CC BY
182
УДК 349.6:353/354
ЯСТРЕБОВ А.Е. Органы государственной власти РФ
в сфере охраны окружающей среды: основные тенденции реформирования
В статье рассматриваются актуальные проблемы реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды на современном этапе. Анализируется влияние этих изменений на эффективность государственной экологической политики. Предлагается вариант оптимизации структуры органов государственного управления в данной сфере для комплексного решения природоохранных задач.
Ключевые слова: охрана окружающей среды, система, структура, органы исполнительной власти, полномочия, функции.
Одной из наиболее актуальных проблем развития России является неблагополучная экологическая обстановка. Современное состояние окружающей среды характеризуется крупномасштабным загрязнением атмосферного воздуха, поверхностных и подземных вод, почв. По имеющимся данным, свыше 40 млн. человек проживают в неблагоприятной природной среде1. Сложная экологическая ситуация в большинстве регионов страны и рост числа нарушений природоохранного законодательства свидетельствуют о низкой эффективности деятельности органов государственного управления в данной сфере.
На протяжении почти всей постсоветской истории России система и структура федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природопользования неоднократно изменялись, в результате чего одни природоохранные органы получали самостоятельный статус, другие путем слияния реорганизовывались в комплексные органы. Решения, принимавшиеся по этим вопросам, в большинстве случаев не только не способствовали последовательному решению экологических задач, но и значи-
тельно ослабляли уже достигнутый потенциал природоохранной деятельности.
Так, во второй половине 1990-х гг., именно в период, следовавший за временем максимального применения штрафных санкций к нарушителям экологического законодательства, происходило понижение статуса природоохранных органов. В 1995 г. после достигнутых успехов в контроле за выбросами и сбросами Министерство по охране окружающей среды было реорганизовано в соответствующий госкомитет, что внесло определенную дезорганизацию в работу органов экологического контроля. А указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 8672 были упразднены два самостоятельных ведомства - Государственный комитет по охране окружающей среды (Госкомэкологии) и Федеральная служба лесного хозяйства, а их функции переданы Министерству природных ресурсов. Как показало последующее развитие событий, именно это решение привело к развалу существующей системы экологического контроля и имело крайне неблагоприятные последствия для экологической ситуации в стране. Система государственного управления в области охраны окружающей среды оказалась фак-
тически разрушенной. Были упразднены районные и городские комитеты по охране окружающей среды, а число природоохранных инспекторов было сокращено со 100 тысяч человек на всю страну до 3 тысяч человек3.
Одним из аргументов в пользу ликвидации самостоятельного природоохранного органа был прогноз ряда экономистов о том, что снятие экологических барьеров развития хозяйства приведет к более быстрому экономическому подъему и росту иностранных инвестиций в реальный сектор экономики. Было даже подсчитано, что двух-трехлетнее «устранение фактора Госкомэкологии» дополнительно принесет не менее 25 млрд. долларов капиталовложений в производственную сферу. Инвесторы в страну пришли, но, по оценкам экспертов, до 70% промышленных предприятий, как старых, так и вновь введенных в эксплуатацию, отказываются строить или откладывают строительство новых очистных сооружений4. Снятие экологических барьеров создало условия для поддержания устаревших технологий в ущерб перевооружению производства.
Передача функций государственного экологического контроля и экологической экспертизы Министерству природных ресурсов оказалась ошибочным шагом. Экологи предупреждали, что не может ведомство, основной задачей которого является организация использования природных ресурсов, одновременно осуществлять эффективный контроль за этим процессом. В июне 2000 г. была срочно созвана Всероссийская чрезвычайная конференция по охране природы, участники которой призвали Президента пересмотреть своё решение. Последовали многочисленные обращения к главе государства ряда депутатов Государственной Думы и Совета Федерации, экологов. Но указ не был отменён, и реорганизация состоялась.
