CC BY
22
Кочнева Анастасия Александровна
преподаватель кафедры теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД России
Kochneva Anastasia Alexandrovna
Lecturer, Department of Theory and History of State and Law of the Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia
E-mail: aakochneva18@gmail. com
Основания для обоснованного изменения законодательства Grounds for a reasonable change in legislation
Аннотация: в данной статье раскрыты вопросы установления оснований обоснованности законодательных изменений при избыточном росте динамизма самого законодательства. Автор анализирует содержание требования обоснованности правотворческой юридической техники, оценивает уже выработанные наукой основания для обоснованного изменения законодательства. Особое внимание в статье уделено требованию мотивированности как основанию обоснованности, определяемому через критерии убедительности и конкретности. Также автором затронута проблема увеличения «поправочного нормотворчества» как негативной тенденции «законодательной инфляции». Определяется необходимость мотивировки технических поправок через их фактическое влияние на правореализацию, а также их влияние на возникновение новых или измененных правовых последствий для субъектов права.
Ключевые слова: обоснованность, мотивированность, законодательная инфляция, поправочное нормотворчество, правотворческая техника.
Abstract. This article reveals the issues of the validity of legislative changes in the case of an excessive growth in the dynamism of the legislation itself. The author analyzes the content of the requirement for the validity of lawmaking legal technique, evaluates the grounds already developed by science for a reasonable change in legislation. Particular attention in the article is paid to the requirement of motivation as the basis of validity, determined through the criteria of persuasiveness and concreteness. The author also touched upon the problem of increasing "correctional rule-making" as a negative trend of "legislative inflation". The necessity of motivating technical amendments through their actual impact on law enforcement, as well as their impact on the emergence of new or modified legal consequences for subjects of law is determined.
Keywords: validity, motivation, legislative inflation, corrective rule-making, law-making technique.
Право представляет из себя надстроечное явление, обусловленное многочисленными объективными факторами. Названное свойство оказывает влияние и на систему законодательства, так как право, являясь его содержанием, всегда предопределяет форму. Действующее российское законодательство характеризуется избыточным динамизмом. Динамический компонент, взятый в рациональном объеме, выполняет положительную функцию и определяет реализацию законодательных положений в их комплексе, а также отсутствие между ними пробелов и коллизий1.
Однако иррациональный объем динамизма влечет за собой множество негативных последствий. В частности, неправильное уяснение норм и дальнейшее их применение, рост числа охранительных правоотношений, споров и процедур обжалования, рост совершения правонарушений (как умышленных, так и по неосторожности), увеличение коррупционной заинтересованности, а также ослабевание контроля и надзора за правореализацией2. В связи с чем так называемая «законодательная инфляция» приобретает характер предпосылки, усугубляющей состояние российской правовой системы и требующей переоценки механизмов борьбы с ней.
Одним из приоритетных направлений выше указанной проблематики выступает анализ обоснованности производимых изменений в законодательство. Требование обоснованности представляет из себя
1 Гущев, М. Е. Изменение законодательства России (проблемы теории и практики): специальность 12.00.01 «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве»: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Гущев Максим Евгеньевич. Владимир. 2006. С.15.
2 Багмет А.М., Перов В.А. К вопросу совершенствования законодательства в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Гражданское право. 2019. № 5. С. 38 - 41.
одно из важнейших правил для оценки качества содержания нормативного правового акта. В.А. Томин определяет данное требование через учет объективных и субъективных факторов, а также закономерностей и тенденций развития общества при правотворческой деятельности 1. А.В. Красавин описывает обоснованность любой юридической процедуры через последовательность и соответствие существующим условиям 2. Т.В. Кашанина рассматривает требование обоснованности через перспективный компонент, заключающийся в необходимости качественного прогнозирования последствий осуществляемых процедур 3.
Исходя из предложенных интерпретаций, возможно предложить следующее определение требования обоснованности юридических процедур (в том числе, внесения изменений в законодательство). Требование обоснованности есть содержательное правило юридической техники, выраженное в обязательной подтвержденности необходимости производства юридических процедур актуальными фактическими обстоятельствами во всех сферах общественной жизни. Важным критерием обоснованности производимых изменений в действующее законодательство выступает обеспечение взаимодействия измененного нормативного правового акта с другими актуальными нормативными правовыми актами, совпадающими по предмету правового регулирования.
