CC BY
176
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2013. № 3
И.Е. Севостьянова
ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ
Судебная власть является одним из обязательных элементов механизма, с помощью которого государство обеспечивает выполнение своих функций. Проблемы функционирования судебной власти именно в сфере государственного управления остаются актуальными и требуют дальнейшей разработки. Деятельность и развитие эффективной судебной системы является комплексным политико-правовым и управленческим институтом.
Проблемы судебной власти уже были предметом изучения ученых различных отраслей науки, но, несмотря на это, проблемы комплексного научного исследования природы и содержания судебной власти в сфере государственного управления не получили достаточного освещения и проработки.
Комплексное и всестороннее изучение проблематики судебной власти будет более эффективным при условии анализа ее состояния и степени разработки отечественными и зарубежными учеными. Это позволит более четко зафиксировать достигнутые результаты и выявить направления дальнейших научных поисков.
В статье дан научно-теоретический анализ процесса становления судебных органов в советский период, определена разнородность взглядов на сущность и диалектику судебной власти. Рассмотрены специфические формы судебной власти, проявляющиеся во властном вмешательстве государства в конфликтную ситуацию, возникшую в социуме, в особом властном влиянии государства на участников конфликта и отношения между ними. На основании приведенной специфики судебной власти определена роль судов общей юрисдикции в системе государственного управления. Предложен комплекс мер по укреплению системы государственного управления, предусматривающий ряд политико-правовых дей -ствий всех участников процесса.
Ключевые слова. Государственное управление, судебная система, эффективная судебная власть, суд, государственная судебная политика, механизм сдержек и противовесов.
The judiciary is one of the required elements of the mechanism by which the state guarantees the performance of their functions. The study of the prob-
Севостьянова Ирина Евгеньевна — кандидат политических наук, доцент кафедры философских и социальных наук Севастопольского национального технического университета; e-mail: [email protected]
lems of functioning of the judicial power in the sphere of state management remain relevant and require further development. The activities and development of an effective judicial system is a complex political-legal and management Institute.
Problems of judicial authorities have already been the subject of studies of the scientists of the various branches of science, but, despite this, the problems of complex scientific investigations of the nature and content of the judicial power in the sphere of public administration are not sufficiently addressed and developed.
Comprehensive and thorough investigation of the problems of the judiciary is more effective when provided analysis of e state and level of development of domestic and foreign scientists. This will allow more clearly record the results achieved and to identify future directions of scientific studies.
Dan scientific-and-theoretical analysis of the process of formation of the judicial authorities in the Soviet period, defined by the heterogeneity of views on the nature of and the dialectics of the judiciary. Considered are the specific forms of the judicial power are manifested in the power of the state interference in the conflict situation that has emerged in society, and in particular the impact of the power of the state to the participants of the conflict and the relationship between them. On the basis of the specifics of the judiciary the role of courts of General jurisdiction in the state governance system. A complex of measures on strengthening of the state governance system providing for a series of political and legal actions of all participants of the process.
Key words. Public administration, the judicial system, an effective judiciary, the courts, the state judicial policy, the mechanism of checks and balances.
Перед современным государством стоит многообразие целей, ответственность за достижение которых возлагается на государство в целом и на каждую из составных частей структуры его механизма в частности. Государство с помощью механизма государственного управления осуществляет регулирование своей деятельности. Одним из обязательных элементов механизма, посредством которого государство обеспечивает выполнение своих функций, является система органов судебной власти.
Изучение проблем функционирования судебной власти именно в сфере государственного управления остается актуальным и требует дальнейшей разработки. Становление эффективной судебной системы не сводится исключительно к политико-правовым проблемам, а является и комплексным управленческим институтом. Практика становления и развития правового государства требует переосмысления роли институтов судебной власти.
Для комплексного и всестороннего изучения проблематики эффективной судебной власти необходимо проанализировать ее состояние в разработках отечественных и зарубежных ученых в различных отраслях правовой науки. Это позволит более четко
зафиксировать достигнутые результаты и выявить направления дальнейших научных поисков.
