CC BY
408
УДК 343 ББК 67.401.14
DOI 10.24411/2414-3995-2019-10244 © А.Л. Вострокнутов, В.В. Зыков, 2019
Научная специальность 12.00.11 — судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность
ОРГАНИЗАЦИЯ МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В ПРОТИВОДЕЙСТВИИ ПРЕСТУПЛЕНИЯМ ТЕРРОРИСТИЧЕСКОГО ХАРАКТЕРА
Александр Леонидович Вострокнутов,
профессор кафедры «Деятельность органов внутренних дел в особых условиях», кандидат технических наук, старший научный сотрудник Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12);
Вячеслав Викторович Зыков, старший инспектор по особым поручениям, кандидат юридических наук
Центр специального назначения сил оперативного реагирования и авиации Росгвардии
(111250, Москва, ул. Красноказарменная, д. 9а) E-mail: [email protected]
Аннотация. Описаны основные методы организации взаимодействия ОВД с другими субъектами в противодействии преступлениям террористического характера. Рассмотрены виды взаимодействия субъектов противодействия терроризму, принципы организации этой работы. Показаны конкретные формы координации деятельности органов ФСБ и МВД России. Предложены возможные направления международного взаимодействия субъектов контртеррористической деятельности.
Ключевые слова: координация межведомственного взаимодействия правоохранительных органов, информационное обеспечение и взаимодействие, преступления террористического характера, согласование методов решения совместных задач, единое управление силами и средствами.
ORGANIZATION OF INTERDEPARTMENTAL INTERACTION LAW ENFORCEMENT AGENCIES IN COUNTERACTION TO CRIMES OF TERRORIST CHARACTER
Alexander L. Vostroknutov,
Professor of the Department «Activity of Law-enforcement Bodies in Special Conditions», Candidate of Technical Sciences, Senior Research Associate Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12);
Vyacheslav V. Zykov, Senior Inspector for Special Assignments, Candidate of Law
Special Operations Center of the Rapid Response and Aviation Forces of the Russian Guard
(111250, Moscow, ul. Krasnokazarmennaya, d. 9a)
Abstract. This article describes the main methods of organizing the interaction of ATS with other actors in countering crimes of a terrorist nature. The types of interaction of subjects of countering terrorism, the principles of the organization of this work are considered. Showing specific forms of coordination of the activities of the FSB and the Ministry of Interior of Russia. Possible directions for the international interaction of counter-terrorism actors are proposed.
Keywords: coordination of interdepartmental cooperation of law enforcement agencies, information support and interaction, crimes of a terrorist nature, coordination of methods for solving joint tasks, unified management of forces and means.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Вострокнутов А.Л., Зыков В.В. Организация межведомственного взаимодействия правоохранительных органов в противодействии преступлениям террористического характера. Вестник экономической безопасности. 2019;(4):209-15.
Координация и четкое взаимодействие субъектов антитеррористической деятельности являются залогом эффективности принимаемых органами внутренних дел и Росгвардии мер по выявлению,
предупреждению, пресечению преступлений террористического характера. Комплексное применение имеющихся сил и средств позволяет не допускать террористические акты, пресекать деятельность ор-
ганизаций и ячеек террористической и экстремистской направленности, бандформирований, организованных преступных групп, осуществлявших незаконный оборот оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств.
В юридической литературе на особенности противодействия терроризму в той или иной степени обращается внимание с правовой и правоприменительной точек зрения, так как именно с учетом охранительного законодательства и деятельности правоохранительных органов, руководствующихся нормами права, обеспечивается охрана общественной безопасности, в том числе направленной на предупреждение совершения террористических актов [8, с. 49—52; 9; 13, с. 120—123].
Актуальность и важность решения проблем организации взаимодействия служб, подразделений органов внутренних дел между собой, а также с другими субъектами антитеррористической деятельности обусловлены тем, что борьба с терроризмом — сложная, многоаспектная задача, требующая объединения усилий всех государственных структур и негосударственных институтов (частных охранных агентств, религиозных организаций и др.). Необходимость взаимодействия продиктована общностью объекта их воздействия, единством задач, возможностью использования различных сил, средств и методов работы.
