CC BY
87
26 (119) - 2009
Экономика и управление
ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ВОДОХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
А. В. ДАВыДОВ, научный сотрудник лаборатории экономики Всероссийский научно-исследовательский институт гидротехники и мелиорации им. А. Н. Костякова (ВНИИгим), г. москва,
Целью исследований в статье является обоснование преимуществ использования прямых коммерческих отношений в водном хозяйстве. В статье проанализированы основные недостатки существующей системы управления водопользованием. Особое внимание уделяется концессионным соглашениям в водном хозяйстве. Подчеркивается принципиальная разница между инфраструктурными концессиями на строительство и эксплуатацию гидротехнических сооружений и концессиями по распределению водных ресурсов. Рассмотрены финансовые отношения между государством, управляющей компанией и водопользователями. Делается вывод о высоком инвестиционном потенциале коммерческих отношений в отрасли и о возможности использования в будущем инвестиционных технологий в водном хозяйстве.
Ключевые слова: платное водопользование, государственно-частное партнерство, концессия, управляющая компания.
Структура управления водохозяйственной деятельностью подвергалась неоднократным преобразованиям, заключавшимся в основном в смене ведомства, но имевшим необратимые последствия: снижение значимости водохозяйственных проблем, разрыв водохозяйственных связей, подчиненность интересам других ведомств, отход от бассейнового принципа управления, отсутствие экономических методов управления. На сегодняшний день функционируют отдельные блоки управления водным хозяйством: государственные ведомства различного уровня; бассейновые водохозяйственные управления; территориальные органы управления водным
хозяйством, а также органы, эксплуатирующие различные водохозяйственные объекты. Однако в силу их различной ведомственной подчиненности, слабого развития экономического и правового механизмов, существующая система управления не решает полностью всех стоящих перед ней задач. В условиях деления и перераспределения собственности вопросы правового регулирования отношений водопользователей приобретают особую остроту. Это касается как вновь строящихся водохозяйственных объектов, так и эксплуатируемых в настоящее время. Приобретают значение и новые формы передачи водных объектов и водных ресурсов в пользование организациям и частным лицам.
Финансирование водохозяйственной деятельности производится за счет средств федерального бюджета. Выделяются следующие направления расходования средств: государственное управление, мероприятия по регулированию и охране водных ресурсов, наука, капитальные вложения [1].
Сравнение сложившегося в последние годы уровня бюджетного финансирования с потребностями водного хозяйства в финансовых ресурсах свидетельствует о том, что удовлетворение потребностей водного хозяйства не соответствует необходимому их уровню. Существовавшая долгие годы дефицитность бюджета не позволяла обеспечить надлежащей финансовой основы водохозяйственной деятельности. Недостаточность участия предприятий, использующих водные ресурсы, в финансировании водохозяйственных
мероприятий позволяет сделать вывод о необходимости реализации системы взаимосвязанных мер по стимулированию привлечения собственных и внешних финансовых ресурсов предприятий для решения задач комплексного использования и охраны водных объектов.
Важнейшим направлением реформирования управления водохозяйственной деятельностью является применение экономических методов управления. От степени их развития зависит эффективность управления водохозяйственными системами и рациональное использование водных ресурсов.
Кардинальное решение проблемы повышения эффективности управления водопользованием может быть достигнуто лишь путем создания надежной финансовой основы, т. е. функционирования водного хозяйства за счет введения платы за использование водных объектов для всех водопользователей. Однако это не умаляет роли государства и его финансовых институтов в реальной поддержке этой важнейшей сферы народного хозяйства. В зарубежной практике эксплуатационная деятельность полностью финансируется за счет водопользователей, кроме работ по водообеспечению низкорентабельных производств (орошаемое земледелие, водообеспечение сельского населения). Строительство же комплексных гидроузлов осуществляется с большой долей государственных дотаций и кредитов, а часто и полностью за счет бюджетных средств.
Платность водопользования включает систему платежей за пользование водными объектами, систему штрафов и санкций за несоблюдение правил и норм водопользования, а также систему экономического стимулирования юридических и физических лиц, выполняющих работы, направленные на экономию водных ресурсов, восстановление и охрану водных объектов.
На сегодняшний день порядок взимания и поступления платежей имеет бюджетную направленность. При такой схеме разрывается связь между реально производимыми затратами в водном хозяйстве и инвестициями в него. Аккумулируемые в бюджете средства обезличиваются, и только малая их часть направляется на проведение необходимых водохозяйственных и водоохранных мероприятий.
Теория и зарубежный опыт свидетельствуют о том, что наиболее результативным является взимание платы в виде взносов на проведение водохозяйственных и водоохранных работ и содержание водохозяйственных организаций. Использование такой схемы предполагает организацию государственно-частного партнерства в данном
секторе экономики. Оно может осуществляться в различных формах.