Вопрос обоснованности изменений остается сегодня обсуждаемым в юридической науке. Встречаются, в большей степени, лишь общие формулировки о необходимости его глубокого анализа в контексте тенденции «законодательной инфляции». Профессор В.А. Толстик предлагает три основания для обоснованного изменения законодательства: 1) кардинальное или существенное изменение общественных отношений; 2) возникновение новых общественных отношений; 3) правотворческая ошибка 4. И.П. Кожокарь рассматривая основания необоснованного увеличения объема нормативного материала, дифференцирует их на объективные и субъективные5. К объективным относит те же критерии, что называет В.А. Толстик. К субъективным относит, в частности, правовой нигилизм. В связи с чем, аналогичные ситуации выступают основаниями для абсолютно противоположных процессов. Данная парадигма еще больше осложняет поиск оснований для обоснованного изменения законодательства.
Рассмотрим научные предложения Толстика В.А. Вопрос определения кардинального или существенного характера носит достаточно субъективный характер, так как требует анализа их «глубины» и распространенности в нескольких общественных сферах. Соответственно, для закрепления названного основания необходимо дополнительно выработать систему критериев оценки самих изменений.
Спорить с необходимостью выделения второго основания для обоснованного изменения полагаем нецелесообразным, так как данное направление предопределяет основное назначение права, его регулирующий и координирующий функционал.
Третье выработанное профессором основание, по нашему мнению, может быть расширено. Помимо концептуальных и юридико-технических ошибок законодателя нельзя упускать из виду различные случаи умышленного злоупотребления своими властными полномочиями правотворческим органом. Названные ситуации выступают подспорьем для включения их в перечень ошибок. На наш взгляд, основанием для обоснованного изменения может выступить обобщающее понятие - дефект правообразова-ния, включающий в себя не только дефекты правотворческой деятельности (в том числе ошибки содержательного и технико-юридического характера), но и объективные и субъективные обстоятельства, способствующие их наступлению.
Одним из механизмов снижения необоснованной законодательной активности Толстик В.А. называет императивное закрепление названных выше оснований. Данное предложение представляется рациональным, однако требует детальной конкретизации.
В этом ключе считаем целесообразным провести анализ другого критерия, способствующего пониманию обоснованности. Данным критерием выступает мотивированность. Соответствующее требование в большей степени неразрывно связано с правоприменительной юридической техникой, выступает одним из основных требований вынесения судебных решений. Мотивирование приговора заключается в необходимости суда объяснить причинно-следственную связь, обусловившую принятое им окончательное решение. Объяснение соответствующих причин и мотивов способствует устранению противоречий в правоприменительном процессе. Возникает вопрос о том, как требование мотивированности влияет на
1 Томин В.А. Юридическая техника: учебное пособие / В. А. Томин. - 2-е изд., перераб. и доп. - Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2018. С.34
2 Красавин А.В. Использование юридического инструментария в социально-техническом инструментарии // Право и современные государства. 2015. № 2. С. 72.
3 Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник / Т. В. Кашанина. -2-е изд., пересмотр. - М. : Норма : ИНФРА-М, 2011. С. 172-173.
4 Толстик В.А. Изменение в законодательстве: проблемы теории и пока непринятые новеллы в полицейском законодательстве // Вестник Нижегородской академии. 2016. № 3 (35). С. 232-235.
5 Кожокарь, И. П. Законодательная инфляция: теоретико-правовое исследование / И. П. Кожокарь // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2022. № 56. С. 158-186.
обоснованность, а также возможно ли применять эту взаимозависимость в правотворческой юридической технике?
Существует немало интерпретаций соотношения требований мотивированности и обоснованности. Большинство авторов придерживаются необходимости разграничения объема и содержания названных понятий, в том числе, с целью соблюдения семантических значений данных терминов. Созвучную нашему взгляду позицию высказывают Корнакова С.В. и Щербаков В.А., определяя между анализируемыми требованиями иерархическую зависимость: «обоснованность является подчиняющим, а мотивированность - подчиненным» 1.
При этом авторы устанавливают невозможность соотнесения мотивированности к судебному приговору ввиду его завершающего судопроизводство характера. Названное требование возможно применить только к промежуточным решениям либо действиям, которые впоследствии обуславливают необходимость новых действий или решений. Высказанная позиция выступает целесообразной для процесса правотворчества, так как качественная мотивировка необходимости внесения изменений в законодательство делает данные изменения обоснованными и способствует их фактическому внесению в нормативные правовые акты. Иными словами, если изменение мотивированное, то определена главная причина его необходимости, то есть установлено основание для обоснованности его фактического внесения.
