CC BY
51
Е. Е. Сердюкова E. E. Serdyukova
Органы местного самоуправления как субъекты управления инновационным развитием территорий в Украине
Local Governments as the Agents of Innovative Development Management of Territories in Ukraine
Сердюкова Елена Евгеньевна Serdyukova Elena Evgenyevna
Харьковский региональный институт Kharkiv Regional Institute of Public Administration
государственного управления Национальной of the National Academy of Public Administration
академии государственного управления attached to the Office of the President of Ukraine
при Президенте Украины Graduate student of Chair of Regional Development
Аспирант кафедры регионального развития and Local Government
и местного самоуправления duk2101@mail.ru duk2101@mail.ru
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
органы местного самоуправления, территориальная община, поселение, инновационное развитие, управление
KEY WORDS
local governments, territorial community, settlement, innovative development, management РЕФЕРАТ
Определена роль органов местного самоуправления в системе управления инновационным развитием территорий. Выявлены проблемы органов местного самоуправления в процессе управления инновационным развитием. Исследованы функции органов местного самоуправления в процессе управления инновационным развитием территорий. Предложено применение корпоративного подхода к построению модели инновационного развития и создание нового координационного органа по вопросам внедрения инноваций на соответствующей территории.
ABSTRACT
The role of local governments in the system of innovative development management of local communities was defined. The problems of local governments in the process of innovation development areas were determined. The functions of local government in the process of innovation development areas were investigated. The use of a corporate approach to the construction of a model of innovative development and the creation of a new coordinating institution for innovation in the territory was provided.
Постановка проблемы. Как известно, развитие любой системы представляет собой движение вперед. Территориальная община (ТО) является сложной социально-экономической системой, ее развитие не может происходить хаотично. Для достижения высокого уровня жизни членов ТО, качественного удовлетворения их по-
требностей, обеспечения высоких социально-экономических показателей развития территории это развитие должно быть управляемым.
Применительно к развитию территорий инновации влияют на процессы жизнедеятельности ТО, а их последствия так или иначе затрагивают каждого жителя
соответствующего населенного пункта. Проблемы управляемости такого развития и определения субъектов управления, их функций, способности таких субъектов принимать необходимые и адекватные решения с целью создания необходимых условий для внедрения инноваций, обеспечения устойчивого и эффективного развития сообщества жителей на соответствующей территории на всех этапах внедрения инноваций, способности нести ответственность за принятые решения и последствия внедрения инновационных форм, методов и технологий перед ТО остаются актуальными в любое время на любом этапе развития общества.
Анализ исследований и публикаций по рассматриваемой проблеме. Проблемы управления развитием территорий, а также научного обоснования путей их решения находятся в центре внимания многих украинских и российских исследователей, таких как А. В. Безуглый, Н. В. Га-ман, А. Ф. Денисов, Н. В. Каленская, О. А. Ковтун, В. В. Мамонова, А. А. Под-куйко, С.И. Соколенко, О. И. Соскин, Е. А. Тертышная, Э. А. Уткин, Т. В. Хогоева и др. Каждый из этих исследователей затрагивал в своих работах проблемы управления территориальным развитием со стороны органов государственной и местной власти, а также построения моделей территориального развития.
При значительном количестве существующих методов и инструментов управления территориальным развитием, в отдельных случаях они теряют свою актуальность и эффективность воздействия, время диктует новые требования к управлению и к управленцам, которые его осуществляют, особенно это касается такой сложной социально-экономической системы, как ТО. На сегодня особенно актуальными являются проблемы научного обоснования роли и места органов власти в процессах инновационного развития территорий, определения их функций на каждом этапе разработки, применения и финансирования инноваций. Поэтому, на наш взгляд, в современных условиях заслуживает внимания изучение и применение корпоративного подхода при по-
строении модели управления инновационным развитием ТО, при котором в процессе управления инновационным развитием, в том числе и на этапе принятия решений, кроме органов местного самоуправления, участвуют и другие институции ТО, такие как бизнес-структуры, общественность, научные центры, образовательные учреждения и т. д.
