CC BY-NC-ND
150
Э.А. Ермилова
ОСНОВНЫЕ МЕРОПРИЯТИЯ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ ТЕРРОРИЗМУ НА ТЕРРИТОРИИ США ПОСЛЕ СОБЫТИЙ 11 СЕНТЯБРЯ 2001 ГОДА
В статье проводится анализ мер по противодействию терроризму на территории США после событий 11 сентября 2001 г. Основным приоритетом США после террористических атак стало усиление мер внутренней безопасности.
Ключевые слова: Контртеррористическая стратегия США, Патриотический акт, Гуантанамо, антитеррористическая концепция Б. Обамы.
События 11 сентября 2001 г. стали своего рода поворотным моментом, вехой в истории американского народа. Это самый крупный террористический акт в США, в их политической истории. Данная трагедия негативно отразилась не только на гражданах Америки, она заставила задуматься все мировое сообщество о своей уязвимости перед лицом международного терроризма. Мир столкнулся со структурированной организацией, способной противопоставить себя ведущим мировым державам.
В американской правовой системе существует множество законов, нормативных актов и прецедентов, предоставляющих компетентным органам правовую базу для борьбы с терроризмом и экстремизмом. Еще в 1979 г. США начали вести список государств, которые, по их мнению, оказывают поддержку международному терроризму. В отношении данных государств могут применяться в одностороннем порядке карательные санкции без одобрения ООН и других международных организаций, а американским компаниям запрещается вести какую-либо торговую деятельность с государствами, занесенными в этот список. Однако, несмотря на это, до событий 11 сентября в США отсутствовал
© Ермилова Э.А., 2014
единый контртеррористический план действий и сама контртеррористическая стратегия.
Американские военно-стратегические концепции формировались исходя из определения двух понятий: опасности, которая может угрожать США в будущем, и непосредственной угрозы, которую необходимо предотвратить. Понятие терроризма фигурировало, однако не было разработано структурированной политики для противодействия террористическим организациям, так как основные усилия направлялись на обеспечение военного превосходства США, а также политики «сдерживания» потенциальных конкурентов на международной арене. До терактов 11 сентября в американской политической жизни господствовала концепция лидерства, подразумевающая необходимость наращивания военной мощи в сочетании со стратегическим партнерством. Позднее эта концепция подверглась критике за излишнюю «мягкость» со стороны республиканцев, пришедших к власти1- 2.
В январе 2001 г. был разработан межведомственный план действий по предотвращению терроризма на территории США (СОМРЬЛМ), где говорилось об обязанностях государственных структур выявлять и пресекать террористическую активность на территории США3. Данный документ был единственным, способным претендовать на стратегию по борьбе с терроризмом в США. Он имел явно односторонний характер и пренебрегал ролью ООН и НАТО, рассматривая борьбу с террором как исключительную прерогативу национальных властей.
После событий 11 сентября принципиально меняется подход к террористической проблематике. Администрацией президента были пересмотрены основные угрозы, врагами были признаны такие ранее недооцененные группировки, как «Аль-Каида» и «Талибан». В так называемую «ось зла» вошли потенциально неблагонадежные государства, способствующие распространению радикальных течений на своей территории: Иран, Ирак, Сирия, Северная Корея. В антитеррористической стратегии США силовой фактор стал представляться более результативным, чем правовой. Подобное мнение прочно укоренилось в сознании американцев и правящих кругов.
Большинство контртеррористических мер было направлено на физическое устранение террористов, а не на совершенствование правовой системы для обеспечения внутригосударственной безопасности. Еще задолго до событий 11 сентября в США был принят ряд постановлений, допускающих вторжение на территорию других государств для уничтожения там террористических группировок или их союзников. Было также возможно проводить расследования
совершённых преступлений и применения вооруженных сил США против государств, где находились террористы4. Одним из основных этапов в ходе борьбы с терроризмом служит применение ряда комплексных мер для ограничения мобильности террористических организаций и возможностей получения ими поддержки извне.
