CC BY
41
политология
Вестник Омского университета, 2005. № 2. С. 68-71. © В.Ф. Шрейдер, 2005
УДК 32.001
ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ ПОЛИТИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
В.Ф. Шрейдер
Администрация г. Омска 644099, Омск, ул. Гагарина, 1
Получена 3 апреля 2005 г.
The article is devoted to the qualitative specificity of Russian political development of self-administration, to the revelation of its stages and trends on its way of democratic society system.
Не существует принципиальных оснований, позволяющих говорить о российской политической системе, обеспечивающей подлинную возможность гражданам участвовать в управлении «местными делами». Имеют место некоторые реальные традиции если не самоуправления, то, по крайней мере, местного управления, которые являются базовой национально-исторической структурой для становления института самоуправления в перспективе развития нашей страны. Но поскольку территории российского государства в одинаковой степени развивались под прессингом централпзаторской власти, соответственно, не существует качественно специфических, свойственных конкретной территориальной общности особенностей местного управления.
Централизм управления и политической деятельности - доминирующая на протяжении веков глубокая традиция. Но ее гипертрофированному масштабу на протяжении длительного исторического пути не способны были противостоять потенциальные тенденции местного управления, и их воздействие на общественно-политическое развитие страны оказалось незначительным. Говорить о первоначальном этапе становления можно в обнаружении демократических методов управления и развития представительной демократии в Древней Гуси. Так, Н.И. Костомаров отмечает: «Где земля, там и вече, а где вече - там непременно будет князь. Земля была власть над собою, вече - выражением власти, а князь - ее орган» [1, с. 8]. Соответственно, русская земля представляла собой государство, объединяющее общины. Историками выделяется его тип - «вечевое государство». Таким образом, структура политической власти древнерусского общества X-XI вв. состояла из народного собрания или сходов (вече), совета племенной знати (старцы, старейшины) и князя.
Сложившуюся на данной основе систему политической власти и управления нет оснований считать самоуправлением, поскольку существовала иерархическая подчиненность в управлении, государства-полисы были централизованными, и допустимо говорить не о развитии самоуправления, но о существовании «начатков» представительной демократии и ее органов. Значение вече заключалось в том, что оно «пользовалось демократическим методом управления, избирало должностных лиц, давало согласие или выражало протест на использование власти тем или иным князем, что свидетельствовало о приоритете законодательной власти над княжеской исполнительной и о контроле ее со стороны народа» [2, с. 28]. Так, в Новгороде развивалась не только представительная центральная власть, но и местное самоуправление, соответственно территория его делилась на волости и пятины, управлявшиеся на началах местной автономии. Конкретная пятина приписывалась одному из пяти концов Новгорода, центром самоуправления пятины являлся пригород. Каждый из концов имел свое выборное самоуправление и обладал властью над определенной территорией Новгорода.
Вечевая форма правления в Новгороде, просуществовавшая 100 лет, достигла наивысшего в данный период истории Гуси развития, что выражалось в наличии выборных представительных органов власти на всех уровнях территориального управления - от самого Новгорода (центра) до погостов и сел, т. е. именно в Новгородской республике существовало местное самоуправление.
В дальнейшем на русских землях неоднократно преобразовывались центральная власть и местное государственное управление, но местного самоуправления уже не было. В ХУ-ХУ1 вв. верховная власть концентрировалась в руках великого князя и Боярской думы, ограничива-
ющей власть князя. От центральной власти в города и волости посылались наместники. Для уменьшения на местах коррумпированности и бюрократизации - этого в границах города госаппарата - сроком деятельности наместника до очередной смены был один год. В 1549 г. Иван IV созывает Земский собор и проводит реформу как государственного аппарата, так и местного управления, которое приобретает некоторые черты самоуправления. По крайней мере, появляются выборные органы, но под контролем центральной власти, что также не позволяет говорить о местном самоуправлении. В период правления Петра I происходит утверждение абсолютизма, усиление централизации и одновременно бюрократизации государственного аппарата. Выборная Боярская дума была заменена назначаемым царем Правительствующим сенатом. Все чиновники, в том числе и местных учреждений, назначались из центра.