Целью данной статьи является определение роли и функций органов власти в системе управления инновационным развитием ТО.
Основные результаты исследования. Организационное обеспечение является одной из важнейших составляющих механизма инновационного развития ТО, поскольку его назначением является объединение имеющихся ресурсов для достижения поставленной цели, направление процесса инновационного развития в нужное русло и осуществление его корректировки в случае отклонения от выбранного вектора. Система инновационного развития территорий, как и любая система, имеет свою инфраструктуру, субъектов, осуществляющих управляющее воздействие на соответствующие объекты управления, и объекты, на которые осуществляется управляющее воздействие.
Инфраструктура инновационного развития — это система поддержки инновационной деятельности посредством взаимодополняющих элементов (организационных, правовых, информационных, коммуникационных региональных структур) [3]. В Украине в соответствии с ее Конституцией (ст. 140-143) и Законом «О местном самоуправлении в Украине» (ст. 10) интересы ТО представляют органы местного самоуправления, которые осуществляют от ее имени и в ее интересах функции и полномочия местного самоуправления, а также решают вопросы местного значения.
Научно обоснованное развитие требует осмысленного подхода к решению проблем, существующих в регионе. Формирование и распределение функций и задач по уровням структуры территориального управления должно идти как сни-
зу, от объекта управления, так и сверху, от субъекта управления [8]. Процессы развития должны осуществляться при непосредственном участии и субъекта управления — органов местной власти, и объекта управления — ТО. При обеспечении процессов развития в регионах должна быть учтена местная специфика: оценены научно-технические, финансово-экономические, производственные, социальные и образовательные возможности, необходимые для инновационного развития каждого региона, отдельных его отраслей и территориальных громад, изучены потребности предприятий в технологических инновациях и имеющийся потенциал для их создания. Это обеспечит управляемость процесса, повысит уровень инновационной деятельности, юридически закрепит инновационное направление развития региона1.
Органы местного самоуправления не только обеспечивают процесс инновационного развития местного сообщества, но и создают необходимые условия его осуществления, ведут его в соответствующем направлении, и должны нести ответственность за его результаты. Они являются владельцами и распорядителями от имени ТО материальных, финансовых, человеческих, информационных и других ресурсов, существующих на соответствующей территории.
На основе анализа литературных источников2 [6] и проведенного автором
1 Ковтун О. А. Розвиток державного управ-лЫня Ыновацмною дiяльнiстю середнього та малого сектору економки на регюнальному piBHi: [Електронный ресурс] // Державне управлЫня: удосконалення та розвиток: елек-тронне наукове фахове видання Академи мунщипального управлЫня. 2009. URL: http:// www.dy.nayka.com.ua/index.php?operation= 1&iid=41 (дата обращения: 29.03.2013)
2 Дерун Т. М. Проблеми розвитку малих мют в умовах соцiально-економiчноi трансформацп украУнського сусптьства: [Електронный ресурс] // Державне управлЫня: теорiя та практика.: електронне фахове видання НАДУ. 2009. URL: http://archive.nbuv.gov.ua/e-journals/ Dutp/2009_2/doc_pdf/Derun.pdf (дата обращения: 25.03.2013); П'щкуйко О. О. Формування моделi розвитку територiальноi громади на
исследования были сформулированы основные проблемы, с которыми сталкиваются органы местного самоуправления в процессе управления инновационным развитием территорий в Украине:
1) недостаточный уровень профессиональной подготовки кадров для применения инноваций и сопровождения инновационных процессов развития. Особенно остро отсутствие таких кадров ощущается в городах районного подчинения, селах и поселках. Относительно благополучный город областного подчинения Северодонецк в Луганской области, в котором и сегодня достаточно развита сеть научно-исследовательских и научно-производственных организаций (в городе их насчитывается 5), в составе органов местного самоуправления имеет 2 должностных лица с ученой степенью, из которых одно — в сфере государственного управления;
2) недостаточность средств или вообще их отсутствие в местных бюджетах на внедрение и сопровождение инновационных форм, методов и технологий работы, предоставление льгот субъектам инновационной деятельности;
3) отсутствие широкого доступа к опыту внедрения инноваций в процессы развития ТО других населенных пунктов;
4) в большинстве своем низкая инвестиционная привлекательность территорий;
5) пассивность населения в отношении внедрения инноваций в процессы жизнедеятельности ТО, отсутствие интереса и поддержки со стороны общественных организаций. В случае проведения общественных слушаний по поводу внедрения инновационных форм развития или методов управления действенные предложения практически не поступают;
оснс^ сучасних пщхс^в: теоретичн та практичн аспекти: [Електронный ресурс] // Державне будiвництво: електронне наукове фахове видання ХарР1 НАДУ. 2011. URL: http:// www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/db/2011-1/ doc/4/05.pdf (дата обращения: 04.04.2013).
