CC BY
248
И.А. Скороспелое
ОРГАНИЗАЦИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ГОРОДА МОСКВЫ И ЕЕ ОСНОВНЫЕ
ПОЛНОМОЧИЯ И ФУНКЦИИ
ORGANIZATION OF EXECUTIVE POWER OF THE CITY OF MOSCOW BOTH ITS MAIN POWERS
AND FUNCTIONS
Аннотация. Статья посвящена организации исполнительной власти на примере города Москвы, а также определению сферы ее компетенций и основных полномочий с целью достижения поставленных целей и задач.
Abstract. Article is devoted to the organization of executive power on an example of the city of Moscow, and also to definition of the sphere of its competences and the main powers for the purpose of achievement of goals and tasks.
Ключевые слова. Правительство, мэр, округ, префект, район, полномочия, функции.
Keywords. Government, mayor, district, prefect, area, powers, functions.
В соответствие с уставом города Москвы в структуру исполнительной власти входят Правительство Москвы - высший орган исполнительной власти города Москвы, отраслевые и функциональные органы исполнительной власти города Москвы, территориальные органы исполнительной власти города Москвы -префектуры. Отраслевые органы городской исполнительной власти по распоряжению Мэра могут объединяться в комплексы городского управления.
В правительство Москвы входят: Мэр Москвы, Вице-мэр Москвы, первые заместители Мэра в Правительстве Москвы, руководитель аппарата правительства Москвы в ранге первого заместителя Мэра Москвы, заместитель Мэра Москвы в Правительстве Москвы, министры правительства Москвы, префекты административных округов города Москвы в ранге министров правительства Москвы.
Правительство организует работу по обеспечению конституционных прав и свобод человека и гражданина; в случае необходимости может передавать решение отдельных вопросов исполнительных органов государственной власти и городского (местного) самоуправления, входящих в его компетенцию, департаментам, главным управлениям (управлениям), комитетам и другим подведомственным ему органам исполнительной власти; осуществляет контроль за деятельностью департаментов, главных управлений (управлений), комитетов и других подведомственных ему органов исполнительной власти; принимает меры, обеспечивающие использование в полном объеме департаментами, главными управлениями (управлениями), комитетами и другими подведомственными ему органами исполнительной власти предоставленных им полномочий для выполнения возложенных на них задач и осуществления ими своих функций [2].
Основные полномочия Правительства сгруппированы по следующим пяти направлениям: в области экономической политики, имущественно-земельных и финансовых отношений; в области городского хозяйства; в области развития города; в социальной сфере; в области международных и внешнеэкономических связей.
В области экономической политики, имущественно-земельных и финансовых отношений Правительство осуществляет следующие полномочия: разрабатывает и реализует политику в области формирования бюджета города, внебюджетных источников финансовых средств, использования городской собственности, экономического регулирования и координации развития народнохозяйственного комплекса города; регулирует земельные отношения, процессы приватизации, обеспечение доходной базы бюджета города от продаж и аренды собственности; формирует экономические структуры города и системы экономических и правовых регуляторов, обеспечивающих переход городских предприятий на рыночные отношения (политика цен и антимонопольные меры, механизмы лицензирования видов деятельности, кредитные льготы, финансовые дотации); осуществляет контроль за эффективным управлением городской собственностью; координирует взаимодействие органов исполнительной власти города с субъектами хозяйствования, владеющими городской собственностью и использующими ее; координирует деятельность органов исполнительной власти по разработке и реализации комплексных программ развития приоритетных направлений предпринимательской деятельности; взаимодействует с субъектами рыночной инфраструктуры.
Правительство разрабатывает проект бюджета города Москвы на очередной год с учетом эффективного финансирования народнохозяйственного комплекса и социальной сферы города; вносит Мэру предложения по поправкам к утвержденному бюджету города Москвы в связи с непредвиденными изменениями в доходной базе и возникновением экстренных расходов; исполняет бюджет города Москвы в соответствии с законодательством Российской Федерации и города Москвы; разрабатывает проекты законов по введению или отмене на территории Москвы городских налогов и сборов, изменению условий их
© Скороспелов И.А., 2012
взимания и предоставлению льгот по их уплате; организует контроль за эффективным расходованием средств из бюджета города Москвы из внебюджетных и валютного фондов и другое.
Согласно законодательству Правительство формирует прогнозы социально-экономического развития города и программ Правительства на очередной год и более длительную перспективу; формирует структуру и объемы городского, отраслевого и территориальных заказов в увязке с источниками их финансового обеспечения, а также разрабатывает дополнительные меры по стимулированию деятельности субъектов малого предпринимательства, участвует в разработке федеральных целевых программ по развитию малого предпринимательства.