Екатерина II в конце XVIII в. - в противовес петровскому абсолютизму и централизации
- вновь признает необходимость децентрализации, рассредоточения системы государственного управления и введения принципа выборности в местное управление. Принимается «Грамота на права и выгоды городам Российской империи», в которой определен статус городского населения, организация городского управления и образование ведающих делами городского населения административно-хозяйственных органов, создающихся на основе всесословных выборов.
Городское общество избирает на три года свой представительный орган - Общую думу и должностных лиц местного управления (бургомистров, заседателей-ратманов, старост, судей). Общая дума, в свою очередь, избирает городского голову и исполнительно-распорядительный орган
- Шестигласную думу, состоящую из городского головы и гласных (депутатов). В их задачи входило развитие городского хозяйства, благоустройство города, решение вопросов жизнеобеспечения. Дума подчинялась генерал-губернатору или губернатору как представителям государства на местах, и говорить о создании в результате данного реформирования «сверху» местного самоуправления также неправомерно. В целом реформа была, несомненно, прогрессивным явлением, поскольку означала определенную децентрализацию власти. В политический процесс на местном уровне включились представительные власти, но самое главное - она способствовала формированию структуры местного сообщества. Можно утверждать, что благодаря этой реформе создавались предпосылки для развития местного самоуправления и формирования первичных элементов гражданского общества.
Отмена крепостного права обусловила необходимость нового реформирования системы местного управления. Когда были проведены земская реформа 1864 г. и реформа городского управления 1870 г., основу земских учреждений составили Земские собрания и Земские управы, избиравшиеся на уровне губерний и уездов. Высшими распорядительными органами местного управления являлись Земские собрания. Процедура их избрания была следующей: на уровне уездов созывались уездные Земские собрания, состоявшие из уездных земских гласных, избиравшихся по трем куриям: землевладельцы, городские общества, крестьянские общества. Соответственно компетенция земских учреждений законодательно определяется в «Положении о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 г. и распространяется на всю сферу местных хозяйственных дел в пределах территории земства. «Положение...» ограничивало компетенцию земств, указывая, что они не имеют права вторгаться в сферу полномочий сословных обществ, правительственных и общественных учреждений. В компетенцию местного земского управления также входят содержание местной полиции и чиновничества, арестантских домов, контроль за состоянием путей сообщения.
Со своей стороны, реформирование городского управления определялось «Городовым положением» 1870 г. Органы городского управления были относительно независимыми, поскольку члены городской управы избирались и отстранялись от должности Думой, что не требовало утверждения центральной администрации, за исключением городского головы. Реформа городского управления существенно расширила полномочия органов городского управления. В частности, в сферу ведения городского управления входили строительное дело, санитарные мероприятия, больницы, начальное образование.
В период земской и городской реформ 1860-х гг. оформился значительный круг оппонентов не только со стороны консервативной части высшего чиновничества, но среди ученых и общественных деятелей, которые придерживались противостоящей общественной теории - государственной. «Государственники», справедливо считая, что по своей природе местное самоуправление является феноменом политическим, отрицали право местных органов на автономию и полагали целесообразным их включение в государственную систему управления и, следовательно, введение строгого контроля государства за их деятельностью. Сторонники государственной теории обосновывали свои принципиальные установки тем, что местное самоуправление заключает двойственную природу (с чем, кстати, соглашался и Б.Н. Чичерин),
70
В.Ф. Шрейдер
поскольку оно выполняет ряд делегированных ему государственных полномочий. По этой причине, как утверждал А. Градовский, оно должно действовать на правах государственных властей [3, с. 54-57; 4, с. 213].