6) политическая «окрашенность» принимаемых органами местного самоуправления решений при выборе направления развития;
7) наличие пробелов в действующем законодательстве по поводу внедрения определенных инновационных форм развития территорий, длительный процесс внесения изменений в законодательные акты в соответствии с потребностями органов местного самоуправления. Например, при применении концессионных отношений в сферах, которые являются социально важными для жизнедеятельности ТО, действующим законодательством Украины предусмотрены льготы по уплате концессионного платежа. Однако сам механизм предоставления таких льгот не определен. То же касается и вопросов оценки имущества, переданного в концессию для осуществления корректировки концессионного платежа. Органы местной власти в Украине напрямую не влияют на законодательный процесс;
8)низкий уровень, а на определенных территориях практическое отсутствие научного обеспечения инновационных процессов развития ТО городов областного, районного подчинения, сел и поселков;
9) практически полная неосведомленность населения территории о новых формах развития ТО, придание им негативной окраски со стороны некоторых политических сил, особенно это ощущается накануне выборов.
В последнее время в Украине получило распространение проведение органами государственной власти разного уровня и государственными фондами при поддержке органов государственной власти конкурсов на лучший проект развития ТО. Поскольку основным критерием эффективного развития территории является инновационность, данные конкурсы помогают привлечь дополнительные государственные и частные средства к внедрению именно инновационных проектов развития. Такие конкурсы являются инструментом обеспечения эффективного осуществления инновационного развития
ТО, применение которого позволяет решить некоторые из перечисленных выше проблем. В Украине ежегодно в соответствии с Указом Президента от 28.12.2002 г. № 952/2002 проводится Всеукраинский конкурс проектов и программ развития местного самоуправле-ния1. Он продолжает традицию эффективного формирования инновационных идей для обеспечения стабильного муниципального и регионального развития [4, с. 23].
В 2012 г. 591 орган местного самоуправления, в том числе 350 сельских и поселковых советов, 96 городских советов, 103 районных совета, 33 городских совета городов областного значения, 9 областных советов подали на конкурс 752 проекта, из которых участниками конкурса стали 739 проектов. Проекты и программы, поданные на конкурс, демонстрируют разнообразие актуальных проблем местного самоуправления, охватывают почти весь спектр направлений его деятельности. Как показал анализ структуры поданных органами местного самоуправления на конкурс в 2012 г. проектов и программ местного развития, произведенный на основании данных, приведенных в источниках2 [4, с. 24; 5], наибольший удельный вес в общем количестве имеют те, которые касаются разработки и реализации проектов энерго- и ресурсосбережения, в том числе в жилищно-коммунальной сфере (23%), реформирования здравоохранения, социальной защиты, образования, культуры, в частности сохранение памятников культуры местного значения (22,19%), модернизации инженерной инфраструктуры (11,23%). Это доказывает большую актуальность и неотложность решения имеющихся сегодня в Украине проблем жилищно-коммуналь-
1 Про Всеукра'шський конкурс проекпв та програм розвитку мюцевого самоврядування: Указ Президента вщ 28 жовтня 2002 р. № 952/2002 // ОфМйний вюник УкраУни. 2002. № 44. С. 24.
2 Державний фонд сприяння мюцевому самоврядуванню в УкраУнИ [Електронный ресурс] иЯ1_: http://www.municipal.gov.ua/ (дата обращения: 20.03.2013).