Новая крупная административная реформа, кардинально изменившая всю систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, последовала в 2004 г. Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной
власти» и от 20 мая того же года № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»5 были упразднены большинство существовавших министерств и ведомств и создана новая, трехступенчатая система указанных органов, в которую вошли федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Основным направлением реформы стало разделение правоустанавливающих и контрольно-надзорных функций. В ведении министерств остались выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование во вверенной им сфере, а функции по осуществлению государственного контроля были переданы новым органам - федеральным службам. Реформа напрямую затронула природоохранную сферу.
Министерство природных ресурсов РФ стало основным специально уполномоченным органом, осуществляющим государственную политику в области охраны окружающей среды и природопользования. Функции государственного экологического контроля и государственной экологической экспертизы были переданы двум федеральным службам - Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (Рос-природнадзору) и Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзору). Их полномочия и сфера деятельности не были четко разграничены, поскольку само деление объектов экологического контроля на объекты охраны окружающей среды и природопользования является искусственным. В результате почти полного дублирования функций этих органов, разобщенности и несогласованности в их действиях эффективность государственного управления в области охраны окружающей среды, значительно ослабленная после ликвидации Госкомэкологии, продолжала снижаться. По данным Генеральной прокуратуры, опубликованным в материалах парламентских слушаний от 15 мая 2008 г. «О совершенствовании законодательства в области обеспечения экологического контроля», в результате реорганизации 2004 г. резко снизились показатели эффективности экологического контроля в сравнении с показа-
№ 1 2011 г.
телями 2003 г.: проверено объектов в 19 раз меньше, выявлено экологических правонарушений в 45 раз меньше, а исков за ущерб окружающей среде предъявлено по всей стране всего 8 на сумму 630 тыс. рублей6.
В результате административной реформы 2004 г. полномочия в области охраны окружающей среды и природопользования были распределены между целым рядом органов исполнительной власти. Помимо указанных органов отдельными разрешительными или согласовывающими полномочиями в природоохранной сфере обладали Министерство сельского хозяйства РФ, МЧС РФ, Россельхознадзор, Роспотребнад-зор, агентства МПР и другие (всего 12 органов)7. Во многих случаях это разделение полномочий оказалось искусственным. Например, выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в области охраны большинства объектов окружающей среды находятся в компетенции Министерства природных ресурсов. До недавнего времени эти функции в области лесных отношений (за исключением лесов на особо охраняемых природных территориях) и объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, осуществляло Министерство сельского хозяйства РФ. Соответственно контроль за использованием и охраной указанных объектов осуществлял не Росприроднадзор, а Россельхознадзор. Возникла ситуация, когда ответственность за охрану окружающей среды разделили на части. При существенном увеличении числа контролирующих органов отсутствовал орган, занимающийся вопросами охраны окружающей среды в целом.
Кризис системы государственного управления в данной сфере наглядно продемонстрировала ситуация с лесными пожарами, охватившими страну летом 2010 г. При наличии нескольких ведомств, отвечающих за лесную политику, оказалось, что проводить мероприятия по охране лесов и предотвращению чрезвычайных ситуаций в них некому. Этому способствовал и новый Лесной кодекс, передавший полномочия по государственному лесному контролю и пожарному надзору органам власти субъектов РФ, большинство из которых с этими обязанностями
не справились. Многие эксперты усматривают первопричину сложившейся ситуации в ликвидации Рослесхоза и Госкомэкологии в 2000 г., с которой началось десятилетие беспорядочных реформ в природоохранной сфере.
Неэффективность деятельности государственных органов на фоне продолжающей ухудшаться экологической ситуации вызвала озабоченность властей, которые, начиная с 2008 г., предприняли ряд шагов по изменению полномочий и функций органов власти в данной сфере. Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»8 Министерство природных ресурсов РФ было переименовано в Министерство природных ресурсов и экологии РФ. В его компетенцию были полностью переданы функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы обращения с отходами производства и потребления, ранее находившиеся у Ростехнадзора9. Постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 г. № 5310 полномочия по осуществлению государственного экологического контроля на федеральном уровне были переданы Росприроднадзору. Таким образом, устранено существовавшее дублирование в этой сфере, и Росприроднадзор стал единственным федеральным органом в области экологического контроля. Кроме того, было ликвидировано дублирование функций по проведению государственной экологической экспертизы между Росприроднадзором и Ростехнад-зором. Приказом МПР организация и проведение государственной экологической экспертизы на федеральном уровне отнесены к ведению Ростехнадзора11.
