CC BY
221
______________________________________Право_________________________________________
Валентина ЕСЕНОВА
основные концепции защиты субъективных публичных прав граждан в российской федерации
В статье рассмотрены основные теории охраны субъективных публичных прав граждан европейских и российских правоведов конца XIX начала ХХ вв. Показывается, что административная юстиция является фактором, способным обеспечить стабильность и сбалансированность отношений общества и государства.
In article the basic theories of protection of the subjective public rights of citizens of the European and Russian jurists in the end of the 19th - the beginning 20th century are considered. The author points that administrative justice is the factor, capable to provide stability and equation of relations of the society and the state.
Ключевые слова:
субъективное публичное право, государство, административная юстиция, правовые институты, судебная власть; subjective public law, state, administrative justice, legal institutes, judicial authority.
ЕСЕНОВА Валентина Петровна — к.ю.н., доцент кафедры гражданского и трудового права юридического факультета СЗАГС [email protected]
В современной отечественной юридической науке недостаточно глубоко исследованы концепции западноевропейских и российских правоведов конца XIX — начала XX вв. о формировании охраны субъективных публичных прав. Любой правовой институт должен согласовываться как с действующей правовой системой государства, так и учитывать ее историческое развитие.
В юриспруденции субъективное право рассматривалось как создаваемая и гарантируемая государством через нормы объективного права особая юридическая возможность действовать, позволяющая субъекту (как носителю этой возможности) вести себя определенным образом, требовать соответствующего поведения от других лиц; пользоваться определенными социальными благами, обращаться в случае необходимости к компетентным органам государства за защитой в целях удовлетворения личных интересов и потребностей, не противоречащих общественным1.
Еще в 1900 г. будущий второй президент Административного суда в Вене Карл Лемайер, рассматривая вопросы защиты субъективных публичных прав в связи с развитием воззрений на государство, писал: «Воззрение на основное государственное отношение, на отношение индивида к целому и есть та точка зрения, которая определяет представление о государстве. Организация правовой защиты затрагивает самые чувствительные стороны политического существования, она проистекает непосредственно из основных условий всего государственного устройства, и естественно, что в ней особенно отчетливо должно выражаться господствующее в данное время воззрение на государство»2.
По его мнению, античный государственный порядок, начиная с деспотий Востока и кончая свободными государствами Греции и Рима, твердо держался на мировоззрении, где целое выше индивида. Право индивида прекращалось там, где выступало государство. То что там называется публичным правом, в сущности, есть только форма организации государства, система распределения власти между отдельными носителями ее. Индивид как таковой не имел
1 Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. — Саратов, 1972, с. 145.
2 Лемайер К. Административная юстиция / пер. с нем. Н.Э. Нольде. — СПб. : Сенатская типография, 1905, с. 1.
места в публичной организации и не имел прав по отношению к ней1.
Не было первого принципиального предположения — признания субъективных политических индивидуальных прав. Положение индивида в пределах государственной организации определялось магистратом, в частности — цензором, который хотя и руководствовался законами, но применял их по свободному усмотрению, причем его решения нельзя обжаловать; для имущественных притязаний государства нет процессуального порядка, в котором государство выступает в качестве стороны. Государство не ищет и не отвечает по суду. Начиная со средних веков, развитие государства шло в обратном на-правлении2.
В эпоху средневековья имперским судам были подведомственны все прямые и косвенные подданные империи, т.е. и суверены, и обыватели. К области прав, которые защищались в этих судах, относились и притязания, вытекающие из нарождающейся власти суверенов и из привилегий подданных3, в них право проявляется только как правило для отдельного отношения.
Поэтому в юрисдикции имперских судов (в отличие от деятельности первого департамента Правительствующего сената в России) не проводилось различие между обыкновенными частноправовыми делами и теми спорами, в которых подданный привлекал к ответу своего суверена в делах полицейских, финансовых, военных4.
По духу средневекового взгляда на право и государство обе стороны были подчинены власти империи, а оспариваемые правительственные права признавались личными правами суверена5, следовательно, такой иск ничем от других не отличался. Функции этих судов осуществлялись чаще в виде исправления правительственных и административных актов, чем в виде защиты прав в собственном значении.