Совместно с территориальными органами исполнительной власти города Правительство разрабатывает и реализует целевые программы социально-экономического развития города, программы и прогнозы развития отдельных отраслей на территории административных округов за счет средств бюджета и внебюджетных фондов города Москвы; формирует финансово-экономические механизмы реализации инвестиционной политики и городских программ.
В области городского хозяйства Правительство реализует планы в области эффективного функционирования систем энергоснабжения, водообеспечения и водоотведения, дорожного хозяйства, всех видов транспорта и связи, благоустройства, озеленения, санитарной очистки города, а также инженерного обеспечения, эксплуатации и ремонта жилищного хозяйства; осуществляет меры по сохранению водного бассейна города Москвы; регулирует использование месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений; формирует и размещает городской заказ на развитие инженерной инфраструктуры и обеспечение города водой и энергоресурсами; координирует строительство новых линий метрополитена и головных инженерных сооружений; осуществляет контроль за финансированием подведомственных отраслей и предприятий городского подчинения, в том числе размещенного на них городского заказа; привлекает на добровольной, взаимовыгодной основе свободные финансовые ресурсы предприятий и организаций города, а также иностранные инвестиции для реализации проектов и программ общегородского значения; размещает городской заказ на предприятиях промышленности, в научных и учебных учреждениях города для обеспечения развития инженерной инфраструктуры.
Правительство координирует обеспечение продовольствием города, его завоз, хранение, переработку и реализацию; регулирует балансы продовольствия для населения Москвы и сырья для перерабатывающих отраслей промышленности; реализует политику в области развития и функционирования предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения всех форм собственности.
Правительство координирует деятельность и развитие промышленных предприятий, расположенных на территории города, независимо от форм собственности, содействует сохранению и увеличению производственного и научно-технического потенциала промышленности; координирует кредитно-инвестиционные механизмы поддержки промышленных предприятий города, работающих в интересах городского хозяйства; координирует работы по конверсии предприятий оборонной промышленности; в сотрудничестве с федеральными органами власти осуществляет политику сохранения и развития научно-технического потенциала города Москвы, включая научную и инновационную инфраструктуру и другие.
В области развития города Правительство разрабатывает долгосрочные инвестиционные целевые программы и перспективы сбалансированного развития города; разрабатывает долгосрочные инвестиционные прогнозы, технико-экономические обоснования концепций застройки города и отдельных территорий; проводит политику правового регулирования градостроительной деятельности; определяет приоритетные направления и источники инвестиций в реконструкцию и строительство на территории города, условия их осуществления; формирует городской инвестиционный заказ, сбалансированный с ресурсами строительных и других инвестиционных целевых городских программ; осуществляет функции городского инвестора и другие.
В социальной сфере Правительство обеспечивает комплексное социально-экономическое развитие города; разрабатывает и осуществляет в соответствии с перспективными планами развития Москвы, политику в области социальной защиты населения, здравоохранения, образования, культуры и спорта; осуществляет развитие сети учреждений социальной защиты населения, здравоохранения, образования, культуры и спорта, хозяйственное, материально-техническое обеспечение деятельности учреждений социальной защиты населения, здравоохранения, образования, культуры и спорта; обеспечивает развитие образования в городе, координацию деятельности организаций, предприятий и учреждений, независимо от их ведомственной подчиненности, по вопросам развития образовательной системы города, развитие системы подготовки и переподготовки педагогических кадров, взаимодействие с фундаментальной и педагогической наукой; организует работы по оказанию населению Москвы всех видов лечебно-профилактической помощи и другие.
Правительство осуществляет жилищную реформу, разработку направлений и методов деятельности органов исполнительной власти в области обеспечения граждан жилой площадью; определяет источник получения финансовых средств для выполнения работ в сфере жилищно-коммунального хозяйства льготной категории населения; организует и проводит мероприятия по реализации межрегиональных и двусторонних
программ и договоров, взаимодействует с межрегиональными и международными ассоциациями, союзами и объединениями.
