CC BY
185
Жметкин Роман Геннадьевич
научный сотрудник Северо-Кавказского НИИ актуальных проблем современного права (е-таН: [email protected])_
Органы публичных образований как субъекты гражданско-правовой ответственности
В статье рассматривается гражданско-правовой статус органов публичных образований с точки зрения способности нести имущественную ответственность.
Ключевые слова: орган публичного образования, юридическое лицо публичного права, учреждения, имущественная ответственность публичных образований, финансовые органы.
R.G. Zhmetkin, Research Associate of North Caucasian Scientific Research Institute of Actual Problems of the Modern Right; e-mail: [email protected]
Organs of the public formations as subjects of civil-legal responsibility
In article is considered civil-legal status of public formation's organs with standpoint of the abilities to carry property responsiblity.
Key words: organ of the public formation, juridical person of the public right, institutions, property responsiblity of the public formations, financial organs.
Императивное требование ГК РФ состоит в том, что публичные образования участвуют в гражданских отношениях посредством своих органов (п. 1, 2 ст. 126 ГК). Органы публичных образований, очевидно, следует классифицировать на должностных лиц, имеющих право выступать в обороте от имени соответствующего публичного образования (губернатор субъекта РФ, глава муниципального образования), и специально созданные учреждения, наделенные компетенцией участия в обороте от имени соответствующего публичного образования. Те и другие относятся к категории органов исполнительной власти. Что касается органов представительной (законодательной) власти, то они не наделяются компетенцией участия в гражданском обороте.
Органы публичных образований создаются в правовой форме учреждений, правовой статус которых радикально отличается от статуса других юридических лиц, причем их правосубъектность по своему объему такова, что является основанием продолжающейся дискуссии о юридических лицах публичного права.
В последнее время все чаще встречаются работы государствоведов, обращающихся к идее существования так называемых публичных юридических лиц или юридических лиц в публичном праве, зародившейся в XIX в. [1]. Совершенно очевидно, что теория юридического лица публичного права связана с проблемой коллективного субъекта в публичном, а не в частном праве. Появление данной кон-
цепции вызвано неудовлетворительной разработанностью этого вопроса.
Государство, государственные и муниципальные образования, органы государственной и муниципальной власти, гражданское общество и т.д. в той или иной степени признаются участниками публичных правоотношений; являясь коллективными образованиями, они выступают в публичных правоотношениях в противовес физическому лицу как индивидуальному субъекту публичного права. Но в публичном праве нет цельной теории, объясняющей как принципы организации, так и принципы деятельности таких субъектов. Поэтому представители публичного права используют для раскрытия понятия «коллективные субъекты публичного права» разработанную цивилистикой для гражданских отношений теорию коллективного субъекта - юридического лица [2].
Следует отметить, что еще в XIX в. публичное право заимствовало у цивилистики теорию органов юридического лица, применив ее к проблеме соотношения действий государства и его структурных частей, назвав их органами государства [3, с. 39]. Не так давно выдвигались теории о публичной природе имущественной ответственности государства за вред, причиненный осуществлением публичной власти [3, с. 72-129]. Сегодня говорят уже об административной, уголовной и конституционной деликтологии [4].
Отсутствие в публичном праве собственной теории о коллективных субъектах и использование цивилистического понятия юридического
74
лица породило массу теорий, о которых писал еще А.В. Венедиктов [5, с. 646-653].
Для цивилистики понятие «субъект права» как носитель имущественных прав является одним из ключевых. Публичное же право еще до недавнего времени в большей степени занималось изучением понятий «государство» и «публичная власть». Теперь необходим многоаспектный подход к этому понятию [6], а определение юридического лица должно быть унифицировано и трансформировано в общее межотраслевое понятие, пригодное, в том числе, и для публичного права.
Однако сегодня попытки вычленить юридическое лицо из частного права и придать ему унифицированный, межотраслевой характер не выдерживают никакой критики. Само понятие «юридическое лицо публичного права» уже содержит противоречие, поскольку юридическое лицо и публичное право есть два несопоставимых явления [7, а 116].