Государствоведческий подход как теоретическое оформление взглядов на соотношение центральной и местной властей составляет основу контрреформ земского и городского управления, которые были проведены в 90-х гг. XIX в. Александром III. Так, один из их главных идеологов граф Д. Толстой в докладной записке отмечал, что основные причины недостатков в работе земских и городских учреждений заключаются в их обособленности от государственных. В 1892 г. в силу вступило новое Городовое положение, согласно которому уменьшалось число обладающих избирательным правом горожан в 3-4 раза и привилегированным положением пользовалось дворянство. Таким образом, несмотря на непродолжительный срок действия земской и городской реформ, они приобрели значительный смысл не столько в практическом плане, сколько в качестве первого национального, историко-политического опыта организации местного самоуправления. Его важнейшими моментами являются следующие: децентрализация системы управления, выразившаяся в отделении земской и городской системы управления от государственной; перенесение ответственности за местные дела на сформированные местным сообществом органы власти; зарождение демократических институтов выборов и представительства; законодательное оформление полномочий местных властей; повышение значимости судебной власти (споры между высшими государственными чиновниками -губернаторами и местной властью разрешались в Сенате, который нередко решал их в пользу местных властей). Соответственно, земские и городские учреждения власти, хотя и не могут определяться как местное самоуправление, особенно после контрреформ Александра III, представляют собой первый опыт становления местного самоуправления в России и демократизации системы управления сверху.
Земства, распространяемые лишь на некоторые области европейской части Российской империи, естественно, были ликвидированы после Октябрьской революции 1917 г. Но, например, территория Омской губернии, не охваченная земской реформой, благодаря городскому реформированию второй половины XIX в. заключает опыт организации деятельности местного самоуправления (неотличающийся, согласно архивным документам, от общероссийского).
Советы послеоктябрьского периода как местные представительные органы являлись ор-
ганами государственной власти, исполнительные комитеты местных Советов - органами государственного управления. Они должны были осуществлять свою деятельность, согласно установленной Конституцией иерархии, в частности, на основе принципа двойного подчинения вышестоящем исполкому и своему местному Совету. Однако реального подчинения исполнительных органов местному Совету не существовало, поскольку планы развития территории и ее бюджет составлялись нижестоящими исполкомами на основе обязательных показателей, которые устанавливались вышестоящими.
Поскольку фактической властью обладали не Советы, а партийные комитеты, действовавшие на всех уровнях административно-территориального деления, местные Советы были абсолютно формальным, почти бутафорским органом. На местном уровне, как и на всех остальных подуровнях, происходило сращивание советского и партийного аппаратов при доминировании последних. Так, депутаты местных Советов работали на непостоянной основе, и практически их деятельность подменялась работой исполкомов на основе решения партийных органов. Депутаты не обладали полнотой политической власти и не принимали самостоятельного участия в процессе управления. Они также не могли управлять, как правило, в силу крайней профессиональной неподготовленности к управленческой деятельности. Форма деятельности местных Советов была преимущественно сессионной, и на сессиях без обсуждений формально утверждались подготовленные исполкомами решения. Таким образом, исполкомы подменили Советы, поскольку, по Конституции СССР 1937 г., полномочия местных Советов и исполкомов не были разграничены (кроме некоторых чрезвычайных, которые Совет мог исполнять на своих сессиях).
Можно утверждать поэтому, что в советский период на местах, по сути, не существовало местных органов власти, деятельность местных Советов подменялась деятельностью органов управления - исполкомов, подчинявшихся местным партийным комитетам и вышестоящим исполкомам. Местные Советы не являлись выразителями интересов народа и, например, формировались без учета мнения населения своих территорий, являлись подотчетными не местному сообществу, но вышестоящим советским и партийным органам. Они не были также органами самоуправления, хотя функции местного управления их исполкомы как низшее звено государственного управления в строго централизованной системе управления выполняли достаточно эффективно (уже по этой причине нет оснований полностью отказываться от опыта местного управления советского
времени). Необходимость реформирования местных органов власти была вызвана не их неэффективностью как органов местного управления, но тем обстоятельством, что в формальном соответствии выборным органам самоуправления они фактически были проводниками государственной политики на местах. Не случайно на существенном этапе реформирования - в советский перестроечный период 1985 г. - была сделана попытка перенести определяющие качества местного самоуправления в ранее существовавшую форму.
