CC BY
172УДК 656
ОРГАНИЗАЦИЯ ПАССАЖИРСКИХ ПЕРЕВОЗОК: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Садовник А.Т.
В статье рассматриваются правила организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автотранспортом, городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношений, связанных с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием объектов транспортной инфраструктуры, а также контроля за осуществлением регулярных перевозок
The article deals with the regulation of relations on the organization of regular transport of passengers and luggage by road, urban land-electric vehicles, including the relations connected with the establishment, modification, cancellation of routes scheduled traffic, admission of legal entities and individual entrepreneurs in the implementation of regular services, the use of transport infrastructure as well as monitoring the implementation of a regular service
Ключевые слова: правила организации регулярных перевозок по межрегиональным, муниципальным маршрутам, а также межмуниципальным и межрегиональным маршрутам; принятие решений об установлении или изменении маршрута; свидетельства об осуществлении перевозок и карты соответствующего маршрута
Keywords: rules on the organization of regular transport on inter-regional routes, municipal and inter-municipal and inter-regional routes; making decisions on the establishment or change of route, evidence of the implementation of the transport route and the corresponding card
Современное общество характеризуется интенсивными коммуникационными связями. Информационные технологии во многом определяют научно-технический потенциал общества, формируют новый жизненный стиль.
Однако все процессы движения во времени и пространстве вещества, энергии и информации вторичны по отношению к процессу перемещения людей. Перемещение людей в пространстве является жизненно важной биологической функцией организма и осуществляется благодаря наличию у человека опорно-двигательного аппарата. Общественная среда предопределяет необходимость перемещения людей в пространстве как функцию их социального поведения, стимулирует прогрессивное расширение доступных территорий и скорости передвижения.
На ранних этапах развития цивилизации общественные отношения требовали объединения людей во времени и пространстве для эффективного осуществления процессов производства, потребления материальных и культурных
ценностей, общественно-политической, военной, учебной и иной деятельности. Так возникли населённые пункты. Позднее территориальное расширение населённых пунктов вступило в противоречие с необходимостью быстрого перемещения людей от места проживания к месту временного пребывания, например, работы. Разрешение этого противоречия обеспечил городской пассажирский транспорт. Пассажирское сообщение между населёнными пунктами постоянно развивалось. Усиление транспортных и экономических связей между соседними населёнными пунктами привело к возникновению более крупных сообществ, сформировавшихся в отдельные регионы и государства, между которыми также происходило развитие транспортных связей.
Значение транспорта в современной России огромно. Транспорт соединяет отдельные регионы страны в единое государство, то есть является одним из ведущих государствообразующих факторов. Транспорт (от лат. transporto - перемещаю) - это народно-хозяйственный комплекс, осуществляющий перевозку людей и грузов. По объекту различают транспорт пассажирский и грузовой.
Пассажирский транспорт - часть единой транспортной системы. Современный пассажирский транспорт обеспечивает перевозку людей, их ручной клади и багажа в различных видах сообщения. Перевозка людей осуществляется как на профессиональной основе, так и самостоятельно гражданами, в личных (бытовых) целях. Рассмотрим пассажирские перевозки на профессиональной основе, которые могут быть коммерческими и некоммерческими.
Коммерческие перевозки выполняются перевозчиком с целью получения экономического результата (выгоды) и подразделяются на перевозки транспортом общего пользования и технологические перевозки.
Некоммерческие перевозки выполняются гражданами с целью удовлетворения личных (бытовых) потребностей, а также организациями в интересах государственной или муниципальной службы (перевозка военнослужащих, полицейских, чиновников).
В зависимости от среды, используемой для движения, и технической основы пассажирский транспорт подразделяют на: наземный, водный и воздушный. Автомобильный транспорт, как один из видов наземного транспорта, получил наибольшее распространение и занимает ведущее положение в перевозках пассажиров.