Вопросы и проблемы организации межведомственного взаимодействия правоохранительных органов, органов власти различных уровней, СМИ и общественности в деле борьбы с преступностью, в т.ч. с преступлениями террористического характера, неоднократно являлись предметом изучения как ученых, так и практиков, например [1; 2, с. 110; 3; 5; 8, с. 49—52; 14]. На законодательном уровне Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, правоохранительными органами принималось немало документов, цель которых — упорядочить, урегулировать, создать благоприятные условия для сотрудничества указанных выше органов и формирований в общем деле борьбы с преступностью. И, тем не менее, многие вопросы организации эффективного взаимодействия всех субъектов антитеррористической деятельности остаются до настоящего времени не решенными ни в науке, ни на практике.
Обратимся к основам и общим принципам рассматриваемого предмета. Необходимым условием взаимодействия является объективная взаимосвязь участвующих в этом процессе субъектов, обусловленная наличием ряда обязательных признаков. К ним относятся: общая цель, наличие информационного аспекта, согласованность действий, разработка совместных программ, проведение контрольной деятельности, нормативно-правовое регулирование.
Эффективность и качество взаимодействия субъектов противодействия терроризму зависят от организации этой работы, которая, в свою очередь, должна основываться на определенных принципах. В числе основных целесообразно выделить: научность, законность, планомерность, принятие совместных решений, разграничение компетентности. Само по себе взаимодействие не является одинаковым, оно видоизменяется, принимает различные формы в зависимости от вида субъектов, их деятельности, продолжительности, характера координации деятельности и т.п. Исходя из этого, можно выделить следующие основные виды взаимодействия.
Наиболее часто встречающийся вид — информационное взаимодействие, которое выражается в обмене имеющейся информацией. Ежесуточно в отделы внутренних дел поступает информация о состоянии оперативной обстановки. Потоки этой информации идут вверх и вниз по вертикали, а также и по горизонтали.
Взаимные консультации и согласование методов решения совместных задач по своей сути представляют методическое взаимодействие. Названный вид взаимодействия широко применяется в ходе организации и проведения специальных мероприятий (операций).
Для управленческой деятельности характерно функциональное взаимодействие, т.е. совместное выполнение различных по характеру, содержанию функций управления. Такое взаимодействие осуществляется в процессе совместного планирования действий; организации совместной деятельности по предупреждению, выявлению, пресечению преступлений террористического характера; осуществления совместной контрольной функции в период проведения контртеррористиче-
ской,специальной,комплексной оперативно-розыскной, комплексной оперативно-профилактической операции.
Кроме того, принято выделять прямое и косвенное взаимодействие; эпизодическое, систематическое и постоянное; одностороннее и двустороннее (к этому необходимо добавить многостороннее взаимодействие); кратковременное и долговременное; непосредственное и опосредованное [11, с. 67—69]. От общего перейдем к частному и рассмотрим взаимодействие названных выше субъектов антитеррористической деятельности.
В соответствии с действовавшим до 2006 г. Федеральным законом от 25 июля 1998 г. № 130-Ф3 «О борьбе с терроризмом» задачи по осуществлению борьбы с терроризмом выполняли ФСБ России, МВД России, СВР России, ФСО России, МО России, ФПС России. Помимо них в предупреждении, выявлении и пресечении преступлений террористического характера в пределах своей компетенции должны были участвовать различные министерства, комитеты, агентства, службы Российской Федерации — всего 31 субъект.
В настоящее время в России сформирована и действует система антитеррористической деятельности органов исполнительной власти.
Задачи по противодействию терроризму координирует Президент Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Наличие широкого круга субъектов антитеррористической деятельности требует совершенствования организации, согласованности работы, лучшего взаимодействия, усиления роли органов прокуратуры Российской Федерации как координатора всей правоохранительной деятельности на территории Российской Федерации.
Органы и структуры, к полномочиям которых прямо или косвенно относится противодействие терроризму, в пределах своей компетенции осуществляют разработку и реализацию профилактических, режимных, организационных, воспитательных и иных мер предупреждения, выявления и пресечения террористической деятельности. Они создают и поддерживают в состоянии готовности системы противодействия совершению преступлений терро-
ристического характера, а также предоставляют необходимые средства, информацию и средства связи, медицинское оборудование и медикаменты, исходя из потребностей в области борьбы с терроризмом [4, с. 491].
Пресечение конкретного террористического акта осуществляется силами и средствами органов федеральной службы безопасности, а также создаваемой по решению руководителя контртеррористической операции группировки сил и средств.
