CC BY
17
Я.С.Яукьянец
ОсноВные оспеьты соВершенстВоВонш миграционной политики России но современном этапе
Сегодня, несмотря на наметившиеся положительные тенденции в области рождаемости, Россия по-прежнему находится в состоянии демографического кризиса. В этих условиях роль миграционной политики заметно повышается, поскольку грамотно составленная, выверенная, дееспособная политика в сфере миграции является одним из основных факторов, способствующих скорейшему выходу из демографического кризиса и последующему преодолению его последствий. Одной из основных проблем современной миграционной политики России является ее противоречивость. Сегодня Россия испытывает потребность в населении и трудовых ресурсах, которая будет усиливаться в перспективе.
В 2001 г. в России была принята Концепция демографического развития страны на период до 2015 г. В ней целями демографического развития России заявлена «стабилизация численности населения и формирование предпосылок к последующему росту», «регулирование миграционных пото-
ков в целях замещения естественной убыли населения». В качестве приоритетов демографического развития в области миграции и расселения провозглашаются: «необходимость привлечения иммигрантов в Россию, в первую очередь из государств — участников СНГ, а также Латвии, Литвы, Эстонии», «проведение комплекса правовых, организационных и финансовых мер, направленных на легализацию и адаптацию иммигрантов», «разработка мер, направленных на повышение территориальной мобильности рабочей силы» и т.п.
Концепция демографического развития России обозначает абсолютно адекватные времени цели: «России жизненно необходимы мигранты». Данную точку зрения разделяют многие ведущие ученые и эксперты в вопросах миграции населения.
Однако в настоящее время сложились явные противоречия между Концепцией демографического развития и практикой регулирования миграционных процессов, которые
проявляются на трех уровнях — государства, регионов и человека.
Макроуровень (уровень государства) — это несоответствие нормативно-законодательных актов федерального уровня и действий федеральных властей в сфере миграционной политики принятой Концепции демографического развития России.
Мезоуровень — противоречия, существующие на уровне регионов России в законодательном пространстве, общественно-политическом сознании. Отмечается рассогласование деятельности в области нормативно-законодательного регулирования миграции населения, властей некоторых регионов страны с действиями федерального управления. Порой региональные власти принимают законы, противоречащие федеральному законодательству, а их затем отменяет Конституционный суд. В связи с этим наблюдается серьезное отставание России с ее многовековой историей от таких стран, как США, образованных в конце XVIII в., но накопивших огромный опыт в регулировании миграционных процессов. Еще в 1880-х годах они осознали всю важность централизованного управления иммиграционными потоками на федеральном уровне. Законы 1875 и 1882 гг. были призваны создать единые правила приема иммигрантов независимо от штатов прибытия [1]. До этого правительство штатов по многим вопросам само могло определять правила и порядок въезда иммигрантов.
Микроуровень (уровень отдельного человека) — наиболее близкие простым людям противоречия Концепции демографической политики и практики регулирования миграции. Во-первых, в России получили широкое распространение нефор-
мальные практики в виде поборов с мигрантов со стороны чиновников и сотрудников милиции. В стране государственными служащими на местах искусственно созданы препятствия и возведены необоснованные барьеры к получению гражданства, регистрации по месту жительства и месту пребывания, получению работы, доступа к социальным услугам (образованию, здравоохранению, дошкольному воспитанию и пр.). Во-вторых, на бытовом уровне в России процветает национализм, мигрантофобия, ксенофобия и нетерпимость к отдельным национальным группам мигрантов со стороны радикальных политических партий и организаций.
Иммиграция в настоящее время может рассматриваться как один из реальных компонентов сокращения масштабов депопуляции и удовлетворения потребностей рынка труда в трудовых ресурсах. Если в течение ближайшего 20-летия миграционный прирост будет стопроцентно компенсировать естественную убыль, то численность населения сохранится стабильной, что будет соответствовать стратегической цели демографического развития России.
Сегодня иммиграция обеспечивает более половины общего прироста населения Соединенных Штатов. Благодаря этому США являются одной из немногих развитых стран, где происходит рост численности населения. Таким образом, видно, что продуманная миграционная политика может стать для России как раз тем локомотивом, который способен изменить существующую демографическую ситуацию в положительную сторону.
Отказ от непоследовательной и противоречащей геополитическим интересам страны миграционной по-
литики, которая проводилась в прошлом и частично продолжает проводиться до сих пор, позволит привлечь необходимые миллионы мигрантов — будущих граждан России. Это вполне возможно. В 1990-е годы миграционная политика России, проповедовавшая необходимость сохранения за рубежом российских диаспор, была по сути направлена на сдерживание притока мигрантов. Тем не менее, в 1993—1998 гг. миграционный прирост в среднем за год составлял 470 тыс. человек [2] .
