуправлений в разработке

разного рода интеграционных программ. Исходя из Закона об интеграции, местные самоуправления обязаны сформировать местные интеграционные советы в случае если об этом ходатайствуют, по меньшей мере, 50 человек. В совет в основном входят представители местных организаций меньшинств с тем, чтобы гарантировать, что если интересы меньшинств не обеспечены полностью, то хотя бы представлены на местном и государственном уровнях. Члены совета консультируют местные советы по всем темам, касающимся интеграционной политики на местном уровне.

У них есть законодательное право участвовать в обсуждении соответствующих вопросов или консультировать местные власти при формировании и реализации интеграционной политики, поэтому у них тесное сотрудничество с местными комитетами, а также департаментами местных самоуправлений (интеграционными отделами или бюро). Тем не менее у интеграционных советов лишь роль консультантов, которая не распространяется формально на сферу власти. В Великобритании ежегодно в местных самоуправлениях проводится опрос и проверка, на основе которых оценивается в числе прочего также и способность и компетентность местных самоуправлений проводить процесс интеграции (в том числе их способность гарантировать равноправие и связь с общественностью). С одной стороны, мониторинг проходит в виде опроса, с другой, местные самоуправления оцениваются с помощью различных объективных индикаторов, к примеру, распространение расистских заявлений, появление экстремистских граффити, нарушения правопорядка, напряжение между разными группами нацменьшинств и т. д. Оценка проводится Аудиторской комиссией, на основании этих оценок выстраивается шкала всех местных самоуправлений от «неудовлетворительных» до «отличных». Поскольку основные финансы местных самоуправлений поступают из госбюджета, то на государственном уровне разработаны три метода, посредством которых мотивируется эффективная работа местных властей: в первую очередь на основе разных идей (например укрепление идеалов) убеждают, ободряют и стимулируют, доказывая, что деятельность во имя этой цели наиболее правильная, второе средство — соответствующее поощрение, реализация материальных стимулов, например дополнительное финансирование, внедрение системы премирования (т.н. система маячков: «Это и то местное самоуправление являются примером для других»), вручение призов (например приз «Самому передовому местному самоуправлению в стране»), если вышеперечисленные методы не дали результата, то центральные власти могут использовать самые крайние меры: сокращение пособий для местных самоуправлений в отдельных частях бюджета или внедрение жесткого инспектирования. Прежде весьма с прохладцей относившиеся к этому местные власти Британии и сейчас свободны в выборе собственных направлений развития в разных сферах,

однако в то же время они в значительной степени зависят и от центральной власти.

Проведенный анализ участия органов местного самоуправления в решении вопросов миграционной политики позволяет определять только организационно-правовые подходыкконституционно-правовому регламентированию данного вопроса, но конкретные решения в конечном итоге формируются на основании глубокого анализа социально-политического контекста.

Таким образом, следует подчеркнуть, что важной направляющей для развития миграционного законодательства стала утвержденная Президентом РФ в 2012 г. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. С помощью Концепции осуществлен выбор наиболее приоритетных векторов развития внутренней и внешней миграции, которые служат ориентиром в развитии миграционного законодательства в целом.

Однако, несмотря на активное развитие миграционного законодательства, нельзя не отметить и ряд следующих существенных проблем, которые во многом препятствуют обеспечению системного подхода в этом развитии. В частности, недостаточно сбалансированно развиваются отдельные элементы системы миграционного законодательства, регламентирующие отношения в сфере адаптации и интеграции мигрантов11.

Безусловно, нужны четкие федеральные законодательные ориентиры в этой сфере. Необходимо принятие федерального закона о социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов, который бы определил направления реализации полномочий органов власти всех территориальных уровней (федерального, субъектов РФ и местного), порядок и источники необходимого для этого финансирования. С принятием закона, его реализация позволить активизировать работу по адаптации и интеграции мигрантов. Полагаем, что принятие этого закона на сегодняшний день неоправданно затягивается, поскольку его принятие должно было сопровождать изменения в федеральном регулировании, произведенные еще в 2013 г.12, посредством которых были закреплены соответствующие полномочия органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере обеспечения социокультурной адаптации и интеграции мигрантов.

Перенесение центра тяжести ответственности за адаптацию и интеграцию мигрантов с федерального на региональный и муниципальный уровни власти хотя и является стратегически правильным решением, однако этого еще явно недостаточно. В отсутствие конкретизации полномочий региональных и муниципальных органов власти в сфере адаптации и интеграции каждый из них относиться к решению данной проблемы только исходя из собственного понимания ее решения и из учета минимального уровня своих возможностей. Слабая законодательная проработка механизмов адаптации и интеграции мигрантов, таким образом, является явно выраженной проблемой, требу-

ющей разрешения. Поскольку, как объективно заметил К. Ромодановский «на протяжении четырех лет число мигрантов, въезжающих в Россию, выросло на 40%. И почти половина тех, кто приезжает, тоже 40 процентов, — это неадаптированные мигранты»13.

Пробелы остаются на законодательном уровне и в определении понятийного аппарата. Так, некоторые весьма значимые понятия на сегодняшний день почему-то регламентируются только в Концепции государственной миграционной политики (определение различных видов миграции — трудовая, временная, краткосрочная, долгосрочная, образовательная (учебная), незаконная, сезонная трудовая; определение организованного привлечения иностранной рабочей силы и др.), хотя этот документ «мягкого» права, в том числе установленные в нем понятия, не могут использоваться для целей законодательного регулирования миграционных отношений. Много проблем остается и в определении других основополагающих понятий данной сферы законодательного регулирования14.