В городах также широко используется городской электрический транспорт. Транспортные средства (подвижной состав) автомобильного транспорта включают автомобили различного назначения, прицепы к ним и мотоциклы. По назначению коммерческие автомобили подразделяются на пассажирские (легковые автомобили и автобусы), грузовые (различаются по типу кузова) и специальные (различаются по функциональному признаку: пожарные, автокраны и другие). Пассажирские автомобили преобладают в составе автомобильного парка.
Экономическая и социальная роль пассажирского транспорта состоит в оказании услуг по перевозке пассажиров, их ручной клади и багажа путём удовлетворения потребности людей в перевозках. Пассажирский транспорт относится к сфере оказания услуг населению, а не к производственной сфере.
Общественные отношения, возникающие и складывающиеся между различными участниками (субъектами) транспортной деятельности в области пассажирских перевозок, представляют собой транспортные отношения. Основные субъекты транспортных отношений - пассажиры - физические лица, использующие транспортные средства с целью передвижения, но не осуществляющие при этом функции по управлению данным транспортным средством или иных служебные функции, связанные с поездкой.
Юридические лица или индивидуальные предприниматели без образования юридического лица, осуществляющие перевозку пассажиров, являются перевозчиками (транспортными операторами). Органы государственной и муниципальной власти, наделенные согласно действующему законодательству полномочиями и функциями регулирования деятельности перевозчиков, также являются участниками транспортных отношений.
В рассматриваемых транспортных отношениях предметом выступает перемещение пассажира из одного пункта в другой. Пассажир может перевозить ручную кладь или багаж. Традиционно при изучении перевозок пассажиров рассматривают также и перевозку почтовых отправлений. Человек может совершать необходимые передвижения пешком либо с использованием средств транспорта. Транспорт следует рассматривать как своеобразный «усилитель» способности людей к передвижению.
Для пассажиров использование транспорта связано, прежде всего, с экономией сил и времени, затрачиваемых на передвижение. Скорость пешехода в городе составляет 4 км/ч, скорость движения городского автобуса - около 20 км/ч, то есть скорость передвижения возрастает в пять раз.
Повышение скорости движения транспортных средств расширяет так называемый радиус доступности - расстояние, на которое целесообразно производить перемещение по совокупности ограничений социального, экономического, медико-физиологического, психологического и другого характера. Сэкономленное время рационально распределяется человеком для отдыха, развития личности, получения дополнительного заработка, воспитания детей, реализации других лично и социально значимых целей. В ходе использования транспорта пассажир меньше устаёт, сокращаются расходы на покупку обуви ввиду её меньшего износа.
Вместе с тем при снижении показателя качества транспортного обслуживания ниже допустимых пределов пассажирский транспорт может стать причиной так называемой транспортной усталости. Исследования учёных
показали, что ежедневные затраты времени на транспортные передвижения не должны превышать 1 час 6 минут1.
В противном случае у пассажиров возможно возникновение различных физиологических расстройств. Установлено также, что каждые 10 минут пребывания в переполненном подвижном составе городского транспорта приводят к снижению производительности труда рабочих-сдельщиков в среднем на 4 %. У лиц с повременной системой оплаты производительность труда снижается ещё больше.
Большинство людей, ежедневно, затрачивает на передвижение с использованием транспорта значительное время. В первую очередь жители городов, в которых проживает около 68 % россиян, и пригородных зон. Ежедневные затраты времени на поездки увеличиваются с ростом численности городского населения, достигая в городах-гигантах (свыше 1 млн. человек) двух и более часов. Работники, задействованные в сельскохозяйственной сфере, также тратят немало времени на поездки от дома к месту работы (на поле) и обратно. Свободное время работающего человека составляет примерно 7 часов в сутки (8 часов - работа и 9 часов - сон и личное время). Следовательно, при средних временных затратах на поездки (1 час 30 минут в сутки) транспорт «забирает» более 1/8 свободного времени. Поэтому в процессе организации пассажирских перевозок особое внимание следует обращать на обеспечение надлежащего качества транспортного обслуживания населения, снижение транспортной усталости.