Вместе с тем в духе классических российских традиций реформа местных органов проводилась по инициативе центральных властей. Согласно Закону РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г., устанавливалось, что местными органами власти в районах, городах, районах городов, поселках и селах являются соответствующие Советы народных депутатов, органами управления - местная администрация, образованная на основе упраздненных исполкомов. Советы, ставшие представительными местными органами, избирались населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет, т. е. были достаточно легитимизированны как органы народного представительства (кроме этого, выборы проводились на альтернативной основе, хотя депутаты работали в сессионном режиме). Председатель Совета избирался на сессии из числа депутатов. В полномочия Совета входило определение структуры местной администрации, которая в качестве исполнительного органа управления местного Совета была ответственна как перед Советом, так и перед вышестоящими структурами исполнительной власти. Глава местной администрации (в отличие от председателя исполкома) осуществлял свое руководство ею на принципах единоначалия, в результате Закон повышал личную ответственность главы администрации. Местный Совет также получил право отменять акты местной администрации, если они противоречили его решениям, но глава администрации обладал правом опротестовывать в судебном порядке решения своего местного Совета. Эти полномочия реализовывали на местном уровне закрепленный в Декларации о государственном суверенитете РСФСР принцип разделения властей. Одновременно с этими конституционными мерами планировалась выборность глав администраций, был принят Закон РСФСР «О выборах глав администраций».
Но Президент РФ, мотивируя необходимость экономического реформирования тем, что выборы в данный момент нецелесообразны, издал Указ «О порядке назначения глав администраций», согласно которому глава местной админи-
страция назначался главой вышестоящей администрации. Подобное реформирование «сверху» оказалось, с одной стороны, излишне демократичным: основанное на принципе разделения властей, оно приводило к противостоянию двух ветвей власти - представительной и исполнительной - на местном уровне. С другой стороны, администрации подменяли собой исполкомы, поскольку, будучи органами центрального управления на местах, они заключали всю полноту полномочий по управлению. Мировой опыт свидетельствует, что при организации местного самоуправления целесообразен принцип не равновесия властей, а приоритет одной из них, что, по сути дела, произошло в России. По этой причине осуществленное реформирование нельзя оценивать только отрицательно, поскольку назначаемые главы местных администраций обладали достаточными полномочиями для решения местных вопросов.
Но в целом первая попытка реформирования местного управления в самоуправление оказалась неудачной, поскольку было восстановлено государственное регулирование управления на местах. Причиной этого являются не столько изъяны правового характера, сколько попытки ограничить местную власть сверху, тогда как самоуправление предполагает народную инициативу, гражданскую ответственность и желание самостоятельного решения «местных дел местным сообществом».
Вышеуказанное обстоятельство демонстрирует сложность феномена местного самоуправления, который заключает национально-историческую специфику, политическую и конкретно-со-цпальную содержательность, понимание основ государственной власти в России, фактической роли региональных властных субъектов, а также универсальных тенденций развития мирового сообщества и современных общностей людей. Это дает основание полагать, что перспективная разработка проблем местного самоуправления и развития основ гражданского общества в России будет продолжаться.
[1] Цит. по: Фроянов Н.Я., Дворниченко А.Ю. Города государства Древней Руси. Л., 1988.
[2] Местное самоуправление: политологический подход. Саратов, 1984.
[3] Гнатюк О.Л. Б.Н. Чичерин о проблемах самоуправления в России // Административные реформы и парламентские процессы в России и СЧГ. СПб., 1995.
[4] Градовский А. Система местного самоуправления на западе Европы и в России // Собр. соч. Т. 9. СПб., 1904.