Обращаясь к анализу современной литературы, можно утверждать, что с момента обретения Украиной ее независимости и построения государственной власти с учетом самостоятельности органов правосудия проблемы организации управления системой обеспечения деятельности судебной власти пока остаются вне поля зрения ученых. Лишь иногда в профессиональных изданиях встречаются публикации, касающиеся данных вопросов, которые в основном имеют односторонний характер и предусматривают главным образом исследования относительно функций судебной системы. В то же время вопросы судопроизводства, форм государственного управления в сфере обеспечения деятельности судебной системы, осуществления судебного конституционного контроля в системе государственного управления остаются и до сих пор не выяснены, даже учитывая то обстоятельство, что «наука, безусловно, признает наличие таких свойств в деятельности определенных самостоятельных звеньев государственного механизма».
Проблемы судебной власти уже были предметом изучения ученых различных отраслей науки, но, несмотря на это, проблемы комплексного научного исследования природы и содержания судебной власти в сфере государственного управления не получили достаточного освещения и проработки.
В научной литературе используются различные подходы при рассмотрении понятия судебной власти. Следует отметить, что научно-теоретический аспект темы характеризуется неоднозначностью, разнородностью взглядов на сущность и диалектику судебной власти:
1. Определение судебной власти исходя из ее назначения и свойственных ей функций (функциональный подход). При таком подходе судебная власть определяется как самостоятельная и независимая ветвь государственной власти2, созданная для решения социальных конфликтов, контроля за конституционностью законов, защиты прав граждан в их взаимоотношениях с органами исполнительной власти и должностными лицами, контроля за соблюдением прав граждан при расследовании преступлений, установления наиболее значимых юридических фактов и состояний, и является функцией государственного органа —
1 Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). М., 2000. С. 58.
1 Государственное управление: основы теории и организации / Под ред.
В.А. Козбаненко. М, 2000. С. 524.
суда3 или функцией государственной власти, которая реализуется через деятельность системы судов и органов организационного обеспечения4. Таким образом судебная власть определяется как ветвь государственной власти.
2. Определение судебной власти через формы и принципы ее организации и деятельности. Судебная власть рассматривается как особая форма деятельности государства, осуществляющего свои властные полномочия специально созданными государственными органами — судами, которые входят в единую судебную систему, имеют общие задачи, принципы организации и деятельности по осуществлению правосудия и реализуют посредством правосудия самостоятельную судебную власть, которая действует независимо от законодательной и исполнительной власти. В таком случае подчеркивается, что судебная власть осуществляется на принципах гласности и независимости, путем соревновательного и коллегиального рассмотрения.
3. Рассмотрение судебной власти через систему специальных органов, судов — ее носителя, которые имеют специфическую компетенцию (институциональный подход). Например, как целостную систему специальных государственных органов6, обладающих властными полномочиями, направленными на установление истины, восстановление справедливости, рассмотрение споров и наказание виновных, решение которых являются общеобязательными, подчеркивая таким образом принадлежность судебной власти к государственным органам (судам), которые осуществляют правосудие и имеют единые цели, функции, задачи.
Но большинство подходов к определению понятия судебной власти имеют не общий, универсальный, а частный характер. Как правило, отображаются не все стороны и аспекты судебной власти, а лишь некоторые из них. В большинстве случаев понятие судебной власти рассматривается на внутригосударственной основе без надлежащего учета специфики судебной власти в других странах, национальных особенностей государственности, существующих в разных странах, отношения к судебной власти, органам и лицам, которые ее представляют, нормативного регу-
3 Гуценко К.Ф. Правоохранительные органы. М., 1998. С. 44.
4 Бршщев В.Д. Стандарта правово! держави: втшення у нашональну модель оргашзашйного забезпечення судово! влади. Харьков, 2010. С. 50.
5 Разумов C.JI. Понятие судебной системы // Судебная система России. М., 2000. С. 119.
6 Борденюк B.I. Судова влада як складова мехашзму держави та державного управлшня // BicH. госп. судочинства. 2005. № 2. С. 151.