Деятельность городского пассажирского автомобильного транспорта должна основываться на минимальных транспортных стандартах (МТС), гарантируемых государством - системе показателей, характеризующих уровень доступности транспортных услуг, их качество, критерии оценки деятельности городского пассажирского транспорта. В связи с этим требуется введение понятия «номинально необходимый объем транспортных услуг», означающего объем перевозочных услуг надлежащего качества, обеспечивающих минимально необходимое перемещение населения по маршрутам регулярного сообщения. Минимальный транспортный стандарт является основой государственной транспортной политики, на базе которого осуществляется планирование развития всех видов транспорта (кроме трубопроводного), несмотря на их отраслевую, технологическую несовместимость.
МТС является формой государственного регулирования транспортной системы страны на самом верхнем - стратегическом уровне. Интересы государства, его жителей, будущих поколений, должны быть защищены путём постоянно улучшающихся стратегических показателей развития транспорта. Многие другие показатели развития транспорта (в том числе технологические и финансовые, например, потребление горючего на единицу пробега,
1 ЦЕЬ: http://www.transportall.ru/info/perevozki/282/2101.html.
удельная стоимость ремонта и другие) могут быть переданы на низший, управленческий уровень или даже производителям транспортных услуг. Однако Министерство транспорта Российской Федерации, его департаменты должны отчитываться перед налогоплательщиками по показателям, входящим в МТС. Для этого минимальный транспортный стандарт должен быть узаконен как государственный стандарт.
МТС - это совокупность целевых показателей конечного потребления транспортных услуг, выраженных в относительной (сопоставимой) форме. Набор этих показателей задает ориентиры устойчивого развития общества в части, зависящей от транспорта. Здесь нет места отраслевым (производственным) показателям типа себестоимости перевозок, объема ввода в эксплуатацию дорог, энерговооруженности, потребности в битуме, цементе и так далее. Присутствуют лишь обобщенные показатели, зависящие от результатов работы транспорта, поэтому интересные для потребителя в лице государства или региональных органов управления. Таким образом, МТС, возведенный в ранг государственной транспортной политики, представляется наиболее демократичным способом решения проблем в социальной рыночной экономике.
Возникает вопрос о том, что следует понимать под общественным транспортом или транспортом общего пользования?
Транспорт общего пользования - совокупность отраслей сферы материального производства, обеспечивающих потребности народного хозяйства и населения в продукции транспорта, перевозках багажа, почты, грузов, пассажиров. Такое толкование приводится в ст. 789 Гражданского кодекса (ГК) РФ и ст.ст. 2,4 Устава железнодорожного транспорта (УЖТ) РФ и ст. 19 Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта. Понятие «транспорт общего пользования» охватывает железнодорожный, водный, воздушный, автомобильный и трубопроводный транспорт.
Общим признаком общественного транспорта (транспорта общего пользования) является то, что пользователи его перемещаются в транспортных средствах, им не принадлежащих.
Согласно более узкому толкованию общественного транспорта, транспортные средства, относящиеся к нему, предназначены для перевозки большого количества пассажиров единовременно и курсируют по определённым маршрутам в соответствии с расписанием, реагируя на спрос.
Маршрут (нем. marschroute, от франц. marche - ход, движение вперёд и route - дорога, путь) - это направление движения объекта относительно географических ориентиров. Маршрут, как четко установленный и оборудованный путь следования подвижного состава при выполнении регулярных перевозок, состоит из трассы - линии между его конечными пунктами, разделенной остановочными пунктами на перегоны. Наличие утверждённого маршрута означает, что перевозчик даёт публичную гарантию пассажиру в том, что он будет доставлен именно в пункт, указанный в маршруте.
В зависимости от протяженности и расположения относительно населенных пунктов выделяют следующие маршруты:
1. Городские (внутригородские) - проходящие в пределах границ города (другого поселения), на которых работает Городской пассажирский транспорт (ГПТ), представленный несколькими видами:
- автомобильный - автобус, маршрутное такси, автобус-экспресс;
- наземный электротранспорт - троллейбус, трамвай, скоростной трамвай, фуникулер, наземные линии метро, «легкое» метро;
- подземный электротранспорт - метро, подземный скоростной трамвай;
- монорельсовый внеуличный транспорт (монорельс).
