CC BY
310
© М.В. Видрученко, 2008
УДК 332.1:352.075 ББК 65.042+67.400.7
ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СУБЪЕКТ МУНИЦИПАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
М.В. Видрученко
В статье раскрывается сложная общественно-государственная природа местного самоуправления, определяющая характер и роль экономической деятельности его органов в системе муниципального хозяйства. Автор выявляет причины низкой эффективности деятельности органов местного самоуправления и делает вывод о том, что развитие муниципального хозяйства в регионах России напрямую зависит от финансово-экономической устойчивости и мобильности органов местного самоуправления, их инновационной и хозяйственной активности.
Ключевые слова: местное самоуправление, органы местного самоуправления, муниципальное хозяйство, экономическая деятельность, хозяйствующие субъекты.
Обладая специфическим статусом, органы местного самоуправления занимают особое место в системе муниципального хозяйства. Так, будучи структурой, наделенной властными полномочиями на подведомственной им территории, они выполняют функции регулирования хозяйственных отношений, и в то же время выступают в качестве полноправного хозяйственного субъекта, осуществляют активную хозяйственную деятельность, пополняют состав муниципальной собственности, доходную базу муниципального бюджета и расширяют собственный экономический потенциал.
Хозяйственная деятельность органов местного самоуправления представлена, прежде всего, деятельностью муниципальных предприятий и учреждений, которые являются самостоятельными и полноправными субъектами экономических отношений, то есть самостоятельно управляют находящимися в их распоряжении финансовыми ресурсами, собственностью и получают прибыль. Однако, в отличие от других субъектов муниципального хозяйства, муниципальные предприятия и учреждения
могут использовать перечисленные ресурсы и полученную прибыль исключительно в целях обеспечения интересов местного сообщества.
Анализируя отличительные особенности роли муниципальных структур как составных элементов муниципального хозяйства, академик Л. Велихов отмечал, что они преследуют «не цели индивидуального обогащения и личной прибыли путем обычного присвоения создаваемой в хозяйстве прибавочной стоимости, а цели общественно полезные» [1, с. 437]. Основная задача муниципального хозяйства состоит в том, чтобы «достигнуть наивысшего уровня городского благоустройства и социального благосостояния городского населения посредством наименьших затрат труда и капитала» [там же], то есть обеспечить наиболее полное удовлетворение нужд местного сообщества и рост его благосостояния.
Данная позиция нашла отражение и в современных подходах к изучению рассматриваемого вопроса. В частности, местное самоуправление нередко представляют как «публичную корпорацию», в которой население муниципального образования рассматривается как своего рода корпоративный собственник [5, с. 33], а «выплаты дивидендов по акциям» производятся в виде общественно значимых товаров и услуг» [2, с. 15].
В указанном подходе наглядно отражен общественный характер муниципальной экономики. Жители муниципального образования выступают как заказчики услуг, оказываемых органами местного самоуправления, и как коллективные собственники муниципального имущества. Общественная природа экономической деятельности органов местного самоуправления также проявляется в коллективном характере присвоения материальных благ, созданных в муниципальном имущественном комплексе.
Будучи гарантом удовлетворения нужд местного сообщества, органы местного самоуправления могут использовать доходы, полученные от муниципального имущественного комплекса, только для удовлетворения общественных интересов, обеспечения уровня социального благоустройства в соответствии с общепринятыми стандартами качества жизни, осуществляя координацию деятельности всех субъектов муниципального хозяйства, подобно функциям государственных органов управления. Государственная природа экономической деятельности органов местного самоуправления подкреплена наличием закрепленных налоговых источников, неприменением в отношении муниципалитетов процедуры банкротства, выделением им в случае необходимости финансовых средств из регионального и федерального бюджетов.
Таким образом, в осуществлении органами местного самоуправления экономической деятельности проявляются как государственные, так и коммерческие (деятельность образуемых ими муниципальных предприятий и учреждений, распоряжение другими видами муниципального имущества и имущественных прав) начала.
В то же время органы местного самоуправления отличаются от государственных органов управления широкими (в рамках исследуемой системы хозяйства муниципального образования) правами в осуществлении хозяйственной деятельности (прежде всего, в распоряжении собственными ресурсами), а от частных хозяйствующих субъектов - общественным характером использования результатов деятельности.
