CC BY
103
Бондаренко Галина Ивановна
доктор социологических наук, доцент, профессор кафедры социологии и культурологии Кубанского государственного аграрного университета (e-mail: [email protected])
Основные аспекты взаимодействия местного самоуправления, властных структур и населения
Статья посвящена рассмотрению местного самоуправления в качестве необходимого участника взаимодействия властных структур и населения. Автор отмечает, что на данном этапе развития современной России основными проблемами являются слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления. В статье обосновывается, что серьезным препятствием является также сопротивление бюрократии всех уровней, финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением.
Ключевые слова: региональное развитие местного самоуправления, слабость гражданского общества, сопротивление бюрократии, финансовая слабость, межбюджетные отношения, безопасность населения.
G.I. Bondarenko, Doctor of Sociology, Assistant Professor, Professor of the Chair of Sociology and Culturology of the Kuban State Agrarian University; e-mail: [email protected]
Main aspects of the interaction between local government, authorities and the public
The article is devoted to studying local self-government as an essential participant of cooperation between authorities and population. The author notes that at present stage of development in modern Russia the principal issues are weakness of civil society, a low level of public activity, low culture of rights, deficit of knowledge of essence and possibilities of self government. The article points out that a serious onstage is bureaucracy resistance at all levees, financial weakness of local self-government and gap between their responsibilities and resource provision.
Key words: regional development of local government, weakness of civil society, bureaucracy resistance, financial weakness, interbudgel relations, population safety.
Изменения социально-экономических взаимодействий, политического и административного устройства государства создают возможность предоставления населению выступить в качестве активного участника процессов управления, прежде всего на местном уровне. Реализация данной возможности характерна для такого элемента гражданского общества, как институт местного самоуправления.
Цель статьи - говоря о реформировании местной власти на принципах самоуправления, определить основные направления эффективной деятельности местного самоуправления при взаимодействии с населением.
Российская практика местного самоуправления имеет, несмотря на влияние западноевропейских норм, свой собственный исторический путь. Переплетаясь с судьбами народа, местное самоуправление повторяло путь всего
российского общества: можно найти периоды застоя, периоды бурного развития, этапы эволюционного развития местной власти. Законодательное оформление данного явления как социального института и способа самоорганизации населения в современной России насчитывает всего пару десятилетий. Однако за это время сформировались представления о местном самоуправлении, оформилась практика ведения местных дел.
Введение местного самоуправления было обусловлено рядом причин.
Во-первых, его появление было связано с тем, что усиление ведомственной централизации привело экономику и социальную сферу страны к серьезным осложнениям и деформациям.
Во-вторых, министерства и ведомства, обладая, по существу, неограниченной собственностью, взяли на себя всю ответственность по
314
управлению страной, но в итоге не обеспечили управляемость.
В-третьих, действовавшие законы о местных Советах представляли собой совокупность декларативных прав и обязанностей, не подкрепленных необходимыми материально-финансовыми ресурсами. К тому же законы полностью дезавуировались ведомственными инструкциями.
В-четвертых, Советы и их исполнительные органы оказались под двойным прессом: с одной стороны, министерств и ведомств, с другой - партийных органов. Последние реально осуществляли руководство хозяйственным и социально-культурным строительством, навязывали Советам свои установки, сковывали их инициативу и самостоятельность, в то же время вину за просчеты относили в адрес Советов.
В-пятых, местная промышленность оказалась полностью в тисках центральных ведомств и пришла в упадок. Малые и средние предприятия были подавлены крупными объединениями - монополистами.
В результате образовался разрыв между государством и гражданами. Реформы начались с изменений в Конституции СССР. Но поскольку они проводились импульсивно, бессистемно, ничего из этого, по существу, не вышло. Переустроенная структура органов государственной власти не соответствовала действовавшим экономическим отношениям. Политическая реформа опережала изменения в экономике.
В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который определил стратегию местного самоуправления, установил в определенной мере соотношение между центральными и местными органами власти, внес новые элементы в формирование финансовой базы, создал предпосылки для становления и развития коммунального хозяйства. В Законе обеспечивалось сбалансированное соотношение прав и обязанностей органов местного самоуправления с их материально-финансовой базой.
Местное самоуправление в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления...» понималось как «самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения». В качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, а также непо-
средственные формы демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан.
Принимаемое союзным парламентом новое законодательство о собственности, земле, аренде, кооперации изменяло характер отношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами. Максимально использовать территориальные ресурсы, предоставить широкую региональную самостоятельность, повысить ответственность местных Советов за положение дел на соответствующей территории, заинтересовать их в развитии местного хозяйства и использовании коммунальной (муниципальной) собственности - на это ориентировали нормативно-правовые акты, принятые в 1989-1990 гг.
Процесс формирования законодательной базы местного самоуправления в 1990-1991 гг. пошел и на уровне союзных республик, особенно интенсивно и противоречиво он проходил в Российской Федерации. Российскому законодателю понадобилось более года, чтобы 24 мая 1991 г. Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления». Вслед за этим принимается Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», менее демократичный, чем союзный закон, но более точно отражающий реальное состояние дел в области самоуправления. К его достоинствам можно отнести большую практическую применимость и возможность использования напрямую, без дополнительных нормативных актов, что позволило более четко структурировать систему органов местного самоуправления.