ного хозяйства, инфраструктуры и социального обеспечения развития.
Наименьший удельный вес имеют проекты, которые связаны с внедрением инновационных инструментов развития предпринимательства (0,27%), повышением безопасности жизни, снижением риска возникновения природных и техногенных катастроф на территории административно-территориальной единицы (0,41%), внедрением механизмов эффективного использования финансовых, земельных и других ресурсов развития местного самоуправления (0,41%), усовершенствованием процедуры принятия решений органами местного самоуправления (0,54%), развитием сети общественного транспорта, инновациями в сфере организации дорожного движения (0,68%).
Самыми распространенными стали проекты по освещению населенных пунктов, оптимизации обращения с твердыми бытовыми отходами, применению технологий энерго- и теплосбережения, очистке питьевой воды и повышению ее качества, модернизации систем водоснабжения, внедрению электронного управления, оказанию медицинской помощи населению с использованием инновационных технологий, в том числе привлекая возможности Интернет-сети, проекты по обеспечению охраны и улучшению состояния окружающей среды, созданию рекреационных зон и др.
Проекты и программы, которые стали победителями Всеукраинского конкурса, финансируются за счет средств государственного бюджета, местных бюджетов, а также других источников, не запрещенных действующим законодательством Украины, и направлены на решение актуальных проблем развития местного самоуправления, а также распространение положительного опыта, приобретенного в процессе их реализации1. Следу-
1 Про затвердження Положения про ВсеукраУнський конкурс проеклв та програм розвитку мюцевого самоврядування: Постанова Кабшету Мiнiстрiв УкраУни вщ 18 ачня 2003 р. № 64 // ОфМйний вюник УкраУни. 2003. № 4. С. 283.
ет отметить, что участниками конкурса могут быть только органы местного самоуправления, которые в установленном порядке зарегистрировали проект или программу развития административно-территориальной единицы, предварительно утвержденные решением местного совета. Участие ТО предусматривается на стадии определения проблемной сферы, требующей инновационного развития и разработки самого проекта с участием специалистов органов местного самоуправления, а также на этапе его реализации в случае победы на конкурсе. После утверждения такого проекта на сессии местного совета его регистрацию и участие в конкурсе осуществляет соответствующий орган местного самоуправления.
При этом в соответствии с требованиями на конкурс подаются сведения об организациях и предприятиях-партнерах, которые будут принимать участие в совместной организации проектов и программ с определением перечня функций и объемов их выполнения для каждого из партнеров на каждом этапе реализации проекта. Победа в конкурсе позволяет получить государственные средства на реализацию лучших проектов местного развития.
С целью ознакомления и распространения передового опыта описание лучших проектов муниципального развития публикуется в специальных сборниках и на официальном веб-сайте Государственного фонда содействия местному самоуправлению в Украине [5]. На этом же сайте можно ознакомиться с лучшими зарубежными практиками муниципального развития.
Как отмечают организаторы конкурса, ежегодно качество представленных проектов улучшается. Так, при подаче проектов наблюдается кооперирование усилий органов местного самоуправления в различных сферах муниципальной деятельности. Значительно возросло количество проектов, представленных на конкурс 2012 г. сельскими, поселковыми советами, городами областного подчинения, областными советами [7].