После терактов в Нью-Йорке для Вашингтона было важно структурировать все основные государственные и общественные институты для обеспечения слаженных действий в «войне с террором». Первой реакцией на события администрации Дж. Буша стал приказ президента № 13224. Основной целью на данном этапе являлось предотвращение любой возможности финансирования террористических организаций и их союзников. В соответствии с данным приказом были расширены полномочия министерства финансов по блокированию активов и сделок в США физических и юридических лиц, связанных с террористической деятельностью, а также опубликован список лиц, в отношении которых данный указ должен быть применен в первую очередь5. Министерству было предоставлено право закрывать доступ на американский рынок тех иностранных банков, которые отказываются сотрудничать в замораживании финансовых средств террористов.
Такой подход представляется весьма действенным, но необходимо также учитывать, что данная мера распространяется и на руководителей финансовых институтов, расположенных за пределами США, что вызывает негативную реакцию со стороны государств пребывания данных финансовых институтов6. Одновременно на внутригосударственном уровне администрация президента направила свои силы для укрепления своих властных полномочий, постепенно ограничивая права и свободы граждан. Патриотический акт, обнародованный в октябре 2001 г., закрепил правомочность государственных органов вести повсеместное наблюдение за гражданами. В рамках борьбы с отмыванием денег, а также для улучшения работы и структуры финансовых учреждений значительно расширились полномочия министерства финансов и разведывательных органов. Им был предоставлен практически неограниченный доступ к базам данных всех государственных и частных организаций, включая банки. ФБР получило право проверки голосовых и текстовых сообщений, доступ к электронным данным всех уровней. Данный законодательный акт в значительной степени расширил нормативные рамки осуществления оперативных действий, которые напрямую противоречат Конституции США7.
Несмотря на общую ориентированность данного законодательного акта на пресечение финансовых операций в отношении
террористических организаций и их пособников, значительно расширяется штат разведывательных служб для усиления контроля за гражданами. Более того, по ряду положений была предусмотрена оговорка об их автоматической пролонгации в случае истечения срока действия. Представители исполнительной власти наглядно демонстрируют стремление сосредоточить функции всех трех ветвей американской власти в своих руках. В стране был введен жесткий иммиграционный контроль, увеличены меры наказания за содействие нелегальным мигрантам и их семьям8. Было также внесено изменение в законодательство о мерах наказания нелегальных иммигрантов, теперь они интерпретировались как уголовные правонарушения. Пренебрежение основными законами США, нарушение прав и свобод американских граждан вылились в широкие споры в Сенате и в протестные общественные движения по всей стране, мотивированные также опасением массовой депортации.
В дальнейшем полномочия спецслужб только расширялись, в частности генеральному прокурору министерства внутренней безопасности (Department of Homeland Security) позволялось санкционировать арест любого гражданина лишь по подозрению, несмотря на то что в самом законодательном акте упоминается о консультационной функции данного органа9. Основная же функция по расследованию возможных террористических атак возлагалась на ФБР. Подобное противоречие не может не сказаться на эффективности работы сотрудников по вопросам юрисдикции того или иного органа. Происходит также постепенное расширение полномочий американских силовых структур в борьбе с террористическими организациями, где права и свободы граждан продолжали отодвигаться на второй план. В соответствии с Военным приказом (Military Order) были образованы военные комиссии, наделенные полномочиями проведения судебных процессов над подозреваемыми в террористических актах, не являющимися гражданами США.
Несмотря на объявленную беспристрастность судов, президент или его назначенное лицо могли пересматривать степень наказания, вносить поправки, а также определять членов экспертной группы. Многие процессуальные нормы оставались также на усмотрение министра обороны10. Приказ, несмотря на протест Верховного суда, был впоследствии одобрен Конгрессом в рамках нового акта о военных комиссиях (Military Commission Act).
Пленники, захваченные в ходе военных операций или просто подозреваемые в причастности к террористическим актам, содержались на американской военной базе в Гуантанамо. Сотрудники американских специальных служб освобождались от ответственно-
сти, применяя в отношении задержанных жесткие методы допроса, запрещенные международным правом. Пленники автоматически лишались всех гражданских прав, а их правовой статус определялся военными комиссиями, освобождавшими их от юрисдикции американских судов, международных конвенций, а также законов любого иностранного государства. Это позволяло содержать пленников бессрочно и без предъявления обвинений. Данное обращение с заключенными и их правовой статус неоднократно оспаривались Верховным судом США, однако исполнительная власть не только не прекратила жестокое обращение с задержанными, но и усилила меры для централизации власти11. Так называемая политика двойных стандартов в дальнейшем продолжит свое существование во внешнеполитическом курсе. США, создавая и используя на территории других государств тайные тюрьмы с жестокими методами обращения с заключенными, нарушали общепризнанные нормы прав человека и поощряли своих союзников совершать то же, одновременно требуя их соблюдения от других государств.
