CC BY
104Экологическое право
ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ: ИХ ФУНКЦИИ И КОМПЕТЕНЦИИ
ИБРАГИМОВ Кюри Хамзатович,
доктор сельскохозяйственных наук, кандидат юридических наук,
профессор Чеченского государственного педагогического университета,
академик АН ЧР, заместитель директора Комплексного НИИ им. Х.И. Ибрагимова РАН;
ИБРАГИМОВА Фатима Кюриевна,
студентка юридического факультета Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова. E-mail: 7800467@mail.ru
Краткая аннотация: в статье дается краткая характеристика органов государственного управления в области использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации. Акцентировано внимание на необходимости формирования единого землеох-ранного органа страны - Министерства земельных отношений Российской Федерации. Рассмотрены полномочия деятельности ныне функционирующих органов общей и специальной компетенции в области использования и охраны сельскохозяйственных земель. Показаны недостатки их ведомственной разобщенности и пути совершенствования единой системы исполнительной власти в области использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения.
The article gives a brief characteristic of the public administration bodies in the field of use and protection of lands of agricultural purpose of the Russian Federation. The attention is focused on creating a single authority of the country, - the Ministry of land relations of the Russian Federation. It's considered the authority in this field of activity now functioning authorities of General and special competence. Shortcomings of their departmental disunity and the ways of improvement of the unified system of Executive power in the sphere of use and protection of agricultural lands.
Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, охрана земель, рациональное использование земель, законодательство, государственное управление землями сельскохозяйственного назначения, органы общей и специальной компетенции, мониторинг земель, государственный земельный надзор.
Agricultural land, land protection, rational land use, legislation, state management of agricultural lands, the authorities of General and special competence, land monitoring, state land supervision.
1. Органы общей компетенции Несмотря на осознание российским обществом и государством высокой социальной значимости земель сельскохозяйственного назначения, тем не менее, в Российской Федерации до сих пор не достигнута специализация административно-правового управления ими. Отсутствует специальный орган государственной власти, на который были бы возложены функции осуществления государственного земельного надзора (контроля). Данная функция размыта между многими министерствами и ведомствами. Поэтому, практически отсутствует единый орган исполнительной власти, с которо-
го можно было бы спросить за негативное состояние земельного фонда России, в т.ч. и за состояние охраны и использования земель сельскохозяйственного назначения. Для решения этой важнейшей проблемы нами с 2004 г. предлагалось формирование Министерства земельных отношений Российской Федерации (МЗОР РФ).
Органы государственного управления в области использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, как известно, делятся на два вида - общей компетенции и специальной. К органам общей компетенции относятся те органы государственной власти, на-
правления деятельности которых распространяются на всю подведомственную им территорию. Это вытекает из содержания нормы ч. 1 ст. 4 Конституции РФ: «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию», т.е. распространение единства государственной власти на всей территории страны, а, следовательно, и проведение единой земельно-правовой политики.
К органам общей компетенции относятся: Президент РФ, Федеральное собрание и Правительство РФ, а также соответствующие органы регионов РФ и органы местного самоуправления. К органам специальной компетенции относятся те органы, которые в рамках своего специального профиля деятельности выполняют на земельных территориях отдельные функции, касающиеся охраны и использования земель сельскохозяйственного назначения. К ним относятся: Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз РФ), Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды РФ), Россельхознадзор, Росприроднадзор, Росимущество, Росреестр и др. ведомства.
Согласно п. 4 ст. 78 Конституции РФ Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации реализацию полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. В соответствии с п. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Подтверждением тому - Указ Президента РФ от 12.05.2008 N 724 (ред. от 30.09.2013) "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти", в котором четко распределены и закреплены полномочия органов исполнительной власти, в т.ч., и в области использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения.
Применительно к рассматриваемой теме это означает, что Президент РФ является гарантом сохранения территориальной целостности страны и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие также и
землеохранных органов государственной власти. Согласно п.1 ст. 2 ЗК РФ земельные отношения могут регулироваться указами Президента Российской Федерации, которые, как установлено в данной статье, не должны противоречить настоящему Кодексу, федеральным законам. Поскольку согласно п. 3 ст. 80 Конституции РФ Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, представляется излишним и некорректным в ЗК РФ повторно предусматривать какие-либо отступления для полномочий Президента РФ. Поэтому словосочетание «не должны противоречить настоящему Кодексу, федеральным законам», на наш взгляд, должно быть исключено из ст. 2 ЗК.
Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Согласно п. а ч.1 ст. 102 Конституции РФ к ведению Совета Федерации, в том числе, относится утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации. Федеральные законы, в том числе, по охране и использованию земель, принимаются Государственной Думой.
Согласно п.1 ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. В Конституции РФ отсутствует статья, непосредственно предусматривающая в компетенции Правительства РФ вопросы охраны и рационального использования земельных и иных природных ресурсов. Однако в соответствии с п. в ч. 1 ст. 114 Конституции РФ оно обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики, в том числе, в области экологии, что вполне объемлет и землеохранные вопросы. И уже в ФКЗ от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 23.05.2015) "О Правительстве Российской Федерации" содержится следующая норма, непосредственно уполномочивающая Правительство РФ решать вопросы использования и охраны сельскохозяйственных земель: «Организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ре-
сурсов, регулированию природопользования ...». Единственно, как и в Конституции РФ, отдавая приоритет Земле, как наиважнейшему природному ресурсу, было бы целесообразно использования словосочетания «земель и других природных ресурсов».
В соответствии с п.2 ст. 2 ЗК РФ Правительство Российской Федерации принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных ЗК РФ, федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, регулирующими земельные отношения. Согласно ст. 9 ЗК РФ к полномочиям Российской Федерации, в т.ч. и Правительства РФ, в области земельных отношений относятся:
1) установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;
2) установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборо-тоспособности земельных участков;
3) государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного надзора, землеустройства;
3.1) осуществление государственного земельного надзора;
4) установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;
5) резервирование земель, изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд Российской Федерации;
6) разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;
7) иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, федеральными законами.
Согласно п.п. 5-6 ЗК РФ для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством Российской Федерации устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и
других загрязняющих почву биологических веществ. В целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, установления охранных зон, ... проведения на этих землях мелиоративных и куль-туртехнических работ согласно п.2 ст. 14 ЗК РФ определяется Правительством Российской Федерации. Порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд в соответствии с п 4 ст. 70.1 ЗК РФ также определяется Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства РФ от 08.04.2000 N 316 утверждены Правила проведения государственной кадастровой оценки земель, а Постановлением Правительства РФ от 23.02.1994 N 140 утвержден Порядок рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы.
Кроме того, Правительством Российской Федерации до разграничения государственной собственности на землю во исполнение норм ФЗ от 21.12.2004 N 172-ФЗ (ред. от 07.06.2013) "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" осуществляется перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.
На основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права. Согласно ст. 10 ЗК РФ к полномочиям субъектов Российской Федерации в области земельных отношений относятся: резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к пол-
номочиям органов местного самоуправления. Субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.
На основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права. К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений, согласно ст. 11 ЗК РФ, относятся: резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.
Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
Согласно ст. 14 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.11.2015) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в собственности муниципальных районов могут находиться земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами. Причем, в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Согласно п.п. 20, п. 1, ст. 14 данного ФЗ к вопросам местного значения относится утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, ... резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в
границах поселения для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель поселения.
2. Органы специальной компетенции
Согласно п. 9 Указа Президента РФ от 12.05.2008 N 724 (ред. от 30.09.2013) "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" в целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в частности, постановлено: передать Министерству сельского хозяйства Российской Федерации функции преобразуемого Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель. К сожалению, с 1990 г. вопросы выработки и реализации государственной политики в сфере земельных отношений (в т.ч. в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения) в шестой раз меняют свою прописку. Однако в развитых странах на протяжении последних веков идет активный процесс выделения в структуре органов государственной власти министерств и ведомств, специализирующихся именно на охране и рациональном использовании земельных ресурсов. Примечательной, например, является история возникновения и развития специализированного органа по управлению землями в США, так называемого Бюро по управлению землями (Bureau of Land Management, - далее BLM), созданного в 1949 г.
