Органы государственной власти как основные элементы структуры государственного управления туризмом Текст научной статьи по специальности «Право»

Амирханова Е.А. ©

Соискатель, ФГБОУ Российская академия народного хозяйства и государственной службы при

Президенте Российской Федерации

ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ КАК ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ СТРУКТУРЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ТУРИЗМОМ

Аннотация

Статья содержит общую характеристику основных элементов структуры государственного управления в сфере туризма - органов государственной власти и их полномочий. Автор приходит к выводу о необходимости в уточнении перечня полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление туризмом.

Ключевые слова: Президент РФ, Правительство РФ, Министерство культуры РФ, Федеральное агентство по туризму.

Keywords: the President of RF, the Government of RF, the Department of culture of RF, the Federal Traveling agency.

Уровень развития сферы туризма в России во многом определяется основными направлениями государственной политики. Государственное управление в сфере туризма включает в себя систему целей и задач, форм и способов взаимодействия государства и общества, направленных на поддержку и развитие туризма.

В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Правительством РФ, развитие туристской сферы рассматривается как существенная часть инновационного социально-ориентированного типа экономического развития России, что проявляется в следующих направлениях:

- обеспечение качества и доступности услуг в сфере туризма;

- формирование здорового образа жизни через развитие туризма;

- содействие развитию культурно-познавательного туризма;

- стимулирование интереса молодежи к историческому и культурному наследию России, защите окружающей среды путем развития системы внутреннего туризма;

- развитие экологического туризма;

- обеспечение прорыва в сфере развития туристских услуг [3].

На пути к созданию доступного и эффективного туризма, существует ряд актуальных проблем государственного управления. С одной стороны, наблюдается чрезмерное вмешательство органов государственной власти в сферу туризма, а с другой, нередко государство, в силу объективных и субъективных причин, остается пассивным в создании в Российской Федерации ответственного, устойчивого и всеобще доступного туризма. Это требует существенного улучшения организации и деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере туризма.

Для сферы туризма в Российской Федерации характерна разобщенность, что затрудняет обеспечение единства различных составляющих туристской политики. Это проявляется в организационном и правовом аспектах. Туризм должен восприниматься и развиваться как сложное комплексное явление.

В этой связи важное значение имеет постоянное функционирование и совершенствование системы государственных органов, осуществляющих управление в сфере туризма.

Важнейшее значение в государственном управлении на федеральном уровне имеют Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, отраслевые органы исполнительной власти, наделенные полномочиями в сфере туризма, а также государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Президент Российской Федерации осуществляет особые функции в сфере государственного управления туризмом. Например, Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, наделенных полномочиями в сфере управления туризмом. Президент РФ устанавливает основные направления внутренней и внешней политики государства, а значит и направления в социально-культурной и экономической сферах, в частности, в

© Амирханова Е.А., 2013 г.

сфере туризма [2]. В соответствии со ст. 84 Конституции РФ на Президента РФ возложена обязанность подписывать и обнародовать федеральные законы [1]. Подписание и обнародование законов главой государства является существенным элементом законотворческой процедуры, обеспечивающей разделение властей. Соответственно, все законодательные акты, регулирующие отношения в сфере туризма, подписываются и обнародуются Президентом РФ. В целом, большая часть подзаконных нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере туризма, принимается Правительством РФ и отраслевыми федеральными органами исполнительной власти.

В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации [5].

Как орган исполнительно-распорядительного характера Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение законодательства РФ, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации. В качестве полномочия общего характера, за Правительством РФ закрепляется - регулирование в социально-экономической сфере (к данной сфере относится и туризм) [5]. Кроме этого, Правительство РФ осуществляет среди большого количества специальных полномочий специального характера -разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы. Исходя их анализа полномочий, закрепленных за Правительством РФ в сфере туризма, можно сделать вывод, что государство воспринимает туризм исключительно как сферу межотраслевого управления, где приоритетными является в целом отрасль культуры. Что проявляется в закреплении функции нормативно-правового регулирования в сфере туризма, за Министерством культуры Российской Федерации.