Следует заметить, что перспективы эффективности государственного и муниципального управления в сфере миграционной политики и межнациональных отношений зависят от следующих факторов:

• разработки концептуального подхода к распределению конституционально-правовых полномочий между федеральными центрами и органами государственной и муниципальной власти в области миграционной политики и межэтнических отношений;

• определения финансовой и организационной базы исполнения органами государственной и муниципальной власти РФ, делегируемых полномочий в области миграционной политики и регулирования межэтнических отношений15.

Следует отметить, в знании традиций, обычаев, культуры другой стороны нуждаются не только мигранты. Принимающее население также нуждается в элементарных знаниях традиций, обычаев, культуры, особенностей поведения и социальных коммуникаций мигрантов, прибывающих из других обществ. Просвещение принимающего населения — задача средств массовой информации и сферы публичной политики.

1 Грицюк М. Въезжаем в Новый год // Российская газета. 29 декабря 2014. С.1. Богданов А.В. Хазов Е.Н. Актуальные вопросы незаконной миграции как один из видов организованной преступности в современной России Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 2.с. 98-101, Богданов А.В., Турбина О.В., Хазов Е.Н. Оперативно розыскная деятельность по противодействию в сфере незаконной миграции на территории Российской Федерации Вестник Московского университета МВД России. 2015 № 4.с. 176-180,

2 Кошелев М.С. Проблемы реализации программы адаптации и интеграции трудящихся мигрантов в Забайкальском крае// Государственная власть и местное самоуправление № 9. 2014. С.45. Жестянников С.Г., Екимов И.В., Хазов Е.Н. Актуальные вопросы и основные направления адаптации и интеграции трудовых мигрантов в Российское общество (на примере работы

УФМС России по Вологодской области) Вестник Московского университета МВД России. 2015 № 3.с. 172-175.

3 «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года»/ http://www.fms. gov.ru/upload/iblock/07c/kgmp.pdf,

4 Федеральный закон № 284-ФЗ от 22 октября 2013 г. «0 внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений» // Собрание законодательства РФ, 08.10.2013, № 43, ст. 5454. http://www.pravo. dov.ru.

5 «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года»/ http://www.fms. gov.ru/upload/iblock/07c/kgmp.pdf,

6 Федеральный закон РФ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от.08.06.2015) «0 государственной гражданской службе Российской Федерации» Собрание законодательства РФ, 02.08.2004, № 31, ст. 3215. http://www.pravo.dov.ru.

7 Федеральный закон РФ от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (в ред. от 30.05.2015) «0 муниципальной службе в Российской Федерации Собрание законодательства РФ, 05.03.2007, № 10, ст. 1152. http://www. pravo.dov.ru.

8 Федеральный закон 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.09.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822. http://www.pravo.dov.ru.

9 Бессонова В.В., Кошелев М.С. Правовая адаптация мигрантов как одно из направлений государственной миграционной политики / В.В. Бессонова, М.С. Кошелев //Миграционное право. №4. 2013 С.28.

10 Холопов В.А. Участие органов местного самоуправления в реализации миграционной политики: компаративный анализ организационно-правовых подходов в России и Странах Европы // Государственная власть и местное самоуправление №3. 2013. С.41. И.Н.Зубов, Е.Н. Хазов, Г.А.Василевич,В.Н. Белоновский,

B.А. Виноградов, С.А.Егоров, Е.Ю.Зинченко, А.С.Прудников, А.М. Освелюк, Н.Д. Эриашвили Конституционное право зарубежных стран Учебник М.: ЮНИТИ- ДАНА, 2013.

11 Андриченко Л.В. Проблемы систематизации миграционного законодательства // Журнал российского права № 12. 2014. С.

12 Федеральный закон от № 284-ФЗ от 22 октября 2013 г. «0 внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений» // http://www. pravo.dov.ru.

13 М. Грицюк. Въезжаем в Новый год // Российская газета. 29 декабря 2014. С.4.

14 Андриченко Л.В., Хабриева Т.Я., Плюгина И.В. Глава 26 «Развитие миграционного законодательства» // Концепция развития российского законодательства. М. 2010. С. 517-534. Зубов И.Н., Хазов Е.Н., Эриашвили Н.Д., Багет А.М., Белоновский В.Н., Освелюк А.М., Опалева А.А., Миронов А.Л., Булавин

C.П., Егоров С.А., Зинченко Е.Ю., Прудников А.С., Павлов Е.А., Конституционное право России. Учебник (для бакалавров) 7-из-дание М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015

15 Трыканова С.А. Развитие организационно-правовой основы реализации миграционной политики РФ в сфере регулирования межнациональных отношений органами государственной и муниципальной власти //Государственная власть и местное самоуправление № 9. 2014. С.44. В.Н. Белоновский, Л.Ю. Грудци-на, Н.А. Антонова, И.Б. Кардашова, С.А.Егоров, Е.Ю.Зинченко, А.С.Прудников, Е.Н. Хазов, Н.Д. Эриашвили Муниципальное право России. Учебник М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.