Единое управление силами и средствами, входящими в состав группировки осуществляет руководитель контртеррористической операции, которому подчиняются все военнослужащие, сотрудники и специалисты, привлекаемые для проведения контртеррористической операции. Руководители подразделений, входящих в состав группировки сил и средств, непосредственно управляют возглавляемыми ими подразделениями и приданными им силами. Вмешательство кого-либо, за исключением руководителя контртеррористической операции, в управление данными подразделениями не допускается. Подразделения федеральных органов исполнительной власти применяют специальную (боевую) технику, оружие и специальные средства в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Заслуживает положительной оценки и всесторонней поддержки создание в целях объединения усилий следственных, оперативных, технических и других служб и подразделений органов прокуратуры, внутренних дел, следственно-оперативных групп по пресечению и расследованию деятельности организованных и террористических группировок. Следственно-оперативная группа комплектуются из наиболее квалифицированных следователей и оперативных сотрудников правоохранительных органов и в своей деятельности руководствуются Конституцией, уголовно процессуальным законодательством, законами «О прокуратуре Российской Федерации», «Об органах федеральной службы безопасности Российской Федерации», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О полиции» и ведомственными нормативными правовыми актами. Предусмотрено осуществление взаимодействия следственно-оперативных групп (бригад) с территориальными органами и с правоохранитель-
ными органами других государств (в соответствии с законодательством Российской Федерации, международными договорами и соглашениями о правовой помощи).
Конкретные формы координации деятельности органов ФСБ и МВД России определены в ст. 6 Положения о координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567 (в ред. от 07.12.2016), и заключаются они в проведении совещаний правоохранительных органов; обмене информацией; совместных командированиях в регионы для проведения согласованных действий; проведении целевых совместных мероприятий для устранения причин и условий, способствующих совершению акций терроризма; проведении совместных семинаров и конференций; издании совместных нормативных актов; выпуске совместных методических и информационных документов; разработке и утверждении согласованных планов и мероприятий и др. Однако, авторы отмечают, что следуя требованиям объективной диалектики, указанные координационные формы взаимодействия должны рассматриваться в их постоянном развитии, любые изменения криминогенной и оперативной обстановки неизбежно накладывают на них свои особенности, способствуют их совершенствованию и появлению новых форм.
По мнению авторов, совершенствование правового обеспечения межведомственного взаимодействия в сфере противодействия преступлениям террористического характера представляет собой актуальное и достаточно важное направление всей борьбы с терроризмом. В настоящее время действуют порядка тридцати нормативных правовых актов разного уровня, регулирующие данную работу. Отдельные положения некоторых из них дублируют, а в ряде случаев — противоречат друг другу [12].
Как показали результаты проведенного исследования основополагающим документом по вопросам взаимодействия различных органов и служб, как правило, является приказ, зачастую, совместный. Именно таким документом, к примеру, регулируется деятельность ФСБ России, МВД России, МЧС России по охране общественного порядка, своевременного оповещения и оперативного информирова-
ния граждан об угрозе террористических акций [13, с. 120—123].
В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «О противодействии терроризму», Указом Президента Российской Федерации «О мерах по противодействию терроризму» органом, обеспечивающим координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму, является Национальный антитеррористический комитет. Свою деятельность Комитет осуществляет во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, антитеррористическими комиссиями в субъектах Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также с общественными объединениями и организациями.
Координация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений возлагается на антитеррористические комиссии в субъектах Российской Федерации.
Национальный антитеррористический комитет (НАК), в регионах — антитеррористические комиссии — регулируют вопросы противодействия терроризму в повседневной деятельности. На них возложена функция профилактики терроризма и оценки опасности террористической угрозы. Комиссия, оценив реальность угрозы, может принять решение о создании зоны (района) контртеррористической операции и формировании оперативного штаба. Он создается обязательно, если теракт уже свершился или террористы начали свою преступную (противозаконную) деятельность.
По мнению авторов целесообразно выделить следующие основные принципы, которым должны соответствовать специальные мероприятия (операции), проводимые совместными усилиями органов безопасности, органов внутренних дел, военного командования и др.
1. Комплексный характер и согласованность политических, дипломатических, экономических, раз-
ведывательных, контрразведывательных, войсковых, режимных, информационно-психологических, следственных и иных мер и действий федеральных сил по цели, задачам, месту и времени.
2. Тесная взаимосвязь военных и невоенных средств, повышение роли специальных методов, способов и действий (разведывательных, контрразведывательных, диверсионных и т.п.).
3. Приоритет политических методов и средств разрешения вооруженного конфликта и ограниченность применения военного и иного насилия.
Укрепить взаимодействие названных субъектов помогут рабочие встречи сотрудников, ФСБ России, Росгвардии и МВД России имеющие целью повышение оперативности взаимного информирования, реагирования на подготавливаемую террористическую деятельность.