2. Пригородные - проходящие за пределы города на расстоянии до 50 км включительно, на которых работает пригородный пассажирский транспорт, представленный в сравнении с ГПТ меньшим количеством видов:
- автомобильный - наиболее массовый вид пригородного транспорта (автобусы, маршрутные такси, автобусы-экспрессы);
- электротранспорт - в России используется мало, только на линиях Москва - Химки, Саратов - Энгельс и Рязань - Ореховое озеро, широко применяется в странах СНГ (Симферополь - Алушта, Алушта - Ялта, Донецк - Макеевка, Тирасполь - Бендеры, Чиатура - Сачхере, Фергана - Маргилан и другие).
Метрополитен в пригородном сообщении в нашей стране используется только в Санкт-Петербурге. Станция «Девяткино» 1-й линии метро находится за пределами города, к тому же в другом субъекте Российской Федерации (Ленинградской области), то есть одновременно и на межобластной линии.
3. Междугородные - проходящие за пределы черты города (другого населенного пункта) на расстояние более 50 км. Междугородние перевозки осуществляются автобусами и троллейбусами (на линии Симферополь - Ялта в Украине). Основную часть пассажиров в междугородном сообщении в России перевозит железная дорога и авиатранспорт. Однако обратное неверно. В категорию общественного транспорта не попадают, например, школьные и служебные автобусы, внутренний транспорт крупных предприятий и организаций, воинские эшелоны, так как они недоступны широким слоям населения, не востребованы.
Исходя из материальной основы средств передвижения, виды общественного транспорта можно классифицировать следующим образом:
1) рельсовый - железнодорожный, метрополитен, трамвай;
2) безрельсовый - автобус, троллейбус;
3) водный - паром, пароход, теплоход, аквабус, судно на подводных крыльях, судно на воздушной подушке;
4) воздушный - самолёт, вертолёт, дирижабль.
Роль рельсового транспорта (железнодорожного, метрополитена, трамвая) в сообщении между крупными городами и пригородами, в пределах крупных агломераций огромна. Большое значение имеет
электрифицированная железная дорога. По железной дороге, как правило, осуществляется движение и пассажиров, и грузов.
В крупных городах с чётко выраженными массовыми пассажиропотоками строится метро - особый вид внутригородской железной дороги, обособленный как от уличного транспорта, так и от иного железнодорожного транспорта. В зависимости от условий метро строят в тоннелях глубокого или мелкого заложения, на поверхности земли или эстакадах.
Санкт-Петербург является вторым по величине городом России с численностью 4,6 млн человек, крупнейшим транспортным узлом, через который осуществляются международные грузовые и пассажирские перевозки всеми видами транспорта. В городе востребованы все виды транспортной инфраструктуры: автомобильные и железные дороги, речной и морской транспорт, аэропорт. Городской и пригородный пассажирский транспорт является одним из основных элементов социальной инфраструктуры Санкт-Петербурга, обеспечивающим потребность жителей в перевозках.
Транспортное обслуживание населения мегаполисов осуществляется с помощью таких видов пассажирского транспорта, как метрополитен, автобусный, трамвайный, троллейбусный, пригородный железнодорожный транспорт и легковых такси. Годовой объем перевозок городским пассажирским транспортом общего пользования Санкт-Петербурга составляет около 2 млрд поездок (в среднем 5 млн поездок в день).