Государство может заключить с представителями частного сектора контракты на выполнение работ на водном объекте. Целью таких разовых договоров является строительство какого-либо сооружения, оказание услуг по обустройству водного объекта. Инвестиционные риски при этом несет государство. В таком виде это соглашение сопоставимо с договором подряда.
Государство может предоставить бизнесу водные объекты в аренду. В этом случае частный партнер получает в пользование водный объект, а государству своевременно уплачивает арендные платежи. Риски при этом несет арендатор. Однако как частный предприниматель, осуществляющий свою хозяйственную деятельность на условиях гражданского договора аренды, он в малой степени заинтересован в соблюдении публичного (общественного) интереса, и его главная цель — получение прибыли.
Наиболее прогрессивной формой государственно-частного партнерства являются концессионные соглашения. Концессионная форма управления как элемент системы хозяйствования, базирующийся на рыночных принципах, проявляется как все более действенный и результативный механизм управления активами государства. Концессия, объединяя элементы договоров аренды, подряда, франчайзинга и инвестиционного соглашения, позволяет рационально учесть самый широкий спектр интересов государства и частного партнера. Основное отличие концессионных соглашений от административных контрактов в том, что частная компания привносит в производство свои собственные активы. Она несет инвестиционный и коммерческий риски в оговоренных в соглашении пределах в течение длительного периода, который измеряется десятками лет [2].
Концессия в водном хозяйстве представляет собой соглашение о передаче права пользования принадлежащего государству водного объекта или его части на определенный срок частной организации (управляющей компании). Право пользования здесь трактуется в широком смысле, как право владения и пользования концессионным имуществом, управления им, хозяйственной эксплуатации. Соглашение реализуется на определенных условиях, временной и возмездной основе, за счет средств компании и на ее инвестиционный риск. Участниками концессионного соглашения являются: • водохозяйственная управляющая организация
(концессионер);
• водопользователи (абоненты концессионера);
• государство в лице уполномоченного органа исполнительной власти по управлению водными объектами (концедент). Концессионером на водном объекте является
управляющая организация, осуществляющая распределение водных ресурсов для конечных водопользователей. В этом ключевое отличие водных концессий от инфраструктурных концессионных соглашений в отношении гидротехнических сооружений (ГТС). Предметом таких концессионных контрактов является строительство (реконструкция) и последующая эксплуатация ГТС, право собственности на которое принадлежит государству. При этом частному лицу передаются права владения, пользования и частичного распоряжения данным сооружением. Кроме того, концессионеру передается право пользования водным объектом, на территории которого расположено данное сооружение. Это связано с тем, что ГТС не имеют самостоятельной хозяйственно ценности вне задачи обслуживания водного объекта [4].
Концессионным объектом является канал или водохранилище. Для концессионного использования отбираются те водные объекты, которые с точки зрения государства до этого использовались неэффективно, недостаточно эффективно либо не использовались совсем. Классическая схема предполагает, что концессионер приобретает статус региональной управляющей компании, имеющей на праве владения и пользования канал или водохранилище комплексного назначения, расположенные на территориях нескольких соседних субъектов РФ и отнесенные к федеральной собственности.
Главная цель передачи водного объекта в концессию — повышение эффективности использования государственной собственности. Управляющей компанией может являться акционерное общество, организованное с целью управления водными ресурсами и эффективного их использования для обеспечения потребителей водой в заданном объеме и режиме. Основные задачи компании: заключение договоров с водопользователями, администрирование и контроль за деятельностью водопользователей, создание регулируемых запасов воды, территориальное перераспределение водных ресурсов и их транспортировка, защита от наводнений и вредного воздействия вод. Основным видом продукции управляющей компании являются возможные к использованию водные ресурсы канала или водохранилища. Основным источником доходов компании является выручка
от платы за воду, забираемую предприятиями и организациями всех отраслей.
Компании могут быть предоставлены определенные льготы и права:
• льготное налогообложение, связанное с необходимостью развития водного хозяйства и социальной направленностью деятельности;
• в случае признания государственными органами необходимости снижения рассчитанной платы по тем или иным факторам для отдельных водопользователей, недостающие суммы компенсируются за счет государственных органов.
С возникновением концессии на распределение водных ресурсов канала или водохранилища существенно корректируется схема финансовых взаимоотношений участников концессионного соглашения и водопользователей. Плата за пользование водными объектами поступает от водопользователей управляющей компании. Компания производит отчисления от этой платы в бюджет, а также оказывает платные услуги по договорам с водопользователями. Государство производит целевое финансирование необходимых мероприятий (в том числе, по согласованию с водопользователями). Государство осуществляет контроль за поступлением платы за пользование водными объектами от водопользователей, а также финансовый контроль за деятельностью управляющей организации. При такой схеме плата приобретает характер взносов водопользователей на проведение водохозяйственных и водоохранных работ и содержание концессионного предприятия.