Совместная информационно-аналитическая работа, которая является составным элементом управленческой деятельности ФСБ России, Росгвардии, МВД России и органов, входящих в эти системы, также будет способствовать улучшению взаимодействия данных ведомств в общем деле борьбы с терроризмом. Тем более что ФСБ России, Росгвардия и МВД России обеспечивают Президента Российской Федерации, высшие органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации информацией о состоянии и тенденциях организованной преступности, об угрозах безопасности государства и о чрезвычайных ситуациях, которые могут повлечь тяжкие социально-политические, экономические, военные, экологические последствия.
Своевременность, качественность, полнота информации находятся в прямой связи с успехом или провалом контртеррористической операции, «сердцевиной» которой является оперативно-разыскная работа. Именно при комплексном, максимальном использовании оперативно-разыскных сил, средств, методов, мероприятий обеспечивается получение достоверной и детальной информации, которая, в свою очередь, обеспечивает принятие оптимальных решений руководителем мероприятия (операции). Авторы особо акцентируют внимание на том, что информация такого качества позволяет целеустремленно и своевременно организовать необходимый комплекс превентивных мер по предупреждению террористических проявлений и организовать кон-
тртеррористическую операцию по локализации террористических групп.
К выполнению оперативно-разыскных и разведывательных задач контртеррористической операции могут привлекаться подразделения уголовного розыска, борьбы с преступлениями в сфере экономики, оперативного поиска, оперативно-технические, по борьбе с преступлениями в сфере новых технологий, разведывательные подразделения Ро-сгвардии с учетом их возможностей. Кроме того, должно быть организовано непрерывное взаимодействие с соответствующими подразделениями ФСБ России, Росгвардией, федеральной таможенной службы, федеральной пограничной службы и другими ведомствами.
Необходимо также отметить, что активное взаимодействие участковые уполномоченные полиции обязаны осуществлять с местным населением. Их сотрудничество в области выявления, предупреждения и пресечения преступлений террористического характера должно реализовываться по следующим направлениям:
• обмен информацией, касающейся нарушения законодательства о регистрации граждан;
• своевременное информирование по выявлению лиц, от которых можно ожидать совершения преступлений террористического характера;
• проведение совместных профилактических мероприятий по выявлению лиц без гражданства, нелегально проживающих на подведомственной территории;
• использование имеющегося положительного опыта работы по вопросам предупреждения и пресечения преступлений террористического характера.
Анализ практического опыта правоохранительных органов в борьбе с терроризмом позволяет сделать вывод о высокой эффективности взаимодействия полиции с частными охранными структурами и службами безопасности, особенно при пресечении террористических акций на охраняемых этими службами объектах, связанных с использованием взрывчатых веществ, взрывных устройств либо с похищениями высокопоставленных должностных лиц и членов их семей.
Сотрудничество правоохранительных и частных структур основано, на общности задач, воз-
ложенных на полицию и службы безопасности по защите жизни и собственности от противоправных деяний [6, с. 54; 7, с. 96]. Имеет смысл в продолжении совершенствования методик подготовки и согласование планов ОВД и схем действий частных структур в случае обнаружения на охраняемых объектах взрывчатых веществ, взрывных устройств, совершения террористами захвата заложников или иных противоправных действий с учетом возможностей оперативного реагирования правоохранительных органов на эти сообщения.
Подытоживая сказанное, авторы отмечают, что повышение уровня и качества взаимодействия субъектов контртеррористической деятельности являются одним из основных перспективных направлений работы по выявлению, предупреждению, пресечению преступлений террористического характера. Анализ имеющейся практики проведения контртеррористических операций показывает, что наиболее общие организационно-тактические формы взаимодействия сводятся к следующим:
1. Совместное участие нескольких субъектов оперативно-розыскной деятельности в оперативной разработке террористических групп на основе сводного плана мероприятий.
2. Совместная реализация дел оперативного учета, предусматривающая различные формы оперативно-розыскной деятельности, в том числе привлечение специфических агентурно-оперативных сил, средств и возможностей различных субъектов оперативно-розыскной деятельности; использование оперативно-технических возможностей других субъектов оперативно-розыскной деятельности (включая сотрудников и подразделения оперативного назначения ФСИН России); совместная работа представителей оперативных служб различных правоохранительных органов в рамках одной следственно-оперативной группы.
3. Совместное проведение оперативно-профилактических мероприятий в отношении криминогенных объектов и техногенных объектов.
4. Совместное проведение специальных мероприятий (операций) по комплексной реализации оперативных материалов.