Основной вид транспорта - метрополитен, который перевозит более 2,2 млн пассажиров в сутки, что составляет 43 % от общего количества перевозимых пассажиров. Петербургский метрополитен состоит из 5 линий общей протяженностью 113,4 км и насчитывает 64 станции, 69 вестибюлей и 7 пересадочных узлов. Перевозку пассажиров осуществляют 1500 вагонов метро. По объему перевозимых пассажиров Петербургский метрополитен занимает 12-е место в мире и 4-е в Европе (после метрополитенов Москвы, Парижа, Лондона). Актуальны такие проблемы, как высокая загруженность ряда станций метрополитена, недостаточная обеспеченность жителей Санкт-Петербурга развитой сетью метрополитена.
28 июня 2011 года Правительством г. Санкт-Петербурга принята перспективная отраслевая схема развития Петербургского метрополитена. Цель разработки данного документа - развитие метрополитена с учетом новых планов развития города. Расчетный срок мероприятий, предусмотренных проектом, - 2025 год. Вместе с тем развитие метрополитена планируется и в дальнейшем, после 2025 года. До 2025 года будет сформирована схема из 7 диаметральных линий, кольцевой и одного радиального участка общей протяженностью 290 км.
Границы между трамваем, метрополитеном и железной дорогой нечёткие из-за большого разнообразия рельсового транспорта в мире (например, трамвайная линия протяженностью 64 км вдоль бельгийского побережья или
фуникулёры в городах с крутыми склонами). В настоящее время во многих странах мира активно развивается скоростной трамвай, что позволяет говорить о «втором рождении» этого вида транспорта.
В городах, а также между городами и пригородами самым распространённым видом общественного транспорта является безрельсовый (автобус, троллейбус). Преимущество внутригородских автобусов в том, что они практически не требуют специальной инфраструктуры. Гораздо реже в роли междугороднего общественного транспорта выступает троллейбус (линия Севастополь - Ялта в Крыму или Саратов - Энгельс).
Пассажирский водный транспорт (паром, пароход, теплоход, аквабус, судно на подводных крыльях, судно на воздушной подушке) практически перешёл в разряд туристическо-экскурсионного транспорта, то есть не являющегося общественным. Но к городскому и междугороднему общественному транспорту можно отнести морские и речные паромы, а также использующиеся в летнее время для перевозок пассажиров суда на подводных крыльях (например, Санкт-Петербург - Петродворец). Попытка ввести водное такси в пределах города (аквабус) с целью разгрузить городские улицы успехом не увенчалась.
В России движение городского общественного транспорта регламентируется Федеральным законом от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данный Федеральный закон регулирует отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автотранспортом, городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ИП) к осуществлению регулярных перевозок, использованием объектов транспортной инфраструктуры, а также контроль за осуществлением регулярных перевозок.
В названном законе предусмотрены правила организации регулярных перевозок по межрегиональным, муниципальным маршрутам, а также межмуниципальным и межрегиональным маршрутам. В случае принятия решения об установлении или изменении маршрута уполномоченный орган исполнительной власти в течение трех дней со дня принятия соответствующего решения должен разместить информацию об этом в интернете. Правила установления регулируемых тарифов для регулярных перевозок прописаны. Уполномоченные органы исполнительной власти в регионах могут также устанавливать межрегиональные и межмуниципальные маршруты регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам. Право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту и картами этого маршрута. Карта муниципального маршрута выдается на каждое
транспортное средство, которое используется на данном маршруте. Количество карт должно соответствовать максимальному количеству транспортных средств, указанному в соответствующем реестре маршрутов регулярных перевозок в отношении этого маршрута.
Свидетельство об осуществлении перевозок и карты соответствующего маршрута выдаются по результатам открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту. В Федеральном законе также указаны случаи, когда свидетельство может быть выдано вне конкурса, в частности, по маршруту регулярных перевозок, установленному в целях обеспечения транспортного обслуживания населения в условиях чрезвычайной ситуации. Свидетельство выдается на срок не менее чем пять лет. В дальнейшем допускается его неоднократное продление. Без проведения открытого конкурса свидетельство выдается не более чем на 80 дней. Юридическое лицо или ИП, получившие свидетельство по результатам открытого конкурса, обязаны приступить к осуществлению регулярных перевозок не позднее чем через 60 дней со дня проведения конкурса. В Федеральном законе говорится о требованиях, предъявляемых к участникам конкурса, документах, которые необходимо представить, о том, как оцениваются заявки на участие. Отдельная его глава посвящена реестрам маршрутов регулярных перевозок. Сказано о том, кто уполномочен вести реестр, какие сведения в него заносятся, кто имеет доступ к этим сведениям. К сведениям, вносимым в реестр, относятся номер маршрута, его наименование, наименования промежуточных остановочных пунктов, названия улиц и дорог, по которым проложен маршрут, виды используемого транспорта, его экологические характеристики, данные о юридическом лице или ИП, осуществляющих перевозки, расписание.