В области международных и внешнеэкономических связей Правительство формирует и реализует на практике собственную концепцию международных и внешнеэкономических связей, обеспечивает формирование и расходование валютного фонда города Москвы; развивает социальные, экономические, политические и культурные связи с городами других государств; участвует в работе международных организаций, деятельность которых направлена на решение проблем городского и муниципального хозяйства и муниципального управления, международного сотрудничества; координирует внешнеэкономическую деятельность территориальных органов исполнительной власти города и субъектов хозяйствования, владеющих городской собственностью, в отношениях с соответствующими зарубежными партнерами; привлекает иностранный капитал в экономику города в соответствии с приоритетами социально-экономического развития, осуществляет контроль за рациональным и эффективным использованием полученных городом иностранных кредитов.
Совместно с территориальными органами исполнительной власти города Правительство реализует инвестиционные проекты, определяет городские (территориальные) объекты, сооружение которых осуществляется за счет иностранных инвестиций или кредитов; координирует деятельность совместных (с иностранными партнерами) предприятий; решает вопросы обеспечения экономической безопасности при осуществлении территориальными органами исполнительной власти внешнеэкономической деятельности, в маркетинговых исследованиях.
Правительство осуществляет следующие иные полномочия: координирует деятельность правоохранительных органов, в том числе Главного управления внутренних дел Москвы, органов таможенного контроля, налоговой полиции, нотариата, службы безопасности, Управления юстиции и других, в целях обеспечения охраны правопорядка и безопасности населения; решает общие вопросы организации и координации деятельности добровольных дружин и иных общественных организаций, содействующих охране общественного правопорядка; создает базу мобилизационного развертывания; организует деятельность комиссии Правительства по чрезвычайным ситуациям и иных городских органов по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям; управляет силами экстренных служб, привлекаемых к работам при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций; обеспечивает мероприятия по исполнению законодательства в области обороны; взаимодействует с воинскими организациями, учреждениями Московского военного округа и округа ПВО, Московской военной комендатуры, Министерства обороны Российской Федерации, с организациями, регулирующими использование воздушного пространства города. Совместно с территориальными органами исполнительной власти города Правительство организует работу по охране правопорядка и безопасности.
Кроме того, Правительство обеспечивает работу городских архивов; обеспечивает эффективное применение правовых механизмов природопользования, соблюдение норм и правил, регулирующих использование природных ресурсов и качество окружающей среды, государственного контроля за соблюдением норм экологической безопасности всеми расположенными на территории города Москвы министерствами, ведомствами, промышленными предприятиями, организациями и учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, а также российскими гражданами, иностранными физическими и юридическими лицами.
Работу Правительства организует Мэр. Он руководит заседаниями, организует контроль исполнения постановлений Правительства и своих распоряжений, распределяет обязанности, представляет Правительство в отношениях с федеральными органами, субъектами РФ и в международных отношениях, с физическими и юридическими лицами [1].
Министры Правительства назначаются из числа руководителей департаментов и иных органов исполнительной власти города.
Правительство или Мэр могут создавать постоянные и временные комиссии, советы и другие рабочие органы, занимающиеся изучением различных социально-экономических вопросов и их внесением на заседания Правительства. Комиссии и советы могут наделяться отдельными полномочиями Правительства. Комиссией или советом руководит член Правительства либо иное уполномоченное лицо. Положение о комиссии или совете утверждается Правительством или Премьером Правительства.
Постановления Правительства, распоряжения Мэра Правительства, его первых заместителей и заместителей могут быть отменены или приостановлены Мэром.
Подводя итог, отметим, что акты Правительства, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение, издаются в форме постановлений Правительства. Решения по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений Мэра либо распоряжений первых заместителей Мэра. Постановления Правительства подписываются Мэром или лицом, его замещающим. В отличие от федерального уровня здесь министры Правительства назначаются из числа руководителей департаментов и иных органов исполнительной власти города.
Современная организация Московской городской администрации будет неполной без рассмотрения системы управления административными округами.
Административный округ является территориальной единицей города и образуется для административного управления соответствующей территорией, координации деятельности районных Управ,
находящихся на территории административного округа, территориальных подразделений отраслевых и функциональных органов городской администрации, осуществления контроля за исполнением правовых актов города. Территория административного округа включает в себя территории районов города, а также территориальные единицы с особым статусом.