На наш взгляд, основная роль органов местного самоуправления как субъектов управления территориями должна сводиться к определению и непосредственному обеспечению направлений развития ТО, согласованности и координации действий всех элементов механизма инновационного развития территории, и тем самым обеспечивать функционирование всей системы инновационного развития. Исходя из изложенного выше, к основным функциям органов местного самоуправления в процессе обеспечения инновационного развития территорий должны относиться:
1) определение наиболее важных проблемных сфер функционирования ТО и исходя из них — направлений инновационного развития;
2) разработка исполнительными органами, утверждение местными советами стратегий, программ и проектов инновационного развития ТО, их внедрение, участие в финансировании, мониторинг результатов реализации, координация действий всех элементов системы и полная ответственность перед местным сообществом за последствия применения инноваций;
3) внедрение действенных механизмов поддержки и стимулирования участия в инновационном развитии бизнеса, общественности, научных центров и др. на всех этапах инновационной деятельности;
4) активное содействие местным инициативам по поводу применения инновационных форм развития (юридическая и информационная поддержка, финансовая помощь, разного рода льготы и т. д.). Так, например, в г. Северодо-нецке Луганской обл. местная власть ориентирует население на создание обществ совладельцев многоквартирных домов. При этом жителям, которые самоорганизовываются с этой целью, за счет средств местного бюджета утепляются и ремонтируются жилые дома, которые после создания общества передаются ему на баланс. Кроме того, на первых этапах создания такого общества органы местного самоуправ-
ления помогают решать юридические и земельные вопросы, связанные с его созданием и функционированием;
5) информационное обеспечение процессов инновационного развития. ТО должно быть постоянно осведомлено о результатах применения инноваций. Таким образом формируется имидж местной власти, в зависимости от ее способности координировать и влиять на результаты инновационной деятельности, а также брать на себя ответственность за последствия внедрения инноваций;
6) создание коммунальных банков, венчурных и других фондов для поддержки финансирования инновационных проектов и программ;
7) сопровождение функционирования и развития инновационных проектов, форм, методов и технологий в течение всего их жизненного цикла. Важной проблемой для реализации
инновационной деятельности органами местного самоуправления является низкая активность населения в применении новых форм и инструментов развития. Органы власти теряют так называемую обратную связь, назначение которой — оперативное предоставление необходимой информации о результатах воздействия инноваций. Например, выявление проблем местного значения для разработки проектов и программ для участия в различных конкурсах, выбора и применения форм государственно-частного партнерства, создания объединений совладельцев многоквартирных домов, кластерной организации развития территории, которые с недавнего времени приобретают все большее распространение в Украине, не позволяет достигать ожидаемых социально-экономических результатов развития территорий. На практике вся ответственность за результаты внедрения инноваций ложится на органы местного самоуправления. Поэтому необходимо искать методы и средства воздействия на членов ТО с целью стимулирования их к активному участию в инновационном развитии территории.
На приоритетность инновационного развития должна ориентироваться любая сфера деятельности местного сообщества. Поскольку вопросы инновационной деятельности местных советов непосредственно влияют на условия жизнедеятельности каждого члена ТО и уровень обеспеченности его потребностей, уместным было бы создание при исполнительных комитетах местных советов Координационного совета по вопросам внедрения инноваций на соответствующей территории, в состав которого входили бы представители органов местного самоуправления, общественных организаций, бизнес-структур, депутаты местных советов, а также специалисты различных сфер деятельности, имеющие определенный опыт и необходимые знания по различным вопросам и неравнодушные к состоянию дел, происходящих в обществе.
Такой координационный совет представляет собой постоянно действующий консультативно-совещательный орган по управлению инновационным развитием территорий, который осуществляет свою деятельность на общественных началах и координирует инновационную деятельность в любой сфере местного развития, а также проводит мониторинг ее результатов. В свою очередь он помог бы местной власти реагировать своевременно и оперативно на изменения внешней и внутренней среды системы управления инновационным развитием территории. Создание такого органа является проявлением корпоративного подхода к
построению модели инновационного развития территории.
Выводы и перспективы дальнейших изысканий. В процессе управления инновационным развитием ТО ведущая роль принадлежит органам местного самоуправления, а результаты осуществления такого развития зависят от всего местного сообщества. Однако ответственными за последствия применения инноваций все же являются органы местного самоуправления. Бесспорно, государство не должно стоять в стороне от процессов территориального развития, а всячески способствовать и поддерживать местные инициативы. Эффективным способом такой поддержки зарекомендовал себя Все-украинский конкурс проектов и программ развития местного самоуправления.
Действенным инструментом привлечения представителей различных сфер деятельности ТО к процессам управления инновационным развитием территорий стало бы создание такого консультативного органа, как Координационный совет по вопросам внедрения инноваций на соответствующей территории.
