CC BY
98
УДК 349.4 : 349.6
Соискатель М.В. ФЕДОРОВ (СПбГАУ, ajax8800@mail.ru) Соискатель A.B. ТЕРЕНТЬЕВ (СПбГАУ, ajax8800@mail.ru) Соискатель A.C. СОЛОВЬЕВА (СПбГАУ ajax8800@mail.ru)
ОСНОВА РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОИЗВОДСТВА БЕЗОПАСНОЙ ПИЩЕВОЙ ПРОДУКЦИИ В СТРАНАХ ЕАЭС: ПРАВОВЫЕ ПРИНЦИПЫ
Правовое регулирование, продовольственное сырье, сельское хозяйство, пищевая продукция, продовольственная безопасность
Вопрос обеспечения безопасности производства пищевых продуктов остается открытым и сегодня, когда Россия уже не первый год принимает участие в работе ВТО, а также занимает одну из основных позиций по обеспечению безопасности производства и реализации пищевых продуктов в ЕАЭС.
Администрирование производства продуктов питания - важное направление в деятельности государства, в основе которой должны быть заложены принципы правового регулирования. Эти полномочия не могут быть переданы в частные руки, но управление в данной сфере должно осуществляться при активном участии предприятий и граждан, которые осуществляют непосредственную деятельность в сфере производства, переработки, реализации и потребления продуктов питания. Это позволит наиболее объективно оценивать ситуацию и выявлять сильные и слабые стороны не только в обеспечении безопасности продуктов питания, но и даст возможность учитывать мнения предприятий и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих производство и реализацию данной продукции, ведь именно они, проводя различные маркетинговые исследования, знают лучше всего настроение покупателя, его пожелания и требования. Что в совокупности обеспечит наибольшее взаимодействие между государственными органами, предприятиями и гражданами.
Цель исследования. Изучение вопроса, обеспечения безопасности пищевой продукции. Поскольку основным источником производства продуктов питания является земля - её сохранность и рациональное расходование ресурсного потенциала должны осуществляться государством при участии граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций.
Это правило закреплено в Земельном кодексе России (далее ЗК РФ) (ст. 1, п.4), где сказано, что участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством^]. Указанный принцип подразумевает не только обязанность органов власти обеспечить участие общественных организаций, но указывает на необходимость активного участия граждан и общественных организаций в процессе обеспечения сохранности земли.
Безопасность производства продуктов питания напрямую зависит от состояния окружающей среды. При производстве необходимо учитывать, какое влияние может быть оказано в случае выбросов парниковых газов, отходов сельского хозяйства и т. п., конечно
же, необходимо уменьшение их влияния на окружающую среду. Следовательно, обязательно участие в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц. Данный принцип необходимо учитывать для обеспечения снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших доступных технологий с учетом экономических и социальных факторов[2].
В Российской Федерации правовое регулирование безопасности пищевых продуктов осуществляется рядом нормативно-правовых актов, основным из которых является Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов». Однако, по нашему мнению, на безопасность и качество сельскохозяйственной продукции оказывают влияние и многие другие нормы законодательства, в частности такие принципы земельного законодательства, как приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат, поскольку при выращивании продукции на загрязненной территории вредные вещества через почву могут попасть в сельхозпродукцию, например, в корма для животных или сырье.
Процесс создания единой таможенной территории и образование Евразийского экономического союза (далее ЕАЭС) предопределили необходимость формирования единой нормативной базы для регулирования ряда направлений. На начальном этапе отношения между государствами регулировались на основании договоров.
Расширение границ ЕАЭС потребовало систематизации нормативных актов, применяемых в странах-участницах, для завершения формирования единой системы законодательства в различных сферах. Не стало исключением обеспечение права человека на безопасные пищевые продукты.
Следует отметить, что ни одно из государств ЕАЭС не имеет полноценной внутренней законодательной базы в области обеспечения безопасности производства пищевых продуктов. Причиной этому является отсутствие необходимости внутреннего производства ряда продуктов питания, с экономической точки зрения некоторые продукты актуальнее импортировать, поскольку само производство нерентабельно. Причиной нерентабельности стали нехватка квалифицированных кадров, отсутствие технологий переработки и хранения пищевой продукции.
Для того чтобы в рамках ЕАЭС создать международную систему государственного регулирования в области безопасности пищевой продукции, применяются Таможенные Регламенты Таможенного Союза (далее ТР ТС), которые закрепляют требования, предъявляемые к производителям пищевых продуктов. Основной задачей ТР ТС является формирование нормативно-правовой базы, обеспечивающей высокое качество и безопасность пищевых продуктов.