Таким образом, существовала охрана прав и в такой области, которая причисляется к публичному праву, но в основу организации этой защиты не был положен принцип признания за индивидом пра-
1 Там же, с. 9.
2 Там же, с. 12-14.
3 Там же, с. 28.
4 Там же, с. 34.
5 Там же, с. 35.
вовой сферы по отношению к публичной власти; напротив, эта охрана определялась с точки зрения частного права, что вообще характерно для средневековой судебной организации6.
Все то, что в позднейшее время явилось исходным пунктом всех индивидуалистических учений — возведение государственного устройства к договору, суверенитет народа, естественное право7, стоящее превыше государства, уже было общепринятой доктриной средних веков. Между тем, идея защиты публичных прав предполагает наличие могущественного публичного контроля. Поэтому в средние века институт для защиты субъективных прав нельзя искать ни в зачатках и ни в образцах современной административной юстиции, как нельзя искать их в римском праве8. Соединение защиты индивидуальных публичных прав и центральной господствующей власти, по мнению К. Ле-майера, к началу XX в. стало важнейшей задачей. Правовая система (как и следует в правовом государстве) только тогда приведена в совершенство, когда благодаря ее учреждениям, по возможности, предотвращается правонарушение, а уже совершенное — устраняется без потрясения. Ясно, что конструкция государства далека от идеала, если для правонарушения она устанавливает только уголовные юридические нормы, куда относится ответственность министров, и не предполагает ничего вроде гражданской юстиции, работающей бесшумно и ненасильственно9.
Слабость такой системы обнаруживается в несовершенстве учреждений для защиты права в отношениях между индивидами и государственной властью, поэтому она не была системой «правового государства», т.к. гарантии публичного права она усматривала только в способах организации государственной власти10.
Он полагал, что еще не пришло время найти синтез принципов государства и индивидуальности при сохранении обоих, потому как включение обоих принципов в конструкции должно было породить весьма различные системы.
Рассмотренный труд К. Лемайера сыграл
6 Там же, с. 32, 35.
7 Там же, с. 36.
8 Там же, с. 33, 37.
9 Там же, с. 120, 124.
10 Там же, с. 124.
важную роль в понимании формирования сущности охраны субъективных публичных прав, однако с выводом австрийского государствоведа трудно согласиться, так как вскоре были сформулированы теории, которые повлияли на формирование правовых систем ранее действовавших государств (СССР) и продолжают влиять на правовые системы современных государств, включая Российскую Федерацию.
В 1911 г. в результате анализа первых зародышей теории публичных прав, в которых была дана только постановка проблемы, появилась теория субъективных публичных прав немецкого государствоведа Георга Еллинека1.
Невозможно не согласиться с мнением ученого, который утверждал, что гарантии публичного права так же различны на разных стадиях культурного развития и в отдельных государствах, как и право вообще. Поэтому всякий правопорядок имеет в каждую данную эпоху свои собственные гарантии. Исчерпывающий анализ и перечисление их возможны только в учении об отдельных учреждениях конкретного государства в определенную эпоху2.
С этим положением Георга Еллинека категорически не был согласен А.И. Ели-стратов. В своем труде «Понятие о публичном субъективном праве»3 он писал: «Компетенция отдельного органа и компетенция государственных органов, по всей их совокупности, могут различаться лишь количественно, но отнюдь не качественно. Еллинек пытается найти у государства то господство воли в отношении своего индивидуального интереса, какого нет у лица, призванного к органству. Публичные интересы, к осуществлению коих призваны органы, действительно не являются их индивидуальными интересами. Но эти интересы не могут быть присвоены и государству»4. Исторический ход развития государственно-правовых институтов в России опровергает данное утверждение А.И. Елистратова, поскольку охрана субъективных публичных прав граждан с 1993 г.
1 Еллинек Г. Общее учение о государстве. Гл. 22. Гарантии публичного права: Административная юстиция: Конец XIX — началоXX века : хрестоматия, ч. 1 / сост. и вступит. ст. Ю.Н. Старилова. — Воронеж : Изд-во ВГУ, 2004, с. 344-351.