Средства федерального бюджета используются для финансирования федеральных целевых программ и превентивных мероприятий общебассейнового значения. Средства региональных и местных бюджетов направляются на финансирование водохозяйственных и водоохранных мероприятий на водных объектах, находящихся соответственно в собственности субъектов Федерации и муниципальных образований. Государственные дотации могут выделяться на строительство и реконструкцию крупных гидротехнических сооружений бассейнового значения, централизованное водоснабжение сельского населения, водообеспечение орошаемого земледелия, мониторинг водных объектов, а также на предотвращение затоплений при наводках и наводнениях, охрану заповедных водных объектов.
Концессионер уплачивает концессионные платежи, включающие концессионную плату за право пользования водным объектом и налоги. Тариф на воду для водопользователей рассчитыва-
ется исходя из принципа возмещения всех затрат по управлению и эксплуатации водохозяйственных сооружений с учетом амортизационных отчислений и необходимых накоплений для реконструкции, обновления действующих водохозяйственных фондов и создания новых.
Государственное участие в концессионном соглашении обеспечивается с помощью методов регулирования (бюджетное целевое финансирование, льготное кредитование и налогообложение) и методов стимулирования (проведение водохозяйственных и водоохранных работ на платной основе; безусловное возмещение ущерба, наносимого водным объектам; страхование гидротехнических сооружений и риска гражданской ответственности за вред, причиненный в результате их аварий).
Государство осуществляет контроль за исполнением концессионного соглашения. Административный контроль государства распространяется на деятельность компании по соглашению, а также на ее отношения с водопользователями. Представителям контрольных органов запрещено вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность компании. Финансовый контроль за ее деятельностью осуществляется независимыми аудиторскими организациями. Однако при всей плотности контроля государством за деятельностью управляющей организации и при полном соответствии водной концессии предъявляемым требованиям компания не приобретает ни статуса публичного агента, ни обязанностей государственного служащего [3]. Она остается частным предпринимателем, действующим с целью извлечения прибыли и подвергающим себя предпринимательским рискам. Собственные служащие компании связаны с ней гражданско-до-говорными отношениями. Но условия социального характера, устанавливаемые в интересах таких служащих, включаются в типовые условия концессионного договора.
Водные концессии позволяют государству переложить функции строительства, эксплуатации, содержания водных объектов на частный сектор; создать условия и предпосылки для эффективного функционирования водных объектов, оптимального управления ими, рациональной эксплуатации водных ресурсов. Выгода бизнеса в водных концессиях в том, что он получает в долговременное управление государственные активы и имеет достаточные гарантии возврата произведенных инвестиций, поскольку государство как партнер концессионера несет определенные риски по обеспечению минимального уровня рентабельности.
Кроме того, государство поощряет сверхприбыльную деятельность управляющей компании и может взять на себя часть предпринимательских рисков.
Использование концессионных соглашений на водных объектах позволит плавно перевести водохозяйственную отрасль на коммерческие отношения. В лице концессионера водопользователи получают юридически оформленного грамотного менеджера, которому государство делегирует часть административных и хозяйственных функций, включая распределение водных ресурсов, охрану, ремонт, эксплуатацию гидротехнических сооружений, а также финансирование необходимых мероприятий на водном объекте по согласованию с водопользователями.
Таким образом, ключевым направлением совершенствования организационно-экономического механизма управления водохозяйственной деятельностью является переход на прямые контрактные отношения между водохозяйственными организациями и водопользователями. Переход на коммерческие отношения в отрасли будет неизбежно сопровождаться усилением хозяйственных функций, связанных с выполнением эксплуатационных мероприятий и ремонтных работ на водохозяйственных системах. Дальнейшим направлением совершенствования управления водохозяйственной деятельностью является применение в отрасли инвестиционных технологий, повышение инвестиционной привлекательности водного хозяйства. Так, водная концессия в дальнейшем переходит в более высокую ее организационную форму — мощную инвестиционную технологию, которая позволяет привлечь средства отечественных и иностранных инвесторов в такую важную отрасль экономики, как водное хозяйство.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Безднина С. Я., Быстрицкая Н. С. Концепция экологически безопасного и экономически эффективного функционирования систем водопользования в агропромышленном комплексе / РАСХН. ГНУ ВНИИГиМ. — М.: 2001. 61 с.: ил.
2. Варнавский В. Г. Концессионный механизм партнерства государства и частного сектора. Серия «Научные доклады: независимый экономический анализ», № 146. — М.: Московский общественный научный фонд, Институт мировой экономики и международных отношений РАН, 2003. 270 с.
3. Сосна С. А. Концессионные соглашения: теория и практика. — М. : 2002. 256 с.
4. Шейнин Л. Б. Границы водного хозяйства. Юридические и экономические ориентиры // Вестник университета Российской академии об-