ТР ТС действуют на всей территории ЕАЭС и имеют приоритет над национальным законодательством, что должно устранить противоречивость и множественность нормативных требований, обеспечить единый подход в установлении обязательных норм для продукции и не допустить снижения качества производимой продукции.
Одним из недостатков правового регулирования отношений в сфере обеспечения безопасности и качества продукции является отсутствие отраслевых принципов в законодательных актах ряда государств членах ЕАЭС, а также непосредственно в документах ТР ТС.
В «Договоре о Евразийском экономическом союзе» закреплено, что техническое регулирование в рамках ЕАЭС осуществляется в соответствии с общими принципами,
которые закрепляют установление единых обязательных требований в технических регламентах ЕАЭС или национальных обязательных требований в законодательстве государств-членов к продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках ЕАЭС, а также применение и исполнение технических регламентов ЕАЭС в государствах-членах без изъятий (ст. 51).
В целях защиты жизни и (или) здоровья человека, имущества, окружающей среды, жизни и (или) здоровья животных и растений предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей, а также в целях обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения в рамках ЕАЭС принимаются технические регламенты ЕАЭС (ст. 52).
Государства-члены обеспечивают обращение продукции, соответствующей требованиям технического регламента ЕАЭС (технических регламентов ЕАЭС), на своей территории без предъявления дополнительных по отношению к содержащимся в техническом регламенте ЕАЭС (технических регламентах ЕАЭС) требований к такой продукции и без проведения дополнительных процедур оценки соответствия, но это не распространяются на применение санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных мер (ст. 53). Данные меры могут применяться государством-членом, на территории которого окажется такая продукция, с целью обеспечения безопасности граждан и окружающей среды.
ТР ТС в области обеспечения безопасности продуктов питания не могут противоречить вышеуказанным и иным общим принципам, указанным в вышеупомянутом Договоре (ст. 51).
В ТР ТС 021/2011 «О безопасности пищевой продукции», как и других ТР ТС, не закрепляются какие-либо принципы в данной области, поскольку изначально предполагалось, что ТР ТС будут внедрять основные требования к системе управления качеством и безопасностью пищевых продуктов на основе принципов ХАССП1.
Принципы ХАССП в России применяются с 2001 г. после введения в действие государственного стандарта ГОСТ Р 51705.1-2001 «Системы качества. Управление качеством пищевых продуктов на основе принципов ХАССП. Общие требования»[3]. В этом стандарте дан перечень принципов, в соответствии с которыми должна разрабатываться система ХАССП. Принципы предусматривают, что контроль продукта сопровождается в процессе его производства на каждом этапе, осуществляется идентификация потенциального риска или рисков, выявляются критические контрольные точки в производстве, разрабатываются системы мониторинга, позволяющие обеспечить контроль критических контрольных точек, документируются все процедуры системы и др.
До внедрения принципов ХАССП законодательством РФ принципы в области безопасности пищевых продуктов использовались не системно, а больше субъективно, что позволяло производителям понижать качество продуктов с целью сокращения на него затрат.
В Федеральном законе от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» о закреплении принципов речи не идет, лишь указывается, какие пищевые продукты, материалы и изделия не могут находиться в обороте, что, на наш взгляд, является недостатком, поскольку именно принципы способствуют формированию полноценной законодательной базы в любой сфере, а также совершенствуют систему защиты прав человека, в данном случае защиты прав потребителей продуктов питания.
Принципы ХАССП, закрепленные ГОСТ Р 51705.1-2001, явились некой предпосылкой для совершенствования законодательной базы в области безопасности пищевых продуктов, поскольку эта система обеспечивает контроль на всех этапах производства пищевых продуктов, любой точке процесса производства, хранения и реализации продукции.
'ХАССП (англ. Hazard Analysis and Critical Control Points (HACCP) — анализ рисков и критические контрольные точки) -конценция, предусматривающая систематическую идентификацию, оценку и управление опасными факторами, существенно влияющими на безопасность продукции.
К сожалению, единственные закрепленные принципы так и остались в ГОСТ Р 51705.1-2001 и в иных нормативно-правовых актах регламентирующих производство продуктов питания, они закрепления не получили, как не были сформулированы и новые принципы.
В других государствах ЕАЭС также осуществляется внедрение принципов ХАССП. Так, в Киргизской республике для производства продукции операторы пищевой цепи должны организовывать, применять и поддерживать систему производственного (собственного) контроля на основе ХАССЩ4].