1 Дмитриев Ю.А. Судебная власть в механизме разделения властей и защите прав и свобод человека // Государство и право. 1997. № 8. С. 44.
лирования ее деятельности. Полномочия органов судебной власти также существенно различаются в зависимости от типа правовой системы.
Сфера деятельности институтов судебной власти отличается основными функциями, а также задачами, которые государство ставит перед судебными органами. Будучи общими для всей структуры судебной власти, эти задачи и функции, имеющие специфический характер, выражают единую для всех звеньев судебных органов судебную политику.
Вполне возможно предположение, что формирование государственной судебной политики — важнейшее направление в государственном управлении в таких значимых сферах общественной жизни, как защита прав и свобод человека и гражданина, осуществление судебного контроля за режимом правовой законности в сфере управления.
Государственное управление В. Бакуменко и В. Князев определяют «как практическое, организующее влияние государства на общественную жизнедеятельность людей с целью ее упорядочения, охраны или преобразования, которое опирается на свою собственную силу»8. Учитывая сказанное, под системой государственного управления мы понимаем особый вид властеотношений, сторонами которых выступают субъект и объект государства, выполняющие определенные функции. В пределах этой системы осуществляется процесс государственного управления с целью регулирования отношений внутри социума посредством органов судебной власти.
Н.И. Глазунова в своей работе «Система государственного управления» отмечает, что государственное управление предполагает не только осуществление властного влияния на отдельные элементы системы, но и создание необходимых организационных предпосылок относительно реализации властных полномочий, а потому фактически имеет более широкий смысл, чем понятие «государственная власть» . Как следствие можно установить, что выявление путей совершенствования деятельности судебной системы может происходить именно в контексте разработки критериев повышения эффективности государственного управления в сфере судебной власти.
В советской науке исследованиям проблем организации деятельности судебной системы уделяли значительное внимание. Анализируя процесс становления судебных органов в советский период, мы можем многое узнать о построении судебной систе-
8 Держание управления: словнж — довщник / Ред. В.Д. Бакуменка, В.М. Князев. К., 2002. С. 63.
9 Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2002. С. 16.
мы современности. Именно в этот временной промежуток была проведена колоссальная работа по реформированию всей судебной системы, была полностью изменена структура судебных органов и заложено начало нынешней правовой судебной системы. Важным исследованием общего характера, рассматривающим весь временной период, является фундаментальный труд М.В. Кожевникова, который содержит бесценный материал, охватывающий все основные стадии формирования советской судебной системы .
В целом наука советского периода сформировала определенную методологию исследования судебных органов. В условиях командно-административной системы суды в СССР рассматривались в одном ряду с органами прокуратуры, внутренних дел, органами государственной безопасности, то есть органами правоохранительными, основной задачей которых является борьба с правонарушениями и преступлениями. С этой точки зрения суд осуществлял правосудие, которое понималось как форма или вид государственной деятельности .
Используя в широком смысле понятие «функция государственного управления», употребляемое для обозначения содержания и формы проявления организующей деятельности государственного аппарата, теоретико-правовая наука идентифицировала его в той или иной форме с понятием «функции государства», а последнее — с основными направлениями деятельности государства, осуществляемой посредством государственного аппарата . Так как суд являлся элементом советского государственного аппарата, он осуществлял функции, определяющие направления государственной деятельности.
Работы, посвященные отдельным проблемам формирования советской судебной системы, стали появляться уже в первые годы после победы советской власти. В советский период исследования судебной деятельности опосредуют в первую очередь юри-дико-правовые отношения, складывающиеся в обществе.
Однако сам термин «судебная власть» вошел в употребление с провозглашением Украиной своей независимости. К этому времени, если не рассматривать процессуальный аспект проблемы, это явление исследовалось с точки зрения определения понятия «судебная система», а сам суд представлялся главным образом как элемент правоохранительных органов. Это закономерно, поскольку генезис судебной власти обусловлен ее становлением как
10 См.: Кожевников М.В. История советского суда 1917—1947 гг. М., 1948.