Начнем с того, что учреждение как субъект частного права наделяется, прежде всего, возможностью владеть и пользоваться закрепленным имуществом, совершать сделки, не противоречащие целям создания, принимать на себя обязанности и нести имущественную ответственность. Для публичного права гражданская правосубъектность учреждений не имеет значения.
Совершенно очевидно, что понятие «юридическое лицо» государствоведам необходимо лишь в качестве общего определения таких коллективных субъектов публичного права, как государство, субъекты федерации, муниципальные образования, органы государства и муниципальных образований, некие территориальные публичные коллективы и т.д. [6, с. 101-128]. Эти субъекты публичного права осуществляют властные полномочия, принимают обязательные для исполнения решения, осуществляют в той или иной форме государственное принуждение.
Е.А. Суханов указывал на то, что у нас никто не знает, что такое юридические лица публичного права, на каких началах они могут и должны участвовать в гражданском обороте, какое у них право на имущество, если они не являются собственниками [8, с. 198]. В этом тезисе сконцентрирована сакраментальная суть юридического лица, которая сводится к определению его как участника имущественных отношений - носителя имущественных прав и обязанностей.
Сторонники концепции юридического лица публичного права видят ее подтверждение в «реалиях жизни», выражающихся в том, что термин «юридическое лицо», как и термин «юридическое лицо публичного права», на сегодняшний день встречается в конституциях
многих стран, а также в том, что в России термин «юридическое лицо» применяется ко всем органам власти и даже к их аппаратам, государственным учреждениям и т.д.
Сегодня такие публичные образования, как государство, государственные и муниципальные образования, все же не являются юридическими лицами в чистом виде, поэтому гражданское законодательство лишь распространяет на них правила о юридических лицах в гражданских правоотношениях. Органы власти не обладают главными характеристиками субъекта гражданского права. В соответствии с п. 2 ст. 1 ГК РФ субъекты гражданского права приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе, свободно устанавливая свои права и обязанности на основе договора и определяя любые не противоречащие законодательству условия договора. Согласно п. 1 ст. 2 ГК РФ участие субъекта гражданского правоотношения должно быть основано на автономии воли и имущественной самостоятельности участников. Ни того ни другого у органов власти нет.
В настоящее время указанные вопросы решаются следующим образом. Судебная практика исходит из общего положения о том, что надлежащим ответчиком по предъявленным требованиям является публичное образование в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа [6, с. 15, 53, 67-70].
Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования вправе выдавать юридическим лицам, а также другим субъектам РФ и муниципальным образованиям государственные и муниципальные гарантии, по которым они принимают на себя ответственность за исполнение гражданско-правовых обязательств третьими лицами в отношении тех субъектов оборота, которым выданы гарантии (ст. 115-117 Бюджетного кодекса). По своей юридической природе государственные и муниципальные гарантии являются поручительством.
Для более эффективного использования находящегося в публичной собственности имущества государственные и муниципальные образования могут обращаться к профессиональным управленческим компаниям, банкам и другим коммерческим организациям или предпринимателям, заключая с ними договоры поручения, комиссии, агентирования или доверительного управления государственным или муниципальным имуществом (например, пакетами акций или других ценных бумаг, «финансовыми инвестициями» или «кредитными ресурсами», т.е. правами требования, и т.д.). Публично-правовые образования могут заключать договоры купли-продажи, залога, аренды
75
принадлежащего им имущества, а в отношении денежных средств - заключать договоры банковского счета с банками и другими кредитными организациями (ст. 42 БК).
Государство является обязательным участником (стороной) в соглашениях о разделе продукции [9]. По таким соглашениям (договорам) предприниматели, включая иностранных инвесторов, получают право на поиск и добычу минерального сырья на находящихся в государственной собственности определенных участках недр, причем от имени Российской Федерации здесь совместно выступают Правительство РФ и орган исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого расположен соответствующий участок недр.
Публично-правовые образования являются также субъектами ответственности за вред, причиненный гражданам или юридическим лицам незаконными действиями государственных органов, органов местного самоуправления либо их должностных лиц (ст. 16, 1069 ГК). Иначе говоря, они могут выступать в качестве участников обязательств из причинения вреда (деликтных).