2 Там же, с. 344.
3 Елистратов А.И. Понятие о публичном субъективном праве. — М., 1913, с. 3-18.
4 Там же, с. 11.
гарантируется Конституцией Российской Федерации5.
Еллинек разделил все субъективные правопритязания гражданина на три категории, которые могут обеспечиваться троякого рода гарантиями: социальными, политическими и правовыми6. Важнейшую политическую гарантию публичных прав Еллинек находил в характере разделения власти, находящего свое выражение в организации государства7.
Правовые гарантии государства, в отличие от социальных и политических, могут быть с достоверностью предусмотрены; они делятся на две категории, и целью их является обеспечение или объективного права, или индивидуальной правовой сферы.
Реализация этих прав происходит через контроль, суд, средства правовой защиты и индивидуальную ответственность. При этом индивидуальную ответственность перед государством несет всякий государственный орган, который прямо не освобожден законом от этой ответственности.
Один из самых ярких представителей отечественного государствоведе-ния Н.М. Коркунов в 1885 г. писал: «По французской теории существование административной юстиции требуется в интересах административной власти ради того, чтобы она не подчинялась суду. Административная юстиция — это привилегия администрации и, вместе с тем, стеснение прав суда, а следовательно, и граждан. Немецкая теория ставит вопрос совсем иначе. Для нее административная юстиция есть усиление контроля над администрацией, расширение судебного контроля на обширную область публичного права, не входящую в среду компетенции гражданских судов, вооружение, так сказать, и публичных прав граждан иском. Теперь с особой силой выступает другой вопрос и составляющий главный предмет разногласий между современными исследователями административного права — вопрос о разграничении адми-
5 См.: Конституция Российской Федерации, ч. 1 ст. 46: «Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод», ч. 2 ст. 46: «Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов и должностных лиц могут быть обжалованы в суд». — М., 1993, с. 18.
6 Еллинек Г. Указ. соч., с. 344.
7 Там же, с. 345.
нистративной юстиции и чистой, активной администрации, административного иска и административной жалобы»1.
Государство, признав за индивидом личность, приняло на себя обязанность защиты притязаний гражданина, обращенных к государству в лице его органов, и в той же мере, в какой государство признает за гражданином известную сферу свободного действия, оно ограничивает самое себя. Взаимность прав и обязанностей предполагает равнозначность или соразмерность участников правоотношений.
Что касается защиты прав российских граждан в пореформенный период, то совокупность так называемых прав состояния, выражавших первоначально привилегии разных лиц, со временем переходили в общие права всех подданных. Таково первое основание, по которому можно говорить о правах вообще в государстве Российском2.
Второе основание заключалось в том, что законодательство второй половины XIX в. признало за обществом много таких прав, которые не выражались и не могли быть выражены в форме прав состояния. Права печати и веротерпимости в государстве, свобода экономической деятельности касались каждого гражданина вообще, безотносительно к различиям состояний3.
Кроме личных и имущественных прав, российское законодательство признавало за лицами всех состояний общественные или корпоративные права, а именно право участия в местном управлении — сословном (дворянском и крестьянском) и общественном (земском и волостном)4. К последней четверти XIX в. по общему правилу личные права граждан в России могли быть ограничены только на основании решения суда, определенного в соответствии с законом5.
В это же время французский публи-
1 Коркунов Н.М. Общие вопросы права.
История права. Государственное право.
Международное право : сборник статей
1877—1897. — СПб. : Изд. Юридического
книжного магазина Мартынова Н.К.,
1898, с. 179—180.
2 Градовский А. Начала русского государственного права. Т. 1. О государственном устройстве. — СПб. : Типография М. Стасюлевича, 1875, с. 314.
3 Там же, с. 314—315.
4 Там же, с. 315.
5 Там же, с. 316—317.