Согласно Постановления Правительства РФ от 12.06.2008 N 450 (ред. от 02.11.2013) "О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации" Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнитель-
1 [Электронный ресурс] URL: From Wikipedia, The Free Encyclopedia. Примечательно, что в английском языке слова земля, природа, и всё что связано с естественной средой обитания, пишется с заглавной буквы, как дань уважения всему, что изначально обеспечивает жизнь. Это подсознательно мотивирует англоязычное население на бережное отношение к земле и другим природным объектам (Авт.).
ной власти, осуществляющим следующие функции в области использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения:
по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая .. мелиорацию земель,
по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель;
Минсельхоз России также разрабатывает и утверждает:
- планы проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитар-ных и противоэрозионных мероприятий по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения;
- порядок государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения;
- порядок осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения;
- порядок осуществления государственного земельного контроля в отношении земель сельскохозяйственного назначения;
- порядок предоставления лицом, использующим земельный участок, входящий в состав земель сельскохозяйственного назначения, сведений об организации производственного земельного контроля;
- описание содержания ходатайства о переводе находящихся в собственности Российской Федерации земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и состав прилагаемых к нему документов;
- порядок организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков;
- примерную форму договора аренды земельного участка в границах особой экономи-
ческой зоны и методика расчета арендной платы;
- форму и требования к подготовке документов, оформляемых в процессе кадастровых работ;
- порядок установления характерных точек границ земельных участков и контуров зданий, порядок определения их координат, а также требования к точности определения таких координат;
- форму декларации об объекте недвижимости, направляемой для осуществления государственной регистрации прав на такой объект;
- перечень документов, прилагаемых к заявлению о приобретении прав на земельный участок и др.
В соответствии с Приказом Минсельхоза РФ от 13.09.2010 N 312 "Об утверждении перечня государственных услуг, оказываемых Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору физическим и (или) юридическим лицам" данное министерство также ведет учет мелиорированных земель в разрезе Российской Федерации.
Подведомственной Минсельхозу РФ является Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознад-зор). Вместе с тем Министр согласно п. 10.3. Положения "О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации" не вправе непосредственно принимать на должность и увольнять с должности Руководителя Россельхознад-зора. Он лишь вносит в Правительство Российской Федерации представление о назначении на должность и об освобождении от должности руководителей подведомственного Министерству Россельхознадзора. Соответственно, Правительство РФ своим Постановлением от 08.04.2004 N 201 (ред. от 14.11.2011) "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фи-тосанитарному надзору" постановляет: «Установить, что Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере . земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения); осуществляет государственный зе-
мельный контроль (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения) в установленных законодательством Российской Федерации случаях».
Согласно п. 4 Постановления Правительства РФ от 02.01.2015 N 1 "Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре" Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением:
а) требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;
б) требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;
в) требований, связанных с обязательным использованием земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности;
г) требований в области мелиорации земель, при нарушении которых рассмотрение дел об административных правонарушениях осуществляют органы государственного земельного надзора;
д) предписаний, выданных должностными лицами Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.
Полномочия, указанные в настоящем пункте, осуществляются в отношении земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом
"Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".
Непосредственное отношение к землям сельскохозяйственного назначения России имеет и другое структурное подразделение Минсельхоза РФ - Государственная служба защиты растений. Согласно Постановлению Правительства РФ от 09.10.2000 N 756 (ред. от
05.06.2013) "Об утверждении Положения о Государственной службе защиты растений Министерства сельского хозяйства Российской Федерации" в числе основных задач Государственной службы защиты растений установлена разработка предложений по формированию государственной политики в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения. Казалось бы, что данное ведомство дублирует землеохранные функции Россель-хознадзора. Однако п. 3 рассматриваемого Постановления корректирует содержание нормы и в числе основных задач Госкарантина растений устанавливает обеспечение проводимых Рос-сельхознадзором и его территориальными органами проверок соблюдения землепользователями требований земельного законодательства при осуществлении государственного земельного надзора. Другими словами, содействует Россельхознадзору в проведении госзем-надзора.