Сложная общественно-государственная природа местного самоуправления предопре-
деляет характер экономической деятельности его органов.
В современных подходах к анализу содержания деятельности органов местного самоуправления закономерно выделяют два ее основных направления (см. об этом: [2, с. 17;
8, с. 194]):
- властное - муниципальное управление и координация хозяйственной деятельности всех субъектов муниципального хозяйства в интересах комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования, удовлетворения интересов местного территориального сообщества, создания благоприятных условий для жизнедеятельности различных субъектов, расположенных на территории муниципального образования;
- экономическое - муниципальное хозяйствование и прямое регулирование финансовых и социально-экономических показателей функционирования муниципального имущественного комплекса в целом посредством изменения структуры и состава муниципального имущества, выбора предусмотренных законодательством правовых норм и способов экономических взаимоотношений между собственником и пользователем различных объектов муниципальной собственности в целях получения максимального дохода от имущества, локализованного на территории муниципального образования, и мобилизации доходов муниципального образования для наиболее полного удовлетворения коллективных нужд местного сообщества.
Реализация органами местного самоуправления групповых интересов местного сообщества предполагает их активное взаимодействие с хозяйственными субъектами различных организационно-правовых форм, которых можно объединить в следующие основные группы: 1) муниципальные предприятия, организации и учреждения, функционирующие в режиме самостоятельного хозяйствующего субъекта и реализующие цели местной администрации [3, с. 134]; 2) предприятия, учреждения и организации иных
форм собственности (государственные, акционерные, частные и др.).
Роль каждой из названных групп хозяйствующих субъектов в системе муниципального хозяйства различна. Муниципальные предприятия, будучи по своей природе явлением общественным, направляют все свои результаты (прибыль, созданные товары и услуги) на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения участвуют в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном порядке обязанностей) либо общественного (добровольного по форме) принуждения [2, с. 20]. Следовательно, права органов местного самоуправления и методы управления в отношении этих групп будут в различной степени сочетать властные и экономические признаки.
Права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий не отличаются от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему имущества, за исключением ограничений, связанных с правовым статусом муниципалитетов как института власти. В то же время осуществление муниципалитетами финансово-хозяйственной деятельности в условиях свободного рынка сопряжено с определенным риском для объектов муниципальной собственности и бюджетных средств. С другой стороны, органы местного самоуправления в ходе законотворческой деятельности имеют возможность создавать льготные условия деятельности муниципальных предприятий и организаций, увеличивая их конкурентные преимущества по сравнению с другими хозяйствующими субъектами.
Координация органами местного самоуправления хозяйственной деятельности других субъектов, функционирующих на территории муниципального образования, связана с применением властных полномочий, поскольку здесь муниципалитеты выступают исключительно как властный орган, а не как хозяйствующий субъект. В этой связи необходимо законодательно регламентировать границы подобного «вторжения» для обеспечения равных благоприятных социально-экономических условий развития как для различных хозяйствующих субъектов, так и для всего муниципаль-
ного хозяйства в целом. Проявление регулирующего аспекта деятельности муниципалитетов испытывают на себе и муниципальные предприятия как хозяйствующие субъекты.
Таким образом, как субъект муниципального хозяйства каждый орган местного самоуправления на своей территории реализует властные полномочия в отношении любого хозяйствующего субъекта, функционирующего в пределах муниципального образования. Совокупность этих полномочий позволяет муниципалитетам ориентировать деятельность предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, на удовлетворение интересов муниципального сообщества и координировать использование имеющихся в распоряжении ресурсов.
Властное воздействие муниципалитетов на хозяйствующих субъектов различных форм собственности происходит посредством установления единых для всех предприятий и учреждений территории санитарно-экологических норм и стандартов; контроля перечисления денежных средств (в виде налогов, части прибыли муниципальных предприятий или других платежей) в местный бюджет и во внебюджетные фонды; применения различных мер в отношении хозяйствующих субъектов, не выполняющих свои обязательства перед местным бюджетом, и т. д. [4, с. 136].
С другой стороны, как субъект хозяйственной деятельности, обладающий определенной собственностью, любой орган местного самоуправления изначально наделен всеми базовыми признаками предпринимательской структуры [7, с. 44] и потому имеет полное право вступать в экономические взаимоотношения с любыми другими хозяйствующими субъектами - предприятиями, учреждениями, организациями, как находящимися, так и не находящимися в муниципальной собственности.