Сразу после распада Советского Союза этой ситуацией Россия воспользовалась не в полной мере. Благодаря иммиграции, за межпереписной период с 1989 по 2002 г. численность русских в России увеличилась на 3,4 млн человек. В наибольшей мере пополнили население страны выходцы из Казахстана, Средней Азии и Закавказья. Масштабы репатриации русских значительно сократились в последние годы, и не столько потому, что в странах нового зарубежья сократился миграционный потенциал, сколько потому, что Россия проводила жесткую миграционную политику и сама отталкивала от себя мигрантов. В то же время нельзя не обратить внимание на оперативную реакцию властей США, вызванную распадом СССР. Уже через несколько месяцев после этого события был принят иммиграционный закон, направленный на привлечение в США выдающихся ученых из бывшего Советского Союза. Отсюда очевидно, что Россия не только не воспользовалась благоприятной политической конъюнктурой того времени, а также понесла серьезные потери.
До сих пор в странах нового зарубежья сохранился достаточно боль-
шой миграционный потенциал из числа титульных народов России. В Украине примерно 1,8 млн русских во время переписи населения 2002 г. назвали себя украинцами, в Казахстане — 450—500 тыс. человек — казахами, в Беларуси — порядка 200 тыс. человек — белорусами. Из общего числа русских, проживавших в 1989 г. в странах, возникших на постсоветском пространстве, не менее 2,5 млн изменили свою национальную принадлежность. Незначительное количество русских эмигрировало в страны старого зарубежья. Естественная убыль русских за время, прошедшее после переписи 1989 г., составила примерно 1,5 млн человек. Таким образом, в новом зарубежье остается примерно 17—18 млн человек русских. Вместе с другими титульными для России народами — около 20 млн человек.
Ограничения в использовании этого миграционного потенциала связаны с тем, что часть населения уже перешла в состав пенсионеров, а родившиеся после 1991 г. социализировались уже в новой социально-экономической и политической ситуации. Чем дальше, тем меньше будет возможностей привлекать русскоговорящих мигрантов в Россию из нового зарубежья. К тому же некоторые страны СНГ активизировали политику возвращения соотечественников из-за рубежа; идея возвращения украинцев на историческую родину обсуждается в Украине; в Беларуси в 2002 г. был принят Закон о демографической безопасности, в котором сформулирована задача содействия добровольному возвращению белорусов на этническую родину.
Однако в настоящее время создались благоприятные условия для реализации идеи привлечения мигрантов
и «собирания российской нации». По аналогии с началом 1990-х годов в настоящее время во многих республиках бывшего СССР отмечается второй этап антироссийских и антирусских настроений.
В странах Балтии не только не прекратились, но и активизировались притеснения русскоязычного населения. Здесь существует открытая дискриминация по языку, подавляющая часть русскоязычного населения не имеет гражданства и лишена основных прав, осуществляется закрытие русских школ, продолжаются процессы выселения бывших военнослужащих советской армии и суды над ветеранами Великой Отечественной войны, власти не пытаются пресечь деятельность националистических и неонацистских объединений.
Сегодня, пожалуй, нет более обсуждаемой темы, чем недавний финансовый кризис, накрывший практически все страны. Безусловно, это событие оказывает негативное влияние на экономику страны и общество в целом.
Финансовый кризис уже оставил существенный отпечаток на целом ряде отраслей экономики. Однако, как это ни парадоксально звучит, финансовый кризис может отчасти помочь России в преодолении демографического кризиса посредством привлечения новых иммигрантов. Кризис затронул все страны, однако справляются с ним страны по-разному, и последствия для всех будут разные. В этом плане колоссальные, но все же иссякаемые, природные ресурсы России ставят ее в более выгодное положение по сравнению с рядом других стран, в первую очередь стран СНГ и Балтии. Наиболее болезненно из всех стран Европей-
ского союза кризис ударил по странам Балтии. На фоне активных националистических и антирусских выступлений в этих республиках, а также бедственного положения их экономик, у России, при правильной миграционной политике, отвечающей национальным интересам, появился уникальный шанс возвратить значительную часть наших соотечественников.
Второй раз в новейшей истории в России создалась очень благоприятная ситуация для возвращения соотечественников на историческую родину. Повторение подобных событий на новом витке истории дает стране очередной шанс, которым власти должны воспользоваться, чтобы решить демографические, геополитические и социально-экономические проблемы России. Основным приоритетом миграционной политики должно стать привлечение населения из стран нового зарубежья, в первую очередь оставшихся там соотечественников. Мигранты из стран нового зарубежья поедут в Россию не только, если социально-экономическая ситуация здесь будет стабильной, но и в случае, если миграционная политика станет более либеральной.