11 Грошевой Ю.М. Правовые свойства приговора — акт социалистического правосудия. Харьков, 1978. С. 8.
12 Юридический справочник для населения / Ред. В. Антонова, О. Бельчи-кова, Р. Глебова. М., 1973. С. 65.
самостоятельной ветви государственной власти, которая действует в конституционном механизме разделения властей.
Большинство современных исследователей судебной власти определяют ее как совокупность судов, осуществляющих правосудие. Другие отождествляют судебную власть с методом ее реализации — правосудием. Как отмечает Н. Колоколов, судебная власть — это особые общественные отношения, возникновение и существование которых обусловлено способностью социума при необходимости генерировать механизм разрешения конфликтов на основе норм права, обеспечиваемый мощью государства .
Судебная власть проявляется в специфической форме властного вмешательства государства в конфликтную ситуацию, возникшую в социуме, в особом властном влиянии государства на участников конфликта и отношения между ними. В процессе такого вмешательства (действия) государство приобретает с участниками конфликта, а равно с третьими лицами многочисленные и разнообразные властеотношения. Подавляющая часть подобных властеотношений возникают и существуют как правовые. Они порождают у государства (в том числе и в лице суда), других участников процесса состояние, связанное с защитой их прав и исполнения обязанностей. В рамках этого состояния государство в лице суда, самостоятельные и независимые члены общества, их объединения, а также юридические лица (в число которых входит и государство) стремятся к цивилизованному достижению своих интересов.
Анализируя важные характеристики судебной власти можно отметить следующее: власть — реальная, обладает всеми видовыми, родовыми признаками и чертами, присущими любой другой власти; как любое социальное явление существует только в динамике; в пределах своей компетенции сильнее любой организации или индивида, обладающих той же компетенцией на территории конкретного государства; одновременно носит частноправовой и публично-правовой характер; проявляется в правоприменительной, правотолковательной и правотворческой сфере; не существует вне нормативного регулирования; опосредуется в правосудии (процессах), его результатах (судебных актах)... Для нее, в частности, характерны особые способы формирования процедурных норм (судебный прецедент) и их трансформации (судебная практика) .
Институализация развития европейских обществ шла в направлении реализации принципа разделения власти с целью
]3 Колоколов H.A. Судебная власть как общеправовой феномен // Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. Нижний Новгород, 2006. С. 23.
14 Там же. С. 25.
обеспечения оптимального соотношения суверенитета личности и государства. Демократическое развитие общества объективно связано с изменением сознания личности. Обобщая политико-правовые основы и ведущие направления деятельности институтов судебной власти, необходимо отметить, что исторический процесс демократического развития европейских обществ сопровождался мощными социальными сдвигами, то есть процессами вертикальной мобильности в экономическом и политическом профилях. Эти процессы вели к необходимости разграничения вертикальной и горизонтальной схем государственного управления, разделения суверенитета государства и личности.
В области гражданских (имущественных, ресурсных) отношений личность и демократическое государство находятся на одном иерархическом уровне (горизонтальная схема), в сфере государственных отношений государство имеет приоритет с целью проведения политики национальной интеграции значительно индивидуализированного социума. Механизмы судебной власти поддерживают этот баланс. Основные этапы формирования институтов судебной власти связанны с необходимостью активизации горизонтальной схемы государственного управления (рис. 1).
В современных условиях судебная власть является обязательным элементом механизма сдержек и противовесов, что оптимизирует горизонтальную и вертикальную схемы государственного управления. Современное демократическое государство характеризуется наличием большого количества социальных групп, которые обладают переменной мощностью, высоким уровнем социальной мобильности, необходимостью быстрой смены моделей социального поведения, высоким уровнем достоинства индивидуумов. Поэтому от государства требуется динамизм принятия решений, который традиционная вертикальная схема управления
Рис. 1. Иерархия отношений «личность—государство»
обеспечить не в состоянии. И если опираться только на нее, то уровень конфликтности в обществе будет непрерывно и быстро расти. Судебная деятельность характеризуется детально регламентированной системой процедурных правил, определяющих порядок деятельности суда и участников процесса. Эти правила — нормы уголовного, гражданского, административного и хозяйственного судопроизводства, которые содержатся в кодексах.