В Армении вопросу безопасности пищевых продуктов также уделяется много внимания. Действующий с конца прошлого столетия Закон Республики Армения от 8 декабря 1999 года «О безопасности пищевых продуктов», а также используемые стандарты в данной области предусматривают жесткое государственное регулирование производства и переработки пищевых продуктов. Это требует обеспечение соответствия кадров, технологических и санитарных условий требованиям законодательства и стандартов. На сегодняшний день взят курс на смягчение госконтроля в сфере безопасности пищевых продуктов по мере внедрения стандартов ХАССП на перерабатывающих предприятиях.
В Белоруссии принципы ХАССП применяются с того момента, как был принят Государственный стандарт Республики Беларусь от 30 июня 2004 г. № 29 «Управление качеством и безопасностью пищевых продуктов на основе анализа рисков и критических контрольных точек». В основном же регулирование безопасности пищевых продуктов осуществляется с помощью Закона Республики Беларусь от 29 июня 2003 № 217-3 «О качестве и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов для жизни и здоровья человека», санитарных правил и норм. Здесь сложилась аналогичная ситуация, и в данном случае иные принципы, не относящиеся к системе ХАССП, отсутствуют.
Иная ситуация в Казахстане, где помимо ТР ТС, ориентированных на принципы ХАССП, правовое регулирование осуществляется Законом Республики Казахстан от 21 июля 2007 года № 301-III «О безопасности пищевой продукции», который содержит закрепленные ранее принципы государственного регулирования в области безопасности пищевой продукции:
1) приоритетность безопасности пищевой продукции для жизни и здоровья человека и охраны окружающей среды;
2) предупреждение возможного вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду;
3) прозрачность мероприятий, осуществляемых государством;
4) гласность, доступность, достоверность информации;
5) научная обоснованность оценки рисков;
6) прослеживаемость пищевой продукции во всех процессах (на стадиях) ее разработки (создания), производства (изготовления), оборота, утилизации и уничтожения;
7) ответственность субъектов за обеспечение безопасности пищевой продукции во всех процессах (на стадиях) ее разработки (создания), производства (изготовления), оборота, утилизации и уничтожения.
Во многом данные принципы могли бы лечь в основу правового регулирования безопасности пищевых продуктов на территории ЕАЭС. Многие из них по своему содержанию совпадают с принципами, закрепленными ХААСП, а также принципами в области безопасности пищевых продуктов, закрепленными в ЕС.
В ЕС используется понятие «продовольственное право», которое закреплено в регламенте № 178/2002 Европейского парламента и Совета Европейского союза от 28 января 2002 года. Данный регламент устанавливает общие принципы и требования в сфере продовольственного права, общие понятия пищевого законодательства на уровне ЕС, а также обеспечивает последовательный подход в развитии национального пищевого
законодательства стран, входящих в ЕС. Регламентом также учреждается Европейский орган по безопасности пищевых продуктов (ЕР8А)[5].
Принципы, которые закрепляет названный регламент, подразумевают анализ риска, защиту интересов потребителей, принцип прозрачности и др. Помимо указанных принципов, большое внимание уделяется запретам, в том числе, на введение в оборот опасных пищевых продуктов. Продукты считаются опасными, если по своим свойствам они способны нанести вред здоровью человека или непригодны для потребления человеком в пищу. Помимо указанного регламента в ЕС принят ряд других. Все они включены или имеют отношение к так называемому «Пакету гигиены» . Все они содержат необходимые для регулирования принципы.
В ЕС также используются принципы ХАССП при производстве пищевой продукции, в том числе принципы, указанные в вышеприведенных регламентах ЕС, основываются именно на принципах ХАССП.
Материалы, методы и объекты исследования. Объектом исследования являются права человека на безопасное питание и закрепление этого права, на основании указанных принципов, в нормативно-правовых актах.
В процессе исследования в качестве материала были изучены международные нормативно-правовые акты, акты стран ЕАЭС, и в частности Российской Федерации. А также научные труды в исследуемой области.
В исследовании использовались сравнительно-правовой, логический и системно-структурный методы исследования.
Результаты исследования. Каждый закрепленный принцип характерен для определенного вида деятельности, куда входит выращивание сырья, производство продукции, гигиена в целом, переработка, маркировка и т.д. Это не говоря уже о производстве и переработке различной продукции, где также будет характерным применение индивидуальных принципов. Так, для производства зерна необходимо внедрение принципа качественного сырья, поскольку сегодня все больше говорят, что в хлебобулочном производстве используются недостаточно качественные 3 и 4 сорта пшеницы, которые актуальнее использовать в качестве корма. При производстве мясной продукции есть необходимость соблюдение принципа безопасности кормов и добавок или же в условиях постоянного вспыхивания разного рода животных гриппов принцип обязательного контроля - от фермы к столу.