Перспективы дальнейших исследований в этом направлении состоят в детальном определении полномочий, функций, прав и обязанностей Координационного совета и регламента его работы, а также в проведении обследования роли общественности в системе управления инновационным территориальным развитием.
Литература
1. Безуглий О. В. Теритс^альна громада в УкраУнк напрями та чинники сталого розвитку: Автореф. дис. ... канд. держ. упр.: спец. 25.00.04 «Мюцеве самоврядування». Харьков, 2009. 17 с.
2. Гаман М. В., Дащй О. I. , Корецький М. Х. та н. Стратепчне управлЫня Ыновацмною дiяльнiстю як основа екснсмiчнсi безпеки нацюнальноУ економки. Донецьк: ТОВ «Юго-Восток Лтд», 2008. 281 с.
3. Каленская Н. В. Инфраструктурное обеспечение инновационной деятельности // Российское предпринимательство. М.: Креативная экономика, 2007. Вып. 2 (94). С. 55-58.
4. Малков С. В., Тертишна О. А., Авоян А. А. та н. Збiрник шформашйно-методичних матерiалiв щодо проведення ВсеукраУнського конкурсу проеклв i програм розвитку мюцевого самоврядування. КиУв: Державний фонд сприяння мюцевому самоврядуванню в Украшу 2012. 72 с.
5. Малков С. В., Тертишна О. А., Гарнець О. М., Бурий О. В. та н. Кращi практики мунщипального розвитку на прикладi перемож^в ВсеукраУнського конкурсу проеклв та програм розвитку мюцевого самоврядування 2011 року. КиУв: Державний фонд сприяння мюцевому само-врядуванню в УкраУиi, 2012. 400 с.
6. Соскн О. I. Шляхи впровадження ЫновацшночнвестишйноУ моделi розвитку в украУнських мiстах. КиУв: 1нститут траисформацiУ суспiльства, 2008. 64 с.
7. Тертишна О. А. ВсеукраУнський конкурс проек™ i програм розвитку мюцевого самовряду-вання як дieвий мехаиiзм реалiзацiУ державних постанов щодо регiоиальиого розвитку // Державна полiтика щодо мiсцевого самоврядування: стан, проблеми та перспективи: Збiриик матерiалiв конференци 7 грудня 2012 р. Херсон: ГрЫь Д. С., 2012. С. 10-13.
8. Уткин Э. А., Денисов А. Ф. Государственное и региональное управление. М.: ИКФ «ЭКМОС», 2002. 320 с.
References
1. Bezugliy O. V. Territorial Society in Ukraine: directions and factors of development: Dissertation abstract. Kharkiv, 2009. 17 p.
2. Gaman M. V., Datsiy O. I., Koretskiy M. H. at al. Strategic management of innovative activity as basis of economic security of national economy. Donetsk: of LTD. "South-East", 2008. 281 p.
3. Kalenskaya N. V. Infrastructure ensuring of innovative activity // Russian business. M.: JSC Publishing House Creative economy. 2007. Vol. 2 (94). P. 55-58.
4. Malikov S. V., Tertyshna O. A., Avoyan A. A. at al. Collection of information and methodical materials to holding of the All Ukrainian competition of projects and programs of development of local government. Kyiv: State fund of assistance to local government in Ukraine, 2012. 72 p.
5. Malikov S. V., Tertyshna O. A., Garnets O. M., Buriy O. V. at al. The best practices of municipal development on the example of winners of the All Ukrainian competition of projects and programs of development of local government of 2011. Kyiv: State fund of assistance to local government in Ukraine, 2012. 400 p.
6. Soskin O. I. Ways of introduction of innovative investment model of development in the Ukrainian cities. Kyiv: "Institute of transformation of society", 2008. 64 p.
7. Tertyshna O. A. All Ukrainian competition of projects and programs of development of local government as effective mechanism of realization of state resolutions in relation to regional development // Public policy in relation to local government: state, problems and prospects: Collection of materials of conference on December, 7 in 2012. Kherson: Green D. S., 2012. P. 10-13.
8. Utkin E. A., Denisov A. F. Public and regional government. M.: IKF "EKMOS", 2002. 320 p.