Также Постановлением Правительства РФ от 27 января 2010 г. № 3112 было устранено указанное выше искусственное разделение полномочий в области управления объектами животного мира. Они были переданы Министерству природных ресурсов и экологии РФ, а контроль за их использованием и охраной - Росприроднадзору и соответствующим органам власти субъектов РФ.
Наконец, реакцией власти на чрезвычайную ситуацию с лесными пожарами стал указ Президента РФ от 27 августа 2010 г. № 107413, согласно которому руководство Федеральным агентством лесного хозяйства стало осуществлять Правительство РФ (вместо Министерства сельского хозяйства). Также этим указом Федеральному агентству лесного хозяйства были переданы функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях). Таким образом, Рослесхоз получил необходимые полномочия по управлению лесными ресурсами, ранее распределенные между шестью министерствами и ведомствами. Их отсутствие не позволило этому органу эффективно действовать во время кризисной ситуации.
Анализ указанных нормативных актов показывает, что власть извлекла определенные уроки из неудачной организации системы органов власти в области охраны окружающей среды и сделала ряд шагов по сосредоточению большей части однородных природоохранных функций в каком-либо одном ведомстве. Однако, на наш взгляд, этих мер недостаточно для повышения эффективности государственного управления в данной сфере. По нашему мнению, для осуществления последовательной экологической политики и комплексного решения природоохранных задач необходимо воссоздать независимый уполномоченный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды, ликвидированный в 2000 г. Это должен быть орган, отделенный от Министерства природных ресурсов, который целесообразно подчинить напрямую Президенту либо Правительству Российской Федерации. Данному органу следует передать весь комплекс вопросов по охране окружающей среды, включая нормативно-правовое обеспечение, осуществление государственного экологического контроля, экологической экспертизы, управление экологическими программами и проектами. Этот шаг может стать одной из важных предпосылок для качественных измене-
ний в государственной политике в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
1 См: Доклад Ю.П. Трутнева на «правительственном часе» // ЭКОС-информ. 2008. № 12. С. 6.
2 Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2168.
3 См.: Злотникова Т. В. Природоохрана в России. Эколого-правовой и социально-политический взгляд на 20-летие // Экологическое право. 2010. № 2. С. 14.
4 Емельяненко В. Болезнь роста // Зеленый мир. 2010. № 9-12. С. 16.
5 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945; Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023.
6 См.: Злотникова Т.В. Указ. соч. С. 16.
7 См.: Веселов А.К. Сфера охраны окружающей среды в России // Зеленый мир. 2009. № 5-6. С. 2.
8 Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 27.08.2010) // СЗ РФ. 2008. № 19. Ст. 2290; 2010. № 35. Ст. 4533.
9 См: Постановление Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации» (в ред. от 13.09.2010) // СЗ РФ. 2008. № 22. Ст. 2581; 2010. № 38. Ст. 4835.
10 Постановление Правительства РФ от 27 января 2009 г. № 53 «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)» // СЗ РФ. 2009. № 5. Ст. 625.
11 Приказ Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 30 октября 2008 г. № 283 «Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня // БНА ФОИВ. 2009. № 14.
12 Постановление Правительства РФ от 27 января 2010 г. № 31 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны и использования объектов животного мира» // СЗ РФ. 2010. № 5. Ст. 538.
13 Указ Президента РФ от 27 августа 2010 г. № 1074 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» // СЗ РФ. 2010. № 35. Ст. 4533.
№ 1 2011 г.