Закрепление основных принципов в области безопасности производства и потребления продуктов питания в законодательстве ЕАЭС является актуальным, поскольку безопасность производства пищевой продукции оказывает прямое влияние на здоровье человека. Принципы в данном случае играют роль рамочных правил, выход за которые должен быть ограничен. Закрепление принципов необходимо для установления четких ориентиров на производство и потребление безопасных продуктов питания, а также обеспечения их доступности.
Выводы. В завершении следует выделить два основных принципа, которые требуют закрепления в законодательстве - это принцип обеспечения безопасности продуктов питания для здоровья человека и ответственности за изготовление опасного продовольственного сырья. Здесь мы согласны с мнением Ю. А. Валетовой, и считаем, что в соответствии с настоящими принципами, все государства должны предпринимать как на внутригосударственном, так и на международном уровне меры, необходимые для обеспечения населения безопасными для здоровья продуктами питания. Пищевые продукты не должны оказывать токсичное, канцерогенное, мутагенное или иное неблагоприятное
«Пакетом гигиены» называется совокупность нормативных актов ЕС, определяющих общие гигиенические требования к пищевой продукции, производимой либо ввозимой в ЕС.
действие на организм человека, т. е. содержать в своем составе какие-либо опасные пищевые компоненты[6].
Следует отметить, что обычного закрепления этих принципов недостаточно. Они должны найти отражение в иных нормах законодательства, например, в нормах об административной ответственности за производство некачественной продукции.
Литература
1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-Ф3 // Собрание законодательства РФ, 29.10.2001, № 44, ст. 4147.
2. Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства РФ. Ст. 133 Выпуск № 2, 2002 г.
3. Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии. URL: http://protect.gost.ru/ (дата обращения: 20.10.2016 г.).
4. Закон Киргизской республики: Технический регламент «Гигиена производства пищевых продуктов» от 1 июня 2013 года № 88.
5. Международная финансовая корпорация //Группы Всемирного банка. Брошюра: Законодательство Европейского союза и Республики Беларусь в области безопасности пищевой продукции 2013 г. URL:
http://www.ifc.org/wps/wcm/connect/2404c20041bd769395a89500caa2aa08/Belarus_FS_Proje ct_Brochure_on_EU_and_Belams_FS_Legislation_2nd+edition.pdf?MOD=AJPERES&Belarus FS_EULegislation_updated (дата обращения 15.10.2016 г.)
6. Валетова Ю. А. Международно-правовое обеспечение продовольственной безопасности: / Дис. ... канд. юрид. наук. -. М., 2013. -С. 50.
Literatura
1. Zemel'nyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 25.10.2001 № 136-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF, 29.10.2001, № 44, st. 4147.
2. Federal'nyj zakon ot 10.01.2002 g. № 7-FZ «Ob ohrane okruzhajushhej sredy» // Sobranie zakonodatel'stva RF. St. 133 Vypusk № 2, 2002 g.
3. Federal'noe agentstvo po tehnicheskomu regulirovaniju i metrologii. Sajt v seti internet: http://protect.gost.ru/ (dataobrashhenija: 20.10.2016 g.).
4. Zakon Kirgizskoj respubliki Tehnicheskij reglament «Gigiena proizvodstva pishhevyh produktov» ot 1 ijunja 2013 goda№ 88.
5. Mezhdunarodnaja finansovaja korporacija Gruppy Vsemirnogo banka. Broshjura: Zakonodatel'stvo Evropejskogo sojuza i Respubliki Belarus' v oblasti bezopasnosti pishhevoj produkcii 2013 g. Sajt v internete:
http://www.ifc.org/wps/wcm/connect/2404c20041bd769395a89500caa2aa08/Belarus_FS_Proje ct_Brochure_on_EU_and_Belarus_FS_Legislation_2nd+edition.pdf^MOD=AJPERES&Belarus FS_EULegislation_updated (data obrashhenija 15.10.2016 g.)
6. Valetova Ju. A. Mezhdunarodno-pravovoe obespechenie prodovol'stvennoj bezopasnosti: dis. ... kand. jurid. nauk : 12.00.10 / Valetova Julija Aleksandrovna. M., 2013. S. 50.