Министерство культуры Российской Федерации является отраслевым органом государственного управления в сфере туризма. До 1 сентября 2012 года функции нормативно-правового регулирования и государственной политики в сфере туризма осуществляло Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации. Однако, с 1 сентября 2012 года федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере туристской деятельности, а также по контролю и надзору в указанной сфере деятельности, стало Министерство культуры Российской Федерации [4].

На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Министерство культуры Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты, устанавливающие порядок классификации объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы и пляжи, осуществляемой аккредитованными организациями [4]. Министерство культуры РФ осуществляет государственный контроль и надзор за деятельностью туроператоров и объединениями туроператоров в сфере выездного туризма [4].

Остальные полномочия Министерства культуры РФ в сфере туризма, сводятся к координации деятельности по реализации приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации.

Таким образом, перечень полномочий по принятию нормативно-правовых актов в сфере использования и охраны культурного наследия является более объемным и подробным. Тогда как функции и полномочия Министерства культуры РФ в сфере туризма являются неточными и узкими. В связи с этим наглядна необходимость расширения и уточнения перечня полномочий Министерства культуры РФ в сфере туризма.

В структуре Министерства культуры РФ, помимо существующих департаментов, действует Департамент туризма и региональной политики, на который, собственно, возлагаются основные функции по организации и разработке предложений по формированию основных направлений и принципов государственной политики в сфере туризма [7].

Министерство культуры Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственного ему Федерального агентства по туризму (далее Ростуризм).

В соответствии с Положением о Федеральном агентстве по туризму утвержденным Постановлением Правительства РФ от 31.12.2004 № 901 Федеральное агентство по туризму (Ростуризм) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по

оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере туризма [6].

Федеральное агентство по туризму в рамках следующих функций наделено соответствующими полномочиями в сфере туризма:

1) проведение государственной политики в сфере туризма (реализует приоритетные направления государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации, осуществляет формирование и ведение единого федерального реестра туроператоров);

2) информационные функции (информирует в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания; организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов);

3) функции по управлению находящимся в ведении Агентства государственным имуществом (осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федерального органа государственной власти в сфере туризма, в том числе имущества, переданного федеральным государственным учреждениям и федеральным государственным унитарным предприятиям, подведомственным Агентству; размещает заказы и заключает государственные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в сфере туризма);

4) функции по проведению научно-технической политики в сфере туризма (осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов в установленной сфере деятельности);

5) функции по взаимодействию с иностранными государствами, представлению интересов РФ за рубежом в сфере туризма (взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями; создает представительства за пределами Российской Федерации в сфере туризма)

6) функции по развитию туризма как отрасли экономики (реализует меры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, направленные на их развитие, включая выполнение соответствующих ведомственных целевых программ, в установленной сфере деятельности; осуществляет продвижение туристического продукта на внутреннем и мировом туристических рынках;

7) функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Агентства и реализацию возложенных на него функций [6].

В целом, на федеральном уровне, государственное управление в сфере туризма осуществляется по остаточному принципу. Данный факт является шагом назад для развития туризма в Российской Федерации как экономической сферы, так и как отрасли, которая может приносить ощутимый вклад в бюджет государства. Объединение данной сферы с культурным наследием, с музейным и архивным фондом, свидетельствует о том, что государство рассматривает туризм как социальный институт, при этом выпуская экономическую составляющую. Ввиду того, что создание исключительно отраслевого органа исполнительной власти в сфере туризма является сложной, в настоящее время практически невыполнимой задачей (прежде всего для федерального бюджета), считаем необходимым для законодателя, уточнение и расширение перечня функций государственной власти в сфере управления туризмом.

Литература

1. Комментарий к Конституции Российской Федерации // Собрание законодательства РФ, 26.01.2009, № 4, ст. 445.

2. Концепция социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации № 1662-р от 17.11. 2008 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - № 47. - Ст. 5489.

3. О Министерстве культуры Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 20.07.2011 г. № 590 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2011. - № 31. - Ст. 4758.

4. О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ // Российская газета. - 23.12.1997. - № 245.

5. Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму: Постановление Правительства Российской Федерации от 31.12.2004 № 901 // Российская газета. - 2005. - № 10.

6. Официальный сайт Министерства культуры РФ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://mkrf.ru/ministerstvo/departament/list.php? SECTЮN_ГО=19315