Отметим, что сам законодатель требует мотивированное обоснование необходимости принятия или одобрения законопроекта 2, данное обоснование самостоятельный документ, который идет в дополнение к пояснительной записке и финансово-экономическому обоснованию (при его наличии). В постановлении Государственной Думы нет прямого закрепления необходимости соответствующего мотивированного обоснования при внесении изменений в законодательство, а также не раскрыто внутреннее содержание данного документа. Однако, на наш взгляд, данное положение естественным образом должно быть прописано и применимо к ситуации внесения изменений.
Мотивированность позволяет сделать правотворческую юридическую деятельность прозрачной, а также перевести ее из плоскости субъективизма в объективно обусловленный процесс. Основными требованиями мотивированности выступают убедительность и конкретность. Убедительность определяется через «создание в обществе уверенности в безусловной правильности и справедливости выраженного решения» 3. Конкретный характер не позволяет ограничиваться формальным перечислением причин для внесения изменений, а также требует аргументации главных мотивов, предопределяющих их.
Обозначим еще одну проблему на пути к мотивированности и обоснованности правотворческой деятельности. Одной из современных тенденций российского законодательства принято считать высокий уровень «поправочного» законотворчества 4. Внесением изменений признается не только глубокая содержательная и структурная переработка нормативного текста, но и технические поправки в виде замены либо исключения отдельных слов (словосочетаний, предложений и цифр). В частности, в Воздушном кодексе Российской Федерации формулировка «специально уполномоченный орган» была заменена на «уполномоченный орган», что повлекло замену данных словосочетаний по числам и падежам во всем кодифицированном акте 5. Еще примером может послужить замена слова «образование» словом «создание» в Законе Российской Федерации «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации» 6. Возникает вопрос, следует ли при этом готовить пояснительную записку с мотивированным обоснованием, ведь данные действия приводят к значительным временным тратам на «пустую» техническую правку?
Целесообразным, на наш взгляд, будет стремление законодателя к снижению «поправочного» правотворчества, так как это один из эффективных механизмов борьбы с инфляцией законодательства. Однако полностью исключить технические правки не представляется возможным. В частности, в выше
1 Корнакова С.В. и Щербаков В.А. Обоснованность и мотивированность приговора суда: критерии дифференциации понятий // Юридическая наука и правоохранительная практика. № 2(44). 2018. С. 108-114.
2 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 2 июля 2014 года № 4718-6 ГД // Собрание законодательства Российской Федерации, 2014, № 27, ст. 3719.
3 Теория судебных доказательств в советском праве / Вышинский А.Я.. - 3- е изд., доп. - М.: Госюриздат, 1950. С.13.
4 Тонков, Е. Е. Нормотворческая деятельность органов внутренних дел: понятие и сущность / Е. Е. Тонков, К. Е. Павлова // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: Философия. Социология. Право. -2016. - № 3(224). - С. 153-159.
5 Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 22.08.2004 № 122-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 27.10.2022).
6 Федеральный закон «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации» от 23.04.2012 № 37-Ф3 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 27.10.2022).
названном законе встречаются и другие изменения, например, взаимозамена союзов «и», «или»; слова «граждан» на «лиц» 1. В данных случаях подобные технические правки изменяют смысловую нагрузку нормативного текста, так как сужают или расширяют предмет законодательного урегулирования. Таким образом, критерием допустимости и обоснованности технических поправок и изменений выступает их фактическое влияние на правореализацию и возникновение новых правовых последствий.
Перейдем к выводам. Доктрина доказала, что основаниями для обоснованного изменения законодательства могут послужить те же самые процессы, которые предзнаменуют и необоснованное увеличение объема нормативного материала. В виду чего критерием для установления обоснованности изменений может послужить мотивированность их оснований. Посредством мотивировки возможно представить аргументированные, конкретные и убедительные доказательства необходимости законодательного урегулирования новых общественных отношений или более сложных общественных отношений, а также необходимость исправления правотворческого дефекта. Мотивировка «поправочных» изменений должна осуществляться через подтверждение их фактического влияния на процесс правореализации, а также возникновение ввиду них новых или измененных правовых последствий для субъектов права.
1 Федеральный закон «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации» от 23.04.2012 № 37-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 27.10.2022).