Имущественный вред, причиненный гражданам и юридическим лицам такого рода действиями публичной власти, подлежит возмещению за счет соответствующей казны (Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования), т.е. прежде всего за счет бюджетных (денежных) средств, а при их отсутствии - за счет иного составляющего казну имущества, кроме имущества, изъятого из оборота (п. 1 ст. 126 ГК, п. 2 ст. 97, п. 2 ст. 99, п. 2 ст. 100, ст. 239 БК). Поэтому ответчиками по соответствующим искам по общему правилу выступают финансовые органы (органы казначейства).
Органы публичных образований, таким образом, не обладают полной правосубъектностью. Почти все они (кроме финансовых органов) не могут нести гражданской ответственности по договорам и в результате причинения вреда. Здесь четко различаются правонарушители и лица, ответственные за причинение вреда (убытков).
Органы публичной власти могут участвовать в гражданских правоотношениях и самостоятельно, а не от имени соответствующего публично-правового образования, но только в роли государственных или муниципальных учреждений - некоммерческих юридических лиц (с ограниченным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество и под субсидиарную ответственность создавшего их публичного собственника). При этом надо иметь в виду, что не все органы публичной власти одновременно являются и юридическими лицами, т.е. субъектами
частного, а не только публичного права. С другой стороны, публично-правовое образование не может выступать в гражданских правоотношениях иначе, к как через свои органы. Поэтому важной практической задачей становится разграничение ситуаций, в которых участником гражданско-правовых отношений является публично-правовое образование в лице своего органа власти либо этот орган власти самостоятельно выступает в гражданском обороте как юридическое лицо - некоммерческая организация.
1. Кантор Н. О государственных органах как юридических лицах публичного права // Хозяйство и право. 2005. № 4; Тимофеев Н.С. Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10.
2. Михайленко О. В. Публичные юридические лица в частном праве и частные юридические лица в публичном праве // Журнал российского права. 2011. № 3.
3. Михайленко О. В. Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением публичной власти: теоретические аспекты и проблемы ее реализации на практике. М., 2007.
4. Денисенко В. В. Теория административно-деликтных отношений: дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2002.
5. Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948.
6. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007.
7. Зинченко С.А., Галов В.В. Юридическое лицо и правовой статус органов государственного и муниципального управления // Хозяйство и право. 2006. № 11.
8. Суханов Е.А. Участие государства в гражданско-правовых отношениях // Пути к новому праву: материалы междунар. конф. в Санкт-Петербурге и Бремене / под общ. ред. М.М. Богуславского, Р. Книппера. Берлин, 1998.
9. О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации: постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. 6/8 (п. 12) // Вестник Высшего Арбитражного суда Российской Федерации. 1996. № 9.
1. Kantor N. About public organs as legal entities of public law // Economy and right. 2005. № 4; Timo-feev N.S. Public and civil legal personality of municipal education and its organs // Constitutional and municipal right. 2006. № 10.
76
2. Mihailenko O.V. Public legal entities in a private right and private legal persons in a public law // Magazine of the Russian right. 2011. № 3.
3. Mihailenko O.V. Property responsibility for the harm caused by realization of public power: theoretical aspects and problems of its realization in practice. M, 2007.
4. Denisenko V.V. Theory of administratively-tort relations: dis.... Doctor of law. SPb., 2002.
5. Venedictov A.V. Public socialistic domain. M.; L., 1948.
6. Chirkin V.E. Legal entity of public law. M, 2007.
7. Zinchenko S.A., Galov V.V. A legal entity and legal status of organs of state and municipal administration // Economy and right. 2006. № 11.
8. Suhanov E.A. Participating of the state in civil legal attitudes // Way toward a new right: materials of intern. conf. in Saint-Petersburg and Bremen / gen. ed. by M.M. Boguslavskiy, R. Knipper. Berlin, 1998.
9. About some questions connected with application of part one of the Civil code of the Russian Federation: resolution of Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation and Plenum of the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation of July 1, 1996 № 6/8 (item 12) // Bulletin of the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation. 1996. № 9.
77