Адекватная в плане национальных интересов миграционная политика может вернуть в Россию несколько миллионов соотечественников, которые пополнят численность ее граждан. За счет привлечения мигрантов из нового зарубежья можно решить проблему сокращения численности населения на среднесрочную перспективу, а также получить достаточно квалифицированные и адаптированные к нашей экономике трудовые ресурсы.
Именно сейчас России необходимо воспользоваться этим шансом
и максимально облегчить доступ и процедуры получения российского гражданства, расширить круг потенциальных получателей гражданства, предоставить соотечественникам из стран СНГ четкие государственные гарантии организации переезда в страну и обустройства на месте. Экономика России достаточно привлекательна для мигрантов из этих стран, поэтому трудовые мигранты активно поедут в страну и пополнят недостающее трудоспособное население, а в перспективе — и постоянное население.
Миграционная политика должна учесть возможность легализации тех соотечественников, кто уже давно живет и работает в России нелегально и полулегально. В этой связи примечателен опыт США. Проблема незаконной иммиграции — отнюдь не новая. На фоне ужесточения иммиграционных законов, введения жестких санкций для работодателей власти США довольно часто проводят легализацию незаконных иммигрантов. Если нельзя полностью искоренить незаконную иммиграцию, то лучше сделать так, чтобы она приносила пользу экономике и всей нации.
Важным приоритетом в реализации миграционной политики также должны стать доступный и прозрачный порядок и процедура привлечения мигрантов в страну, сокращение времени и затрат российских работодателей для получения необходимого количества временных трудовых мигрантов в качестве легальной рабочей силы.
Для эффективного решения вопросов регулирования миграции необходима научно-обоснованная, учитывающая геополитические, экономические и демографические интересы страны, концепция миграционной
политики России. Она должна стать составной частью стратегии демографического развития российского государства.
Основное внимание при разработке новой миграционной политики необходимо уделить созданию благоприятных условий для привлечения иммигрантов, в первую очередь соотечественников (представителей титульных народов России), на постоянное место жительства из государств нового зарубежья посредством дальнейшего развития госпрограммы по переселению соотечественников.
Особое внимание необходимо уделить привлечению трудовых мигрантов в отрасли и регионы в соответствии с экономическими и геополитическими интересами России. Объемы трудовой миграции должны покрывать дефицит в трудовых ресурсах на российском рынке труда.
В связи с этим следует внести поправки в действующее иммиграционное законодательство, а именно:
а) необходимо качественно пересмотреть классификацию как иммиграционных, так и неиммиграционных виз России. Практикуемая в настоящее время система виз не отвечает современным требованиям. В частности, она не позволяет классифицировать трудовых иммигрантов по уровню квалификации и отраслям занятости. Необходимо значительно расширить классификацию выдаваемых виз. Это позитивно отразится на качестве собираемых статистических данных относительно числа иммигрантов и сферах их работы, что, в свою очередь, будет способствовать созданию общей системы мониторинга, охватывающей все отрасли экономики;
б) необходимо разработать полный реестр специалистов, которые
жизненно важны для страны, с целью максимального упрощения процедуры натурализации (для постоянных иммигрантов) и процедуры получения разрешения на работу (для временных трудовых иммигрантов). В настоящее время российским законодательством предусмотрен упрощенный режим получения гражданства для лиц с выдающимися способностями, однако четких критериев отнесения того или иного иностранного специалиста к указанной категории нет;
в) увеличить срок действия виз для ученых и лиц с выдающимися способностями минимум до 2 лет (сейчас срок ограничен 1 годом);
г) разработать комплекс нормативных актов, предоставляющих право на получение российского гражданства иммигрантам, имеющим ученую степень;
д) разработать программы для временной трудовой иммиграции молодежи, подобные американским программам «Work and Travel» и «Camp America». Выгода от введения таких программ очевидна и проявляется в следующих моментах: уровень оплаты таких работников ниже; большую часть заработанных денег такие иммигранты тратят в принимающей их стране, тем самым создавая дополнительный спрос на товары и услуги; в период пребывания в России они ближе знакомятся с культурой и образом жизни населения, и у них формируются определенные миграционные установки относительно последующей иммиграции на постоянное место жительство.
Социально-экономическое развитие России как в первые, так и в последующие годы после распада СССР, можно охарактеризовать, как активное и повсеместное использова-
ние опыта развитых стран Европы и Северной Америки в процессе становления страны на рыночные рельсы. В связи с этим необходимо разработать механизмы реализации совершенно нового для России канала иммиграции — бизнес-иммиграции.