Следует признать, что отступление от принципа разделения властей в государстве приводит к усилению функций исполнительных и распорядительных органов, снижению роли судебной власти, ставит ее в зависимое положение. В связи с этим одной из главных целей реформирования страны была провозглашена идея формирования правового государства, в котором судебная власть должна стать одним из важнейших элементов структуры государственной власти наряду с законодательной и исполни-тельной15.
Играя существенную роль в механизме государственного управления, судебная власть поддерживает необходимый баланс между представительной и исполнительной властью посредством судебного контроля за соответствием действующих законов и иных нормативных правовых актов Конституции Украины. К тому же судебная власть осуществляет контроль за законностью актов исполнительно-распорядительных органов, изданных в процессе государственного управления (административное судопроизводство).
Если говорить о специфике судебной власти в механизме государственного управления, то она заключается в следующем:
1. Осуществление судебной власти способствует обеспечению правового равенства всех социальных групп и слоев населения перед законом.
2. Реализация судебной деятельности характеризуется определенной направленностью на осуществление государственной политики.
3. Деятельность судебных органов связана с применением действующего законодательства с целью осуществления правосудия.
4. Необходимость в системе правосудия обусловлена возникновением в обществе конфликтов, которые нуждаются в их постоянном разрешении.
5. Судебная власть независима и призвана к осуществлению правосудия посредством правоприменительной деятельности.
15 Селщева Н.Г. Виконавча 1 судова гшки влади: стввщношення та взаемо-д1я // Государство и право. 2000. № 1. С. 5.
6. Осуществление правосудия обусловлено стремлением государства защитить от противоправных посягательств установленный порядок управления.
7. Самостоятельность судебной ветви власти означает, что отношения между всеми ветвями государственной власти должны строиться только на основании и в рамках закона. Ни президент, ни одна из ветвей государственной власти не вправе оказывать любое давление на судей и влиять на ход судебного процесса.
Максимальную эффективность судебная власть имеет тогда, когда создано ресурсно и организационно подкрепленное «пространство компромисса», в котором роль суда как сильного посредника становится определяющей. Суды способны достаточно быстро реагировать на нарушение правовой нормы и восстанавливать ее, даже учитывая тот факт, что они не могут опираться на собственную систему господства, как, например, органы исполнительной власти. В то же время следует отметить, что суды общей и специализированной юрисдикции самостоятельной ветвью государственной власти можно признать лишь весьма условно в том смысле, что, обладая монопольным правом вершить правосудие, собственных ресурсов властвования и системы господства они не имеют. Закон как ресурс судебной власти есть производное парламента, а исполнение решений судов, кроме как исполнительной властью, невозможно.
Из всех ветвей государственной власти судебные институты обладают высшей степенью децентрализации и специализации, они, в отличие от институтов исполнительной и законодательной власти, находятся на минимальном расстоянии от социальных групп и граждан, а значит, наилучшим образом воплощают горизонтальную схему государственного управления. В отличие от парламентов суд, действуя от имени всего общества, может реализовать законную свободу широкого диапазона политических и экономических агентов от отдельного гражданина к государству как целостности.
Таким образом, определяя роль судов общей юрисдикции в системе государственного управления (рис. 2), можно сказать, что они: а) являются одним из структурных элементов системы государственного управления; б) имеют большую степень свободы, чем административные институты, так как призваны опираться на закон, а не на исполнительные акты; в) используют горизонтальную схему государственного управления; д) выполняют функции национальной интеграции. Сила судебной системы определяется степенью уважения к ней как со стороны общества, так и со стороны государства.