Мониторинг земель сельскохозяйственного назначения Минсельхоз РФ осуществляет в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 30.07.2010 N 1292-р (ред. от
30.05.2014) «Об утверждении Концепции развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020г.». Государственный мониторинг сельскохозяйственных земель осуществляется в целях предотвращения выбытия земель сельскохозяйственного назначения, сохранения и вовлечения их в сельскохозяйственное производство, разработки программ сохранения и восстановления плодородия почв, обеспечения государственных органов, включая органы исполнительной власти, осуществляю-
щие государственный земельный контроль, юридических и физических лиц, а также сельскохозяйственных товаропроизводителей всех форм собственности достоверной информацией о состоянии и плодородии сельскохозяйственных земель и их фактическом использовании. Научно-методическое сопровождение государственного мониторинга сельскохозяйственных земель осуществляется Министерством сельского хозяйства Российской Федерации при участии организаций Российской академии наук.
Однако работы, проводимые по государственному мониторингу сельскохозяйственных земель, в основном носят разрозненный, ведомственный характер. Отсутствует межведомственная координация и организация этих работ.
Так, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии организует: работы по созданию, внедрению, сопровождению и ведению автоматизированной системы Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, автоматизированной системы государственного кадастрового учета объектов недвижимого имущества, а также информационно-коммуникационной системы, необходимой для функционирования данных автоматизированных систем;
создание и обновление государственных топографических карт и планов в графической, цифровой, фотографической и иных формах, точность и содержание которых обеспечивают решение общегосударственных, оборонных, научно-исследовательских и иных задач;
дистанционное зондирование Земли в целях обеспечения геодезической и картографической деятельности.
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии также осуществляет ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, государственный мониторинг земель в Российской Федерации (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), официальный статистический учет наличия и распределения земель в границах территориальных образований и ежегодно готовит государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации.
В настоящее время Федеральное космическое агентство обеспечивает поставку данных только высокого и среднего пространственного разрешения, получаемых с космических аппаратов дистанционного зондирования Земли "Ресурс-ДК" и "Метеор-М".
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды осуществляет сбор и формирование пространственно распределенных агрометеорологических данных и пространственно распределенных характеристик биоклиматического потенциала земель с учетом изменения климата.
Государственный мониторинг сельскохозяйственных земель включает в себя систематические наблюдения:
- за состоянием и использованием полей севооборотов, сельскохозяйственных полигонов и контуров, а также за параметрами плодородия почв и развитием процессов их деградации (изменением реакции почвенной среды, содержанием органического вещества и элементов питания, разрушением почвенной структуры, засолением, осолонцеванием, заболачиванием, переувлажнением, подтоплением земель, развитием водной и ветровой эрозии, загрязнением почв пестицидами, тяжелыми металлами, радионуклидами, промышленными, бытовыми и иными отходами, изменением других свойств почв);
- за изменением состояния растительного покрова на пашне, залежах, сенокосных и пастбищных угодьях (изменением видового состава, структуры урожая, типов и качества растительности, степенью устойчивости к антропогенным нагрузкам).
При проведении государственного мониторинга сельскохозяйственных земель решаются следующие задачи:
- своевременное выявление изменений состояния сельскохозяйственных земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций по повышению их плодородия, предупреждению и устранению последствий негативных процессов;
- получение данных на основе систематического обследования плодородия почв и наблюдений за качественным состоянием и эффективным использованием сельскохозяйственных земель как основного ресурса сельско-
хозяйственной деятельности с использованием географической привязки сельскохозяйственных полигонов и контуров;
- мониторинг состояния растительности сельскохозяйственных угодий;
- ведение реестра плодородия почв сельскохозяйственных земель и учет их состояния;
- формирование государственных информационных ресурсов о сельскохозяйственных землях в целях анализа, прогнозирования и выработки государственной политики в сфере земельных отношений (в части, касающейся сельскохозяйственных земель) и эффективного использования таких земель в сельском хозяйстве, а также использования в статистической практике;
- обеспечение доступа юридических и физических лиц к информации о состоянии сельскохозяйственных земель;
- участие в международных программах (обеспечение выполнения международных обязательств).