цист Эдуард Лабулэ6 писал: «...народная свобода находится в обратном отношении к власти администрации и в прямом отношении к значению суда. Заменить всюду преследования — привлечением к суду, администрацию — юстицией, таков был идеал школы, к которой принадлежал Бенджамен Констан»7. Недостаточно провозглашать во всех конституциях уважение к свободе личности, необходимо, чтобы закон представил гарантии, обещанные конституциями. Гарантии эти Бенджамен Констан8 перечислил в следующем порядке: свобода печати, судебная ответственность министров, в особенности их младших чинов9. Он желал, чтобы «во Франции, как и в Англии, каждый из агентов правительства был обязан знать и почитать закон и нес на себе ответственность в случае незнания или неуваже-ния»10, поскольку средство, противодействующее произволу, есть ответственность исполнителей11.
Л.А. Николаева полагает, что до 1916— 1917 гг. наше государство не знало института административной юстиции ни в качестве специальных административных судов, ни в качестве отправления правосудия по публично-правовым спорам судами общей юрисдикции12. С 1904 по 1917 г., по мнению ученого, начинается период активного реформирования Правительствующего сената как органа административной юстиции Российской империи13. При этом развернулась многолетняя дискуссия сторонников системы особых административных судов и защитников общих судов по подведомственности рассмотрения споров, возникающих из публичных правоотношений. Следует
6 Эдуард Рене Лефевр де Лабулэ — французский публицист, политический деятель (1811—1883).
7 Эдуард Лабулэ. Политические идеи Бенджамена Констана: О гарантиях в политике / пер. В. Гольцева // Юридический вестник Московского юридического общества, 1882, № 10, с. 183.
8 Бенджамен Констан — французский либеральный писатель (1767—1830).
9 Эдуард Лабулэ. Указ. соч., с. 173.
10 Там же, с. 176.
11 Там же, с. 177.
12 Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административная юстиция и административное судопроизводство. — СПб. : Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004, с. 63.
13 Там же, с. 68. См. подробно: Правилова Е.А. Законность и права личности: административная юстиция в России (вторая половина XIX в. — октябрь 1917 г.). — СПб., 2000, с. 140—192.
признать, что эти споры продолжаются и по настоящее время.
Административная юстиция является одним из важнейших правовых институтов истории всех европейских государств. Если до начала XX в. в западноевропейских странах еще продолжались дискуссии вокруг института административной юстиции, то в настоящее время необходимость его как специфической формы судебной деятельности сомнению не подвергается.
Учение о субъективном публичном праве Георга Еллинека является стержнем всех современных учений в этой области. Все его основные положения также нашли свое отражение в ныне действующей Конституции Российской Федерации.
По мнению Г. А. Xомякова, в Российской Федерации административная юстиция тесно связана с деятельностью органов исполнительной власти, ее функционирование оформлено доктринально, закреплено законодательно и подтверждено правоприменительной практикой1.
Представляется, что тесная связь административной юстиции с деятельностью органов исполнительной власти может осуществляться только в форме судебного контроля за законностью при принятии нормативных актов, решений и совершении действий или бездействия. Административная юстиция со временем может стать одной из гарантий конститу-
1 Xомяков Г.А. Административный суд в Российской Федерации. — М., 2001, с. 170—192.
ционной защиты прав граждан, созданных правовым государством.
Защита субъективных публичных прав граждан в Российской Федерации на рубеже XX и XXI вв. получила значительное развитие в правовой науке и правоприменительной практике судебных органов. Не секрет, что административная юстиция является фактором, способным повлиять на стабильность и сбалансированность отношений общества и государства. В литературе отмечалось, что одним из важных направлений судебной реформы в России является правовое регулирование административного судопроизводства, отвечающего требованиям международных стан-дартов2.
Нельзя не согласиться с мнением С.В. Фролова, который полагает, что любой создаваемый правовой институт должен согласовываться с действующей правовой системой, учитывать ее историческое развитие и поэтому важно обосновать пути «встраивания» института административной юстиции в российскую правовую систему3, поскольку по степени совершенства судебного контроля за публично-административной деятельностью в государстве можно судить о степени обеспечения в нем законности.
2 Зеленцов А.Б. Административное судопроизводство в России: проблемы правового регулирования // Конституционное право : Восточноевропейское обозрение, 2003, № 2 (43), с. 85.
3 Фролов С.В. Становление института административной юстиции в дореволюционной России : автореф. дисс. ... к.ю.н. — Нижний Новгород, 2005, с. 4.