Стратегии национальной безопасности, опубликованные в период президентства Дж. Буша, фактически объявляли об эскалации мер по предотвращению террористических актов, уничтожению террористов и их союзников как на внутриполитическом, так и на международном уровне. Позднее данная тактика была официально оправдана со стороны СБ ООН12. Одним из основополагающих принципов в борьбе с терроризмом был отказ от какого-либо сотрудничества и переговоров с представителями террористических группировок. Это впоследствии значительно сузило круг мер для воздействия на ситуацию. США осознанно шли на значительные материальные траты для создания специализированных информационно-аналитических центров, антитеррористических центров в иностранных государствах.
В целом предпочтение отдавалось преимущественно силовому способу борьбы13. Изменения в антитеррористической концепции и в риторике администрации Дж. Буша появятся в последние годы его президентского срока, он будет отмечать необходимость сотрудничества с ведущими мусульманскими государствами для борьбы с насильственным экстремизмом, что также будет новым определением для войны с террором. Акцентируется внимание на необходимости тесного сотрудничества с иностранными разведывательными службами, а инструментами для борьбы с терроризмом и построения демократии должны выступать экономические и правовые меры14. Если принимать во внимание количество мусульманского населения в Соединенных Штатах, то компонентом
успешного противодействия терроризму будет являться не только проведение анализа разведывательных данных, но и сотрудничество с мусульманским сообществом, так называемый диалог для искоренения стереотипов у представителей обеих культур.
Новые заявления администрации Дж. Буша в контексте предыдущей политики нисколько не повлияли на изменение общественного и политического мнения. Позиция администрации фактически сводилась к необходимости физического устранения террористических организаций и их союзников путем превентивных силовых мер. Результативность данной тактики довольно спорная, поскольку упреждающие удары не только не способствуют безопасности, напротив, агрессия со стороны радикально настроенных группировок только растет, в том числе и на территории самих США.
Ситуация в плане защиты прав и свобод граждан, а также методы борьбы с терроризмом на территории США мало поменялись с приходом к власти новой демократической администрации в США во главе с Б. Обамой. С начала президентского срока Б. Обамы одним из его основных приоритетов являлось изменение контртеррористической стратегии США. Изменения в первую очередь должны были касаться правовой составляющей в борьбе с терроризмом, включая разрешение ситуации с пленниками в Гуантанамо. Приказ президента не смог повлиять на закрытие тюрьмы и прекращение жестокого обращения с заключенными. Жесткая оппозиция в лице Конгресса и критиков администрации президента за чрезмерную «мягкость» привели к утверждению закона о запрете экстрадиции заключенных для судебного разбирательства, перевода их из Гуантанамо в тюрьмы на территории США, а также восстановление в действии ранее отмененных военных судов. Данным законодательным актом исполнительная власть была четко ограничена в способах разработки эффективного плана по закрытию Гуантанамо15.
Неудивительно, что закон привел к осуждению со стороны общественности. Несоответствие предвыборных обещаний с проводимой политикой значительным образом снижает кредит доверия граждан и вызывает критику в политических кругах. Ожидая реальных изменений в контртеррористической стратегии и внутренней политике, сторонники Б. Обамы все более разочаровывались в результатах его действий. Большинство из предвыборных обещаний уже начали выполняться предыдущей администрацией, что в итоге привело к продолжению политики Дж. Буша16.
Одним из основных моментов в политике Б. Обамы является кооперация с иностранными службами по поиску и допросу подо-
зреваемых. Эти действия, несомненно, вызывают множество споров о целесообразности и эффективности разглашения сведений зарубежным разведывательным структурам. Безусловно, были достигнуты определенные успехи, в частности устранение Усамы бен Ладена и других ведущих членов группировки «Аль-Каида», что расценивалось сторонниками Б. Обамы как результат успешного международного сотрудничества и эффективных внутренних мер.