Однако, как показывает практика, при решении вопросов местного значения муниципалитетам наиболее выгодно иметь отношения с муниципальными предприятиями, особенно если последние действуют в рентабельных отраслях муниципальной экономики.
По мнению английского исследователя Т. Байрн, можно выделить пять групп предприятий в системе муниципального хозяйства,
отраслевая принадлежность которых в наибольшей степени отвечает задачам, стоящим перед муниципалитетами в удовлетворении коллективных нужд местного населения:
1. Защитные - предприятия, осуществляющие защиту прав и интересов населения, проживающего на данной территории.
2. Обеспечивающие условия жизнедеятельности предприятия, действующие на объектах с муниципальной формой собственности и ориентирующиеся на подготовку и поддержание общественно важных объектов: жилых комплексов, промышленных и санитарных зон, дорог и т. д.
3. Рекреационные - предприятия, специализирующиеся на благоустройстве городов, озеленении улиц, создании культурнопросветительской сети, туристическом обслуживании.
4. Персональные предприятия, удовлетворяющие индивидуальные потребности населения в образовании, занятости, здравоохранении и т. д.
5. Коммунальные предприятия, действующие на рынке жилищно-коммунальных услуг и обеспечивающие формирование и поддержку городской инфраструктуры [9, р. 60-75].
Выделенные категории предприятий соответствуют приоритетным с точки зрения муниципальных интересов сферам хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, имеющим в то же время локальный характер, определяемый устойчивым, но ограниченным спросом на услуги и товары, созданные в муниципальном секторе хозяйства [6, с. 131]. Кроме того, императивом развития муниципального имущественного комплекса является ограниченность финансовых ресурсов. Все это позволяет провести аналогию с деятельностью малых предпринимательских структур.
Кроме того, в ходе реализации хозяйственных функций муниципалитеты и их хозяйственные структуры обладают теми же преимуществами, что и малые предпринимательские структуры: возможностью оперативно реагировать на изменения рыночной конъюнктуры; сравнительно быстрой окупаемостью производства отдельных товаров и услуг, невыгодных для более крупных пред-
приятий; возможностью наиболее полно и быстро заполнять товарами муниципальный рынок и оперативно создавать дополнительные рабочие места.
Среди причин низкой эффективности хозяйственной деятельности органов местного самоуправления следует выделить, прежде всего, невысокую степень инновационной и хозяйственной активности муниципалитетов, зачастую неверную стратегическую установку на тотальную приватизацию объектов муниципальной собственности. Как показывает практика, это ведет к сокращению постоянных источников дохода муниципального бюджета, негативной деформации всей структуры муниципального имущественного комплекса и значительно сокращает ресурсные возможности муниципалитетов в обеспечении наиболее полного удовлетворения нужд местного сообщества.
Таким образом, для обеспечения благоприятных условий развития муниципального хозяйства необходим развитый муниципальный имущественный комплекс. Муниципальная практика большинства стран мира, в свою очередь, показывает, что состояние данного комплекса находится в непосредственной зависимости от степени хозяйственной активности органов местного самоуправления. Поэтому муниципалитетам приходится интенсивно включаться в систему рыночных отношений и заниматься как формированием собственных предпринимательских структур (муниципальных предприятий, банков, страховых компаний и т. п.), способных приносить муниципалитетам прибыль, так и установлением контактов с немуниципальными хозяйствующими субъектами, способными дешево и качественно удовлетворять соответствующие муниципальные потребности.
Не располагая прочной налоговой базой и обширной доходообразующей муниципальной собственностью, органы местного самоуправления вступают в имущественные отношения с вышестоящими органами государственной власти. Эти отношения связаны с процессом формирования муниципальной собственности и местного бюджета. Они проявляются через передачу государственного имущества в собственность муниципальных образований, зачисление регулирующих доход-
ных источников и трансфертных платежей в местные бюджеты, а также через финансирование государственных программ, осуществляемых на муниципальном уровне.
В современных российских условиях подобные имущественные отношения получают широкое распространение. Об этом свидетельствует и продолжающийся процесс распределения собственности между различными уровнями управления, а также высокая доля регулирующих доходов и средств финансовой помощи в структуре местных бюджетов.