Рис. 2. Суды общей юрисдикции в системе государственного управления
Непосредственное функционирование судебной власти не может быть реализовано на практике, если три ветви государственной власти рассматриваются как замкнутые на себя. Установка любого приоритета в этом треугольнике власти может привести к существенным недоразумениям. Опыт многих современных государств свидетельствует о том, что нельзя отдельно создать совершенную судебную или совершенную исполнительную власть.
Усиление судебной власти на Украине и укрепление ее независимости в структуре системы разделения государственной власти должны рассматриваться как часть комплекса мер по укреплению всей системы государственного управления и предусматривать такие политико-правовые действия всех участников процесса, как:
— функционирование любой системы возможно только при условии взаимодействия ее компонентов;
— мониторинг эффективности судебно-правовой реформы;
— проведение политико-правовой социализации граждан с целью обеспечения поддержки судебной системы со стороны гражданского общества;
— разработка и реализация научных программ в ходе дальнейшего проведения судебной реформы;
— принятие законодательных актов, способствующих совершенствованию политико-правовой базы по вопросам организации и деятельности судов;
— внесение изменений и дополнений в действующее законодательство по совершенствованию деятельности судебной ветви власти на этапе национальной интеграции общества.
В теории государственного управления представляется достаточно обоснованным утверждение, в соответствии с которым
надлежащая организация деятельности любого структурного элемента государственного аппарата является одним из определяющих факторов его эффективной и продуктивной деятельности. Профессор В.В. Цветков подчеркивает: «Людские и материально-технические ресурсы только тогда будут использоваться с успехом, а общественное производство станет эффективным, когда управленческая деятельность и ее субъекты будут организованны. Высокое качество и эффективность государственного управления имеют не меньше, а зачастую больше значения, чем условия современного этапа развития произведенного организма. Поэтому проблема повышения эффективности управления заслуживает постоянного внимания и глубокого изучения»6.
Сложные и интенсивные процессы, протекающие в обществе, не только повышают роль управления и требований к нему, но и существенно изменяют само содержание деятельности управления. Трансформируется состав объектов государственного управления, постоянно совершенствуется структура, формы и методы работы государственных органов. Создание эффективной системы судебной власти следует рассматривать как один из механизмов совершенствования системы государственного управления.
Список литературы
Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). М., 2000.
Борденюк B.I. Судова влада як складова мехашзму держави та державного управлшня // Bích. госп. судочинства. 2005. N° 2.
Бринцев В.Д. Стандарта правово'1 держави: втшення у нацюнальну модель оргашзацшного забезпечення судовоУ влади. Харьков, 2010.
Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2002.
Государственное управление: основы теории и организации / Под ред. В.А. Козбаненко. М., 2000.
Грошевой Ю.М. Правовые свойства приговора — акт социалистического правосудия. Харьков, 1978.
Гуценко К.Ф. Правоохранительные органы. М., 1998.
Державне управлшня: словшк — довщник / Ред. В.Д. Бакуменка, В.М. Князев. К., 2002.
Дмитриев Ю.А. Судебная власть в механизме разделения властей и защите прав и свобод человека // Государство и право. 1997. N° 8.
Изварина А.Ф. К вопросу о функциях судебной власти // Вестник арбитражного суда г. Москвы. 2009. bookniix.ru> book.phtnil?id=241288
16 Цветков В.В. Державне управлшня: основш фактори ефективносп (псш-тико-правовий аспект). Харьков, 1996. С. 19.
Кожевников M.B. История советского суда: 1917—1947 гг. М., 1948. Колоколов H.A. Судебная власть как общеправовой феномен // Авто-реф. дисс. ... докт. юрид. наук. Нижний Новгород, 2006.
Селщева Н.Т. Виконавча i судова гшки влади: сшввщношення та взаемод1я // Государство и право. 2000. N° 1.
Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса. Т. 1. М.,
1968.
Судебная система России. М., 2000.
Цветков B.B. Державне управления: основш фактори ефективносл (по.'птико-правовий аспект). Харьков, 1996.
Юридический справочник для населения / Под ред. В. Антоновой, О. Бельчиковой, Р. Глебовой. М., 1973.