Заявления главы Белого дома о приоритетном направлении по защите граждан США в итоге привели к оправданию ужесточения внутренних мер, а также к эскалации военных действий за ее пределами. Таким образом, смена контртеррористической концепции не только не сократила террористическую угрозу, а существенно ее увеличила. Стремление нынешнего президента действовать строго в рамках закона и согласно моральным принципам и нормам для защиты граждан США явно расходятся с поступками17. Лица, причастные к военным преступлениям в период президентства Дж. Буша, по постановлению Б. Обамы освобождались от ответственности. Одновременно следует отметить усиление внутреннего контроля за гражданами. Был продлен срок действия статей Патриотического акта, позволяющих проведение правительством несанкционированных обысков, значительно расширились полномочия внешней разведки, было утверждено право на использование устройств для наблюдения за передвижениями граждан.
Смена риторики и надежда на существенные изменения в антитеррористической политике существенно впечатлили публику, однако убеждение администрации Б. Обамы в постоянной возможности террористической атаки постепенно нагнетало обстановку внутри страны.
Концепция «войны с террором» Дж. Буша была адаптирована администрацией Б. Обамы, наполнившись лишь новой ритори-кой18. Этот подход подвергается критике со стороны оппонентов и общественности. Безусловно, на данном этапе невозможно говорить об искоренении террористической угрозы для Америки, но возможно найти эффективные рычаги для ее минимизации.
Примечания
Hagel C. A Republican Foreign Policy // Foreign Policy. 2004. Vol. 83. № 4. P. 64-76.
Cm.: Monten J. The Roots of the Bush Doctrine: Power, Nationalism and Democracy Promotion in U.S. Strategy // International Security. 2005. Vol. 29. № 4. P. 112-156.
3 См.: Interagency Domestic Terrorism Concept of Operations Plan. Washington, DC, 2001. Sec. 4. P. 15-20.
4 Крук Д.М. Исламистский терроризм в свете отношений Запад-Восток. М., 2006. С. 9.
5 См.: Executive Order 13224 of September 23, 2001 // Federal Register. 2001. Vol. 66. № 186. Presidential Documents. P. 49079-49080.
6 Кудрявцев В.Н. Социальные и психологические проблемы борьбы с международным терроризмом. М., 2002. С. 134-135; Млечин Л. Кто взорвал Америку? М., 2002. С. 65.
7 См.: Patriot Act, Public Law 107-56. 2001. October 26. Sec. 311-313. P. 300-306; Sec. 411. P. 346-349.
8 См.: The Border Protection, Anti-terrorism, and Illegal Immigration Control Act, H.R. 4437. Washington, DC, 2005. December 17. Sec. 103. P. 14; Sec. 205. P. 49-50.
9 См.: Homeland Security Act, Public Law 107-296. 2002. November 25. Sec. 116. § 34-35. P. 128-129.
10 Elsea J.K. The Military Commissions Act of 2006: Background and Proposal Amendments. Washington, DC, 2009. P. 14.
11 См.: Military Commission Act of 2006, Public Law 109-366. 2006. October 17. Sec. 47 A. § 948 a, b, c. P. 2601-2603.
12 Барский Л. Корни и лики террора. М., 2007. С. 67.
13 См.: National Security Strategy for Combating Terrorism. Washington DC, 2003. P. 8, 16.
14 Perl F.R. National Strategy for Combating Terrorism: Background and Issues for Congress. Washington, DC, 2007. P. 4-9.
15 См.: The Prison That Won't Go Away [Электронный ресурс] // The New York Times. URL: http://nytimes.com/2011/03/09/opinion/09wed2.html (дата обращения: 25.07.2012); Closure of Guantanamo Detention Facilities [Электронный ресурс] // The White House. URL: http://www.whitehouse.gov/the_press_of-fice/ClosureOfGuantanamoDetentionFacilities/_(дата обращения: 25.07.2012); Statement by the President on H.R. 6523 [Электронный ресурс] // The White House. URL: http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011 /01/07/state-ment-president-hr-6523 (дата обращения: 25.07.2012).
16 Lynch M. Rhetoric and Reality: Countering Terrorism in the Age of Obama. Washington, DC, 2010. P. 14.
17 См.: Sustaining U. S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense. Department of Defense. 2012. P. 5.
18 McCrisken T. Ten years on: Obama's war on terrorism in rhetoric and practice. Oxford, 2011. P. 787-788.