В октябре 1993 г. начался новый этап реформирования местной власти, что в значительной мере было обусловлено наступившим конституционным кризисом. 9 октября 1993 г. был издан Указ Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», затем 26 октября этого же года вышел Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», которым было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.
С 2002 г. в России началась административная реформа, призванная повысить эффективность деятельности всех уровней публич-
315
ной власти, четко разграничить между ними полномочия и ответственность, привести финансовые ресурсы каждого уровня в соответствие с объемом полномочий. Существенным компонентом этой реформы стала реформа местного самоуправления. В 2003 г. был принят новый Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, - самостоятельность. Органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой утверждают противники местного самоуправления.
Говоря о реформе местного самоуправления, а более точно - о реформировании местной власти на принципах самоуправления, необходимо отметить отсутствие какого-либо «общественного договора», нормативного документа на федеральном уровне, определяющего все перечисленные элементы осмысленного реформирования. Соответствующие статьи Конституции России в лучшем случае могут рассматриваться как некая конечная цель, декларация «о намерениях» государственной власти и «правах» населения в этой области. Программа государственной поддержки местного самоуправления, несмотря на ее большую значимость, также является скорее предварительным обязательством федерального уровня государственной власти, чем стратегией реформы. В связи с отсутствием концепции реформы деятельность время от времени возникающих на федеральном уровне структур по реформе местного самоуправления была совершенно не скоординирована, фрагментарна и часто противоречива.
Местное самоуправление в современной России, сформировавшись под влиянием как исторического опыта, так и в связи с реформированием общества, приобрело все наиболее значимые признаки социального института. Особенностью российской системы станов-
ления местного самоуправления является доминирование государственной власти при выборе форм и методов муниципальной власти, реформирование местного самоуправления «сверху», а не через участие населения.
Выступая в качестве необходимого элемента гражданского общества, местное самоуправление потенциально является основой для дальнейшего развития самостоятельности и повышения социальной активности населения. Однако реальная картина, сложившаяся в настоящее время, показывает, что наличие организационных структур местной власти и возможностей для проявления социальной зрелости населения не является гарантом вовлеченности жителей в решение и обсуждение вопросов местного значения. В данном положении проявляется основная причина слабости российской системы местного самоуправления.
При анализе местного самоуправления традиционно используется ограниченный набор методологических подходов в связи с широтой понимания места и роли данного института в обществе. Такое рассмотрение дает односторонний взгляд на функционирование местного самоуправления, в связи с чем необходимо сочетание комплекса разнообразных концепций и подходов при анализе процессов, протекающих на местном уровне, что способствует объективизации полученного результата и сведению его в систематическое знание.
Особенности регионального развития местного самоуправления зависят также от ряда объективных факторов (прежде всего, это социально-экономическая ситуация в регионе) и совокупности субъективных позиций (уровень социальной активности населения, взаимоотношение государственных структур региона и органов местного самоуправления и т. д.). В зависимости от складывающихся условий региональные особенности вызывают разнообразие организационных форм и структур местного самоуправления, проводимой органами муниципальной власти социально-экономической политики и, соответственно, приводят к различным результатам развития местного сообщества.
Несмотря на широкий спектр проблем местного самоуправления, сложившихся на данном этапе развития современной России, основными являются слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит
316
знаний о сущности и возможностях самоуправления. Серьезным препятствием является также сопротивление бюрократии всех уровней, финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением.
На основе проанализированных материалов можно выделить следующие направления деятельности администрации по эффективной реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
комплексное социально-экономическое развитие;
эффективная кадровая политика; развитие малого бизнеса; планомерное развитие жилищно-коммунального хозяйства;
обеспечение безопасности населения; активное взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления;
население и местное самоуправление. В связи с этим необходимо: сформировать эффективную систему межбюджетных отношений, стимулирующую социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечивающую равные для всех граждан Российской Федерации конституционные права независимо от места их проживания;
четко разграничить полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления посредством внесения изменений и дополнений в существующие федеральные законы;
совершенствовать принципы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления;
закрепить за субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями на долгосрочной основе доходные источники для
покрытия расходных обязательств в социальной сфере;
разработать механизмы взаимодействия органов власти всех уровней по поводу развития муниципальных образований, создания новых производств, привлечения инвестиций, а также между муниципальными органам власти и хозяйствующими субъектами, действующими на территории и заинтересованными в развитии территории;
изменить ситуацию с отношением местных органов власти к малому и среднему бизнесу, создав прямую зависимость благополучия граждан муниципального образования и самого муниципального образования от развития и успехов малого бизнеса;
обеспечить участие государства в решении проблем погашения задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства и модернизации системы жилищно-коммунального комплекса, в вопросах предоставления социального жилья и установления критерия нуждаемости малообеспеченных;
обеспечить единство и сплоченность, духовное, нравственное и физическое здоровье нашего общества; воспитывать человека ответственного и способного постоять за свои права;
переломить демографические тенденции через поддержку здоровья нации, социально-экономическую и моральную поддержку семьи как базовой ценности общества;
разработать целостную систему подготовки кадрового резерва из числа представителей МСУ для работы в органах государственной власти;
создать местному самоуправлению условия для обеспечения безопасности населения в широком понимании, включающем в себя предотвращение коммунальных катастроф, обеспечение безопасности детей и взрослых в зданиях школ и больниц, санитарно-эпидемиологическую, пожарную безопасность и многое другое.
317