Успех в борьбе с терроризмом может быть достигнут совместными усилиями всего мирового сообщества. Борьба с международным террориз-
мом должна стать предметом осуждения на встречах глав государств и правительств. Очевидно, необходимы усилия ведущих государств, чтобы все страны мира присоединились к существующим конвенциям и соглашениям, связанным с борьбой против терроризма. Актуальными в данной сфере становятся создание совместных структур, совместная подготовка и проведение научных конференций, совещаний специалистов по борьбе с терроризмом, совместных тренировок и учений спецподразделений.
Среди возможных направлений международного взаимодействия можно отметить:
1) проведение совместных оперативных мероприятий в той или иной стране;
2) обмен технологиями и опытом по производству и применению технических и боевых средств противодействия терроризму;
3) закупка современного оборудования, аппаратуры, образцов специального имущества и снаряжения, используемого для этой цели;
4) разработка и совершенствование законодательной базы и международно-правовых норм о сотрудничестве в борьбе с терроризмом;
5) разработка международного правового механизма привлечения к ответственности и наказания организаций и отдельных лиц, обвиняемых в террористической деятельности;
6) определение системы принципов и понятий, необходимых для определения единых подходов к оценке событий и проблем, связанных с террористической деятельностью в любой стране или регионе;
7) разработка правовых норм, регламентирующих возможности использования территории другого государства для освобождения заложников и действий против террористов;
8) разработка механизма выдачи государством своих или находящихся на его территории иностранных граждан, обвиняемых в совершении терактов вне его пределов для привлечения их к ответственности в судебных учреждениях другого государства или в международном трибунале;
9) определение места и роли средств массовой информации в целях формирования мирового общественного мнения в плане нетерпимости к терроризму и взвешенной подачи материалов;
10) повышение роли неправительственных организаций и независимых экспертов в расширении международного сотрудничества по вопросам борьбы с терроризмом.
Литература
1. Аксенов А.А. Организация взаимодействия в органах внутренних дел как функция управления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1974.
2. Балашов А.Н. Взаимодействие следователей и органов дознания при расследовании преступлений. М., 1979.
3. Дедюхин В.В., Канцарин Ф.Г. Основные положения организации взаимодействия аппаратов уголовного розыска с оперативно-розыскными аппаратами ИТУ в борьбе с преступностью: Лекция. М.: Академия МВД СССР, 1977.
4. Дзлиев М.И., Иззатдуст Э.С., Киреев М.П. Современный терроризм: социально-политический облик противника / Под общ.ред. В.В. Гор-диенко. М.: МВД РФ. Академия управления, 2007.
5. Кривошеев И.Е. Правовые и организационные основы взаимодействия частей и подразделений внутренних войск с органами внутренних дел в особых условиях: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992.
6. Осипов А.Ф. Вопросы соотношения уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельности (взаимодействие следователя с органами дознания). М., 1976.
7. Осипов А.Ф. Взаимодействие следователей с оперативными работниками органов внутренних дел. М., 1981.
8. Осокин Р.Б. Исторические предпосылки возникновения терроризма и экстремизма в России и правовые средства противодействия на современ-
ном этапе // Формирование устойчивой антитеррористической позиции гражданского общества как основа профилактики терроризма: сборник статей Межрегиональной научно-практической конференции. Тамбов, 2009.
9. Осокин Р.Б. Правоохранительные органы в системе безопасности России: лекция. Тамбов, 2006.
10. Патрушев Н.П. Особенности современных вызовов и угроз национальной безопасности России // Журнал российского права. 2007. № 7.
11. Попов С.Е. Управление органами внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах криминального характера на территории федерального округа (правовые организационные аспекты). Липецк, 2004.
12. Приказ МЧС России № 428, МВД России № 432, ФСБ России № 321 от 31 мая 2005 г. «О порядке размещения современных технических средств массовой информации в местах массового пребывания людей в целях подготовки населения в области гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и охраны общественного порядка, а также своевременного оповещения и оперативного информирования граждан о чрезвычайных ситуациях, угрозе террористических акций» (ред. от 28.10.2008). Зарегистрировано в Минюсте РФ 09.06.2005 № 6700 // Российская газета, 2005. 24 июня. № 135.
13. Снигирев А.Л., Суховецкая Е.Ю. Правовые и организационные основы деятельности правоохранительных органов по противодействию терроризму // Экономика, социология и право. 2016. № 5.
14. Чувилев А.А. Взаимодействие следователя ОВД с милицией: Лекция. М., 1981.