Система городского управления, сложившаяся на современном этапе, свидетельствует об определенной незавершенности, несоответствии структуры и деятельности органов управления в городе с требованиями Устава. В перспективных планах совершенствования системы городского управления в центре внимания находятся процессы децентрализации управленческих функций, проблемы разграничения полномочий на всех уровнях функционирования исполнительной власти: город - административный округ -район. Развитие основ самоуправления связывается с районами. При этом ставится задача сохранения целостности городского управления и приоритета общегородских интересов. Во многом решение этой задачи обеспечивается на уровне округа. Основные направления деятельности администрации округа организационно связаны с городскими комплексами управления. Обеспечение жизнедеятельности города достигается организацией скоординированной работы по всем трем уровням: город - округ - район, по одним и тем же направлениям деятельности. В равной степени реализуются как идеи деконцентрации (на территории округа функционируют территориальные органы городских органов исполнительной власти, не подчиненные префекту), так и идеи децентрализации (в штаты префектур передаются городские территориальные органы, префектурам передаются управленческие функции от департаментов и комитетов Правительства Москвы). Проводится политика переподчинения объектов городской собственности, прежде всего в социальной сфере [2].
Распределение полномочий по уровням управления осуществляется по следующей схеме: департаменты и комитеты Правительства Москвы, чьи функции распространяются на территориальные органы исполнительной власти (департаменты муниципального жилья, инженерного обеспечения, образования, здравоохранения, потребительского рынка и услуг, продовольственных ресурсов, комитеты по культуре, физической культуре и спорту, по делам семьи и молодежи, социальной защиты), разрабатывают городскую политику по соответствующему направлению, осуществляют контроль за ее реализацией, осуществляют подготовку и переподготовку кадров, методическую работы. В их ведении сохраняются вопросы и объекты городского значения, организация и проведение городских мероприятий.
Вопросы, которые могут решаться на уровне округа, передаются в ведение префектов вместе с соответствующим финансированием, материальным обеспечением и штатами. Префекты административных округов осуществляют переданные Мэром полномочия городской администрации на соответствующих территориях, исполнительно-распорядительную, координирующую и контрольную деятельность, обеспечивающую жизнеобеспечение населения округа, решение вопросов окружного значения, организацию и проведение окружных мероприятий.
На уровне административного округа, как части территории города, действуют органы исполнительной власти - префектуры. Это органы территориального управления Правительства Москвы. Возглавляет префектуру префект, который в соответствии с Уставом Москвы является должностным лицом городской администрации, осуществляющим исполнительно-распорядительную, координирующую и контрольную деятельность, направленную на жизнеобеспечение населения округа, решение вопросов окружного значения, организацию проведения окружных мероприятий.
Префекты назначаются на должность и освобождаются от должности Мэром на основе единоначалия и осуществляют на территории округа переданные Мэром полномочия городской администрации. Префекты входят в состав Правительства Москвы по должности. Главная задача, поставленная перед префектами, - обеспечение практической реализации политики Мэра и Правительства Москвы на территории округа, свидетельствует о стремлении обеспечить жесткую вертикаль власти в городе. Следует отметить, что фактически в непосредственном подчинении префекта находятся руководители районов, деятельность которых он координирует и контролирует.
К функциям префектов относятся осуществление управления социально-экономическим развитием округа, финансовыми ресурсами округа: разработка предложений по управлению округом, планов и программ социально-экономического развития, координация деятельности окружных органов управления.
Определяющим в деятельности префекта являются обеспечение выполнения постановлений, указов и распоряжений Мэра и Правительства г. Москвы; практическая реализация политики городской исполнительной власти по проблемам отраслей городского хозяйства, экологии, антикризисных мероприятий, поддержание законности и правопорядка, защита права граждан и т. д.
Префект является официальным представителем округа во взаимоотношениях с федеральными и городскими органами власти, участвует во внешнеэкономических связях. По поручению Правительства Москвы участвует в заключении договоров со странами СНГ и регионами Российской Федерации на поставку продовольственных ресурсов в г. Москву.
Префект возглавляет администрацию административного округа на принципах единоначалия. Распоряжения префекта являются правовыми актами г. Москвы и обязательны для предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории округа, граждан, проживающих в округе, а также территориальных подразделений главных управлений, управлений, департаментов и комитетов.
Распоряжение или приказ префекта могут быть отменены или приостановлены Мэром Москвы или признаны недействительными по решению суда.
Полномочия префекта, установленные Положением, свидетельствуют о том, что на уровне округа обеспечивается весь объем работ по организации исполнения решений городской администрации, по обеспечению жизнедеятельности многих сотен тысяч населения [1].
Префект для решения задач, стоящих перед ним в сфере исполнительно-распорядительной, координирующей и контрольной деятельности, наделен весьма обширными полномочиями.
Анализ Положения об административном округе позволяет сделать вывод о том, что полномочия префекта в основном направлены на организацию управления округом в соответствии с комплексами городской системы управления. Непосредственно работу по этим направлениям ведут заместители префекта.