Согласно Постановления Правительства РФ от 11.11.2015 N 1219 "Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации." Минприроды РФ осуществляет порядок подготовки и заключения договора купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности;
Согласно Постановления Правительства РФ от 01.06.2009 N 457 (ред. от 27.12.2014) "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" Росреестр является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии... . Росреестр осуществляет государственный земельный надзор; контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных уча-
стков, находящихся в федеральной собственности; рассматривает и утверждает предложения об установлении публичных сервитутов на земельные участки; обеспечивает поступление в федеральный бюджет средств от приватизации федерального имущества, продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, продажи права на заключение договора аренды земельного участка на торгах (аукционах, конкурсах); принимает в установленном порядке решения о предоставлении земельных участков, находящихся в федеральной собственности; принимает решения о прекращении прав на земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, в соответствии с законодательством Российской Федерации; принимает в установленном порядке решения об образовании земельных участков из земельных участков, находящихся в федеральной собственности; распоряжается в установленном порядке земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена; определяет существенные условия договоров купли-продажи земельных участков, заключаемых по результатам аукциона; выступает организатором торгов при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, а также осуществляет продажу земельных участков без проведения торгов в порядке и случаях, установленных законодательством Российской Федерации; заключает договоры аренды и купли-продажи земельных участков по результатам торгов.
Согласно п. 3 Постановления Правительства РФ от 02.01.2015 N 1 "Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре" Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением:
а) требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, использования земельных участков без документов, разрешающих в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, осуществление хозяйственной деятельности, самовольной уступки права пользования землей, а также самоволь-
ной мены земельными участками;
б) требований о переоформлении юридическими лицами права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобретении земельных участков в собственность;
в) требований земельного законодательства об использовании земельных участков по целевому назначению;
г) требований земельного законодательства, связанных с обязательным использованием земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства, жилищного или иного строительства, в указанных целях (за исключением выполнения требований, связанных с обязательным использованием земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности);
д) требований земельного законодательства органами местного самоуправления при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности;
е) обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
ж) требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;
з) предписаний, выданных должностными лицами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.
Согласно п. 5 Постановления Правительства РФ от 02.01.2015 N 1 "Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре" Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднад-зор) и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением:
а) обязанностей по рекультивации зе-
мель при разработке месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, а также после завершения строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, сноса объектов лесной инфраструктуры;
б) требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;
в) режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;
г) требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;
д) предписаний, выданных должностными лицами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.
Полномочия, указанные в настоящем пункте, осуществляются в отношении земель всех категорий, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".
Поскольку согласно п. 1 ст. 1 данного закона его действие не распространяется на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, в соответствии с разрешенным использованием которых предусматриваются гаражное строительство, ведение личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, следовательно, государ-
ственный надзор за последними является прерогативой Росприроднадзора.
Согласно Постановления Правительства РФ от 05.06.2008 N 432 (ред. от 28.09.2015) "О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом" Росимущество осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности, иного федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, а также переданного в установленном порядке иным лицам, и при выявлении нарушений принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности.
Росимущество также разрабатывает предложения об установлении публичных сер-витутов на земельные участки; обеспечивает поступление в федеральный бюджет средств от приватизации федерального имущества, продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, продажи права на заключение договора аренды земельного участка на торгах (аукционах, конкурсах); принимает в установленном порядке решения о предоставлении земельных участков, находящихся в федеральной собственности, принимает решения о прекращении прав на земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, принимает в установленном порядке решения об образовании земельных участков из земельных участков, находящихся в федеральной собственности, распоряжается в установленном порядке земельными участками, госу-
дарственная собственность на которые не разграничена. Оно также при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков: принимает решение о проведении торгов в форме аукциона; определяет существенные условия договоров купли-продажи земельных участков, заключаемых по результатам аукциона; выступает организатором торгов при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, а также осуществляет продажу земельных участков без проведения торгов в порядке и случаях, установленных законодательством Российской Федерации; заключает договоры аренды и купли-продажи земельных участков по результатам торгов и т.д.
В предыдущей статье, опубликованной в журнале «Аграрное и земельное право» под названием: «Некоторые пути совершенствования административно-правового режима использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения» мы, наряду с общим и специальным, предлагали третий вид правового режима земель - «особенный», который вытекает из содержания нормы-принципа п.п. 6 п. 1 ст. 1 ЗК РФ: «Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, .... других особо ценных земель ... для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами». Следовательно, в структуре органов исполнительной власти России недостает специальное ведомство - Федеральная служба по охране и рациональному использованию особо ценных земель Российской Федерации» (ФСОРИ ОЦЗ РФ).