Федеральным законом установлены требования к объектам транспортной инфраструктуры и порядок контроля за осуществлением пассажирских перевозок. В течение 30 дней со дня официального опубликования закона юридические лица и индивидуальные предприниматели, которые после дня официального опубликования закона осуществляли регулярные перевозки по маршрутам в соответствии с заключенными договорами, разрешениями, паспортами маршрутов, направляют в уполномоченный орган исполнительной власти сведения о данных маршрута для реестра. По истечении 30 дней и до окончания 180 дней после официального опубликования закона власти обязаны организовать проверку указанных сведений для принятия решения о включении (либо об отказе в этом) сведений в реестр, а также разместить в интернете сведения о маршрутах.
Карты маршрутов должны быть выданы перевозчикам до истечения 270 дней со дня официального опубликования закона на срок, указанный в договоре или разрешении. Тем, у кого этот срок не указан, карта может быть выдана на срок до года после официального опубликования закона. До окончания действия карт должен быть проведен открытый конкурс на организацию регулярных перевозок.
Транспортное средство должно быть оборудовано маршрутоуказате-лем. Маршрутоуказатель - это устройство для указания пассажиру номера маршрута и пути следования транспортного средства; может содержать дополнительную информацию, например, о видах принимаемых проездных документов. Обычно в маршрутных транспортных средствах размещают три маршрутоуказателя: головной (над лобовым стеклом или за ним), бортовой (со стороны входа) и задний.
Законом также внесены изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающие административные санкции за нарушение закона в сфере пассажирских регулярных перевозок. В частности, использование автобуса, трамвая или троллейбуса при отсутствии карты маршрута регулярных перевозок, если наличие карты является обязательным, влечет наложение штрафа на водителя в размере пяти тыс. руб., на должностных лиц - 30 тыс. руб., на юридических лиц - 300 тыс. руб. В законе указано, что индивидуальные предприниматели несут административную ответственность как юридические лица, то есть штраф в данном случае для них также составит 300 тыс. руб. Большая часть статей закона вступает в силу 11 января 2016 года, ряд статей - через год со дня официального опубликования, еще часть - с момента официального опубликования.
В силу естественных географических факторов российский транспорт считается одной из системообразующих отраслей экономики, обеспечивающих территориальную целостность государства и единство экономического пространства страны. Основополагающим программным документом, определяющим базовые приоритетные направления развития транспортного комплекса страны на долгосрочную перспективу, является «Транспортная стратегия России», одобренная Государственным советом России и Правительством Российской Федерации. Стратегией определены проекты общегосударственного значения в области транспортной инфраструктуры, которые должны быть реализованы до 2020 года.
О приоритетности инфраструктурной составляющей в обеспечении высоких темпов роста и проведении качественных структурных преобразований в экономике страны отдельно сказано и в последнем (от 3 декабря 2015 года) Послании Президента к Федеральному Собранию Российской Федерации. В связи с чем требуется совершенствование существующей законодательной базы. В частности, решению рассматриваемой задачи должно способствовать принятие федеральных законов «О концессиях», «О государственной собственности», «О морских портах», «О платных автомобильных дорогах», «О резервировании земель», а также внесение необходимых поправок в другие законодательные акты.
Библиографический список: 1. URL: http://www.transportall.ru/info/perevozki/282/2101.html.