1. По комплексу экономической политики и развития префект разрабатывает и представляется на утверждение Правительства Москвы концепцию социально-экономического развития административного округа и отдельных целевых программ и организует их реализацию; координирует деятельность глав Управ в части разработки концепций и годовых программ социально-экономического развития территорий районов и контролирует ход их выполнения; вносит предложения в Правительство Москвы по совершенствованию экономической и налоговой политики, а также по применению других экономических стимулов и санкций с учетом предложений глав Управ и подведомственных организаций, находящихся на территории округа; участвует в разработке предложений по совершенствованию системы местных налогов и сборов и другим доходным источникам.
2. По комплексу городского хозяйства префект разрабатывает и вносит на рассмотрение Правительства Москвы предложения по установлению и изменению правил деятельности предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, улучшению всех форм обслуживания граждан, лицензированию отдельных видов деятельности, разрабатывает предложения по совершенствованию деятельности предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; изучает спрос и конъюнктуру потребительского рынка на территории административного округа. Префект распределяет между оптовыми специализированными торговыми предприятиями кредитные ресурсы, выделяемые в распоряжение префектур для закупок картофеля и плодоовощной продукции, контролирует их целевое использование.
3. По комплексу архитектуры, строительства, развития и реконструкции города префект координирует деятельность организаций по разработке градостроительных концепций социально-экономического развития (программ градостроительного развития) территории административного округа и представляет их на утверждение Правительству Москвы.
4. По комплексу имущественно-земельных отношений префект принимает решения по отводу и изъятию свободных земельных участков под строительство в соответствии с градостроительной концепцией, утвержденной Правительством Москвы по объектам развития инфраструктуры АО; и другие.
5. По комплексу социальной сферы префект проводит жилищную политику Правительства Москвы на территории административного округа; обеспечивает выполнение жилищных программ на территории административного округа; по представлению глав Управ осуществляет учет потребностей населения округа в жилой площади; распределяет жилую площадь, строящуюся по заказу Правительства Москвы, между районами; содействует привлечению инициативных средств населения для жилищного строительства и другие.
Префекту предоставлены обширные контрольные полномочия. Он контролирует исполнение территориальными подразделениями, а также предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности, законодательства Российской Федерации и правовых актов города Москвы по вопросам, относящимся к его компетенции. Во взаимодействии с органами городской администрации префект координирует и направляет деятельность структурных подразделений городских инспекций, а также контрольных органов города, действующих в административном округе, целевое и рациональное расходование учреждениями, предприятиями, организациями, находящимися в ведении административного округа, бюджетных и внебюджетных средств города. Префект проводит не реже чем два раза в год балансовые комиссии, принимает отчеты глав Управ и окружных служб по расходованию бюджетных и внебюджетных средств.
Деятельность префекта подконтрольна органам власти города и населению. Прокуратура г. Москвы осуществляет надзор за соблюдением законности в деятельности префекта и должностных лиц префектуры. Распоряжения или приказы префекта могут быть отменены или приостановлены Мэром Москвы или признаны недействительными по решению суда.
Московская городская Дума вправе выразить недоверие префекту как должностному лицу городской администрации в порядке, установленном законом г. Москвы.
Префект информирует население административного округа о деятельности Правительства Москвы, префектуры, глав Управ на встречах с населением, а также через печать, радио, телевидение и иные средства массовой информации. Он привлекает местную печать и кабельное телевидение к обсуждению проблем округа и разъяснению экономической и социальной политики органов государственной власти и районных Управ.
Таким образом, изложенные выше полномочия свидетельствуют, что на уровне административного округа статус префекта аналогичен статусу Мэра на уровне города, а вся система исполнительной власти подчинена одному центру и построена на принципе единоначалия. Наличие среди полномочий префекта значительного количества направлений деятельности, требующих объединения усилий городских, территориальных и муниципальных органов (своеобразное совместное ведение или совместная компетенция), создает возможность, с одной стороны, разрабатывать городские программы с учетом предложений территориальных и муниципальных органов, с другой стороны, уже при подготовке этих предложений руководствоваться общегородской политикой.
Наличие системы делегирования полномочий Мэром - префектам и префектам - главам районных Управ обеспечивается соответствующей ответственностью по вертикали управления.
Литература
1. Устав города Москвы.
Авакьян С.А. Государственная власть и местное самоуправление в Москве. - М.: Издательство МГУ, 2011.