Бизнес-иммиграция, или специальные иммиграционные программы для инвесторов, готовых вкладывать свои средства в экономику принимающей его страны, — явление для большинства развитых стран не новое, Россия является исключением. В настоящее время абсолютно не проработан механизм иммиграции потенциальных инвесторов, готовых развивать бизнес в России. Необходимо разработать нормативные акты, в которых четко была бы прописана минимальная сумма капиталовложений, размер которой дифференцировал бы в зависимости от региона и отрасли вложения этих средств, а также число рабочих мест, которое также подлежит дифференциации. В 2009 г. по программе бизнес-иммиграции США натурализовали 3,7 тыс. человек [3]. По самым минимальным подсчетам, благодаря этой категории иммигрантов, в США в 2009 г. было создано 37 тыс. новых рабочих мест, при этом экономика получила свыше 1,8 млрд долл. Понятно, что истинное значение совокупного эффекта значительно превышает указанные значения.
При реализации данного механизма следует принять во внимание значительную неоднородность российских регионов как по уровню социально-экономического развития, так и по природно-климатическим условиям. Основная гипотеза при разработке канала бизнес-иммиграции должна заключаться в диверсификации требований (минимальной суммы
инвестирования и создания рабочих мест для местного населения) в зависимости от региона и отрасли вложения. Для субъектов РФ, важных с геополитической точки зрения, испытывающих отток населения, необходимо предложить инвесторам более выгодные условия.
Успех в развитии данного канала иммиграции будет зависеть от многих факторов, в том числе и от уровня коррупции в стране, которая зачастую является главным препятствием экономического развития страны. К сожалению, Россия находится в группе стран, где на открытие своего бизнеса требуется больше времени и средств, чем в других развитых странах. Что говорить об иммигрантах, если зачастую местным жителям не по силам преодолеть бюрократическую и коррупционную российскую систему.
Отдельного и особого внимания заслуживает учебная миграция. С каждым годом все больше новых стран включаются в гонку за данной категорией мигрантов, так как этот вид миграции — один из немногих, положительное воздействие которого практически не оспаривается в научных кругах. В этой связи необходимо разработать меры, способствующие увеличению потока учебной иммиграции. Россия обладает колоссальным образовательным и научным потенциалом, который, к сожалению, не используется в полной мере. Для этого необходимо:
а) создать посредством российских посольств, консульств, российских образовательных и культурных центров за рубежом информационные центры, которые могли бы сообщать полную информацию о возможности получения образования в России, посредством телевидения, радио, Ин-
тернета, прямых встреч с молодежью, что в свою очередь способствовало бы формированию миграционных установок у молодежи относительно России;
б) разработать для этой категории иммигрантов специальную студенческую визу, аналог американской F-1, по которой можно сразу идентифицировать иностранного студента при проверке документов и в иных ситуациях;
в) создать механизм, по которому был бы возможен переход студентов из иностранных учебных заведений в российские вузы без потери курса, а для отдельных категорий студентов и без платы за обучение. К отдельным категориям относятся студенты, получающие специальность, в которой российский рынок труда испытывает дефицит;
г) создать нормативно-правовую базу, по которой всем студентам, окончившим российский вуз, предоставлялось бы право на постоянное проживание, а по истечении двух лет — право на получение гражданства.
Еще одним важнейшим направлением миграционной политики России должно стать сокращение уровня эмиграции. Для этого необходимо создать эффективные меры, направленные на сокращение всеми возможными способами эмиграции из страны на постоянное место жительства за рубеж россиян, в том числе высококвалифицированных кадров.
Только в 2008 г. из России, по данным Росстата, на постоянное место жительство выбыло свыше 39,5 тыс. человек, и это только те, кто официально заявил об этом, реальная ситуация еще более удручающая. Следует создать условия, способствующие сокращению оттока наших граждан,
в первую очередь высококвалифицированной молодежи.
Система мер миграционной политики должна находиться в правовом поле международных актов, регламентирующих перемещение населения между государствами, защищающих права мигрантов, обеспечивающих гарантии в различных сферах жизнедеятельности, и при этом должна отвечать национальным интересам России.
Наряду с мерами либерализации миграционной политики Россия должна сохранять постоянный контроль в вопросах законности пересечения границы и использования рабочей силы работодателями, соблюдения
условий труда мигрантов, их прав и сроков пребывания, налоговых и социальных отчислений из зарплат мигрантов. Параллельно с либерализацией процедур по привлечению легальных мигрантов должны быть серьезно ужесточены наказания за содействие и организацию нелегальной миграции, незаконный въезд, пребывание и занятость, нарушение прав мигрантов и нелегальное использование их труда работодателями. Подобная комбинация мер позволит вывести из сферы криминала и теневой экономики использование труда мигрантов и, в конечном итоге, будет способствовать социально-экономическому и демографическому развитию России.
Литература
1. Act of March 3, 1875; Immigration Act of August 3, 1882. U.S. Citizenship and Immigration Services (USCIS). http://www. uscis.gov
2. Российский статистический ежегодник, 2000. М.: Госкомстат РФ, 2001.
3. Yearbook of Immigration Statistics: 2009. U.S. Department of Homeland Security: http://www.dhs.gov