В этой связи необходимо отметить, что даже на фоне растущей финансово-хозяйственной активности муниципалитетов полномочия, передаваемые государством для реализации на муниципальный уровень, могут в значительной мере превышать внутренние экономические возможности муниципальных образований. Поэтому функционирование органов местного самоуправления в системе муниципальных экономических отношений предполагает их тесное взаимодействие не только со всеми хозяйствующими субъектами муниципального сектора экономики, но и с органами государственного управления регионом - субъектом Федерации. Однако очевидно, что дальнейшее участие государства в расширении материальной и финансовой базы органов местного самоуправления будет сокращаться по мере смещения акцентов в деятельности государственных структур на улучшение качества экономических основ местного самоуправления.
Несмотря на то что органы местного самоуправления наделены властными полномочиями в управлении муниципальным хозяйством и обеспечении гарантированного минимума социально-экономических и экологических условий, необходимых для нормального существования населения муниципальных образований, значительные трудности с их реализацией возникают у подавляющего числа муниципальных образований.
Наиболее остро эта проблема проявляется в небольших сельских поселениях. Это связано с неразвитостью структуры их хозяйства; отсутствием в составе муниципального имущества доходообразующих объектов муниципальной собственности: муниципальных предприятий, предприятий с различной долей
участия муниципалитета в уставном капитале и других видов муниципального имущества, способного приносить доходы в местный бюджет; а также незначительностью поступлений от местных налогов и сборов в бюджет такого муниципального образования.
Решению этой проблемы будет способствовать развитие структуры муниципального хозяйства при условии целевой финансовой поддержки со стороны органов государственной власти региона, передача доходообразующих объектов государственного имущества в собственность муниципальных образований. Кроме того, сами муниципалитеты могут значительно укрепить свою финансово-экономическую устойчивость, не рассчитывая только на финансовую помощь со стороны органов государственной власти, повышая хозяйственную активность и привлекая к реализации планов социально-экономического развития своих территорий немуниципальные хозяйствующие субъекты (особенно малые коммерческие предприятия) через различные механизмы предоставления налоговых льгот, субсидий, дешевых кредитов и т. п.
Таким образом, развитие муниципального хозяйства в регионах России напрямую зависит от финансово-экономической устойчивости и мобильности органов местного самоуправления, их инновационной и хозяйственной активности.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Велихов, Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства / Л. А. Велихов. - М. : Наука, 1996. - 480 с.
2. Воронин, А. Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики / А. Г. Воронин. - М. : Финансы и статистика,
2002. - 176 с.
3. Демьяненко, А. Н. Муниципальное управление / А. Н. Демьяненко, А. Л. Обушенков. - Хабаровск ; Н. Новгород : Изд-во ВВАГС, 1998. - 148 с.
4. Игнатов, В. Г. Местное самоуправление / В. Г. Игнатов, В. В. Рудой. - Ростов н/Д : Феникс,
2003. - 384 с.
5. Муниципальное управление: социальноэкономическое развитие города / А. Н. Алисов, А. Л. Гапоненко, С. Б. Мельников, В. А. Николаев. -М. : Логос, 2002. - 64 с.
6. Рой, О.М. Система государственного и муниципального управления / О. М. Рой. - СПб. : Питер, 2007. - 302 с.
7. Шумянкова, Н. В. Муниципальное управление / Н. В. Шумянкова. - М. : Экзамен,
2004. - 640 с.
8. Юшина, Е. А. Муниципальное управление / Е. А. Юшина. - М. : ФГНУ «РНЦГМУ», 2003. -218 с.
9. Byrne, Т. Local Goverment in Britain Everyone’s Guide to How It All Works / Т. Byrne. -4-th ed. - Harmondsworth etc. : Penguin Books, 1986.
BODIES OF LOCAL SELF-GOVERNMENT AS A SUBJECT OF MUNICIPAL SERVICES
M. V. Vidruchenko
The article deals with complex public and state nature analysis of local self-government, which determines its bodies character and role of economic activities in a system of municipal services. The author reveals the reasons of low efficiency activity of local self-government and concludes that municipal services development in Russia's regions directly depends on financial and economic stability, as well as on mobility of local self-government bodies, their innovation and economic activity.
Key words: local self-government, bodies of local self-government, municipal services, economic activities, economic entity.
