CC BY
67
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 8. ИСТОРИЯ. 2011. № 2
С.С. Вакунов
(аспирант кафедры истории России XIX — начала ХХ в. исторического
факультета МГУ имени М.В. Ломоносова)*
ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ДЕПУТАТСКИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ III ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ (1907-1912 гг.)
В статье рассматривается проблема участия фракций в работе Государственной думы Российской империи третьего созыва на примере складывания прецедентов (при рассмотрении ряда законопроектов) и дальнейшего их закрепления в «Наказе» Государственной думы — документе, регламентирующем работу представительного органа. Особое внимание уделено обсуждению и принятию народными представителями тех положений «Наказа», в которых речь шла о фракциях и фракционной работе.
Ключевые слова: Государственная дума, третьеиюньская система, фракции, политические партии, «Наказ» Государственной думы, думские комиссии.
The article discusses the participation of factions in State Duma of the Russian Empire of the third calling and the study cases (in analyzing some draft bills) and their further preservation in the Directive (Nakaz) of State Duma, the document that governed the functions of the representative body. The discussion and adoption of those provisions of the Directive dealing with factions and caucuses receives special emphasis in the article.
Key words: State Duma, the system of June 3, factions, political parties,
Directive (Nakaz) of State Duma, commissions of Duma.
* * *
Выборы членов Государственной думы всех четырех созывов проходили в условиях серьезной политической конкуренции. В результате в Думе оказывались в основном сторонники тех или иных политических партий, при этом реально они не всегда являлись членами этих партий. Этому способствовала избирательная система, применявшаяся на думских выборах и не требовавшая от депутата обязательной поддержки со стороны той или иной партии. Сложилась ситуация, в которой точную партийную принадлежность многих депутатов выявить было практически невозможно. Опираясь на наблюдения члена Государственной думы третьего и четвертого созывов, известного правоведа, представителя Польского коло Л.Г. Дымши, Т.Ю. Павельева сделала вывод о том, что сложность в определении партийной и фракционной принадлежности депутатов связана как с организационными вопросами, так и особенностями сословной структуры депутатов представитель-
* Вакунов Сергей Сергеевич, тел.: 8-926-529-88-99; e-mail: bakunobu@gmail.com
ного учреждения1. В частности, указывалось на наличие внепартийных групп, сформировавшихся из 40 православных священников с двумя епископами во главе, а также группировки помещиков, солидарно голосовавших по аграрным вопросам, несмотря на формальную принадлежность к разным фракциям2.
Неоднородный социальный и политический состав депутатского корпуса Думы выдвигал на первые роли в ней политические фракции — организованные объединения депутатов, которые позволяли им действовать более сплоченно, а значит, и более эффективно. Большинство фракций и депутатских групп образовывались только по партийному признаку. В то же время представители Царства Польского и мусульманских народов создавали в Государственной думе фракции по регионально-конфессиональному признаку, обособлялись также сибиряки и депутаты-казаки.
В данной статье предпринята попытка рассмотреть основные механизмы межфракционного взаимодействия в III Государственной думе. Прежде всего внимание обращается на такие вопросы, как наделение фракций правами представительного (участие в работе комитетов и других внутридумских организаций) и процедурного (участие в процессе обсуждения законопроектов и других вопросов) характера. Вопросы о правах фракций организационно-технического характера и внутренней организации фракций ввиду принципиального отличия источниковой базы останутся за пределами нашего исследования.
Ни одна политическая партия, представленная в Государственной думе третьего созыва, не имела абсолютного большинства, а значит, для принятия любого законопроекта необходимо было добиться сотрудничества нескольких крупных фракций. Несмотря на то что в ходе думских заседаний столкновения и словесные баталии между представителями различных фракций зачастую носили непримиримый характер (дело доходило до взаимных оскорблений, отстранения наиболее ретивых народных избранников от участия в заседаниях и даже до рукоприкладства), сам состав Думы вынуждал эти же фракции постоянно идти на компромиссы. В то же время законодательство Российской империи не содержало определения понятия фракции. В актах, регулирующих деятельность Государственной думы, нет критериев, позволявших выделять фракции внутри представительного органа (они регистрировались Совещанием Государственной думы по его инициативе). Таким образом, сложилась весьма противоречивая ситуация: сами фракции были
1 См.: Павельева Т.Ю. Польская фракция в Государственной думе России 1906—1914 годов // Вопросы истории. 2000. № 3. С. 117.
2 Там же.
реальностью, но фракционная жизнь законодательно практически не регулировалась.
Государственная дума не решилась закрепить понятие «фракция» в ключевом акте, регулирующем всю ее внутреннюю жизнь, — «Наказе» Государственной думы. Современный исследователь конституционного права Российской империи А.Ф. Смирнов оценивал роль этого документа следующим образом: «Самым значительным вкладом Первой думы в историю отечественного парламентаризма, народного представительства является ее работа над внутренним распорядком, создание "Наказа", закладка основ для всей работы законодательного органа, процесса законодательства»3. Хотя вариант «Наказа» Государственной думы был подготовлен уже первым созывом представительного учреждения, у Государственной думы первых двух созывов было не очень много времени, для того чтобы в достаточной мере опробовать положения «Наказа» на практике.
Более того, достижения предшественниц третьей Думы по совершенствованию внутреннего распорядка законодательного учреждения были весьма скромны. Как справедливо отмечали правоведы, работавшие над изданием «Обзор деятельности Государственной думы третьего созыва. 1907—1912 гг.», при открытии заседаний третьей Думы 1 ноября 1907 г. проекты наказов первой и второй Государственной думы применены быть не могли, поскольку они не были распубликованы через Правительствующий сенат4, т.е. могли содержать положения, противоречащие действовавшему в Российской империи законодательству. Таким образом, в распоряжении Государственных дум третьего созыва оказался не готовый регламент, а лишь рабочий проект, подготовленный еще в первой Думе. Частично приняв его к руководству, депутаты были вынуждены параллельно с чрезвычайно напряженной законодательной деятельностью вести разработку регламента и создавать необходимые в работе процессуальные нормы. Работу над проектом «Наказа» специально созданная для этого думская комиссия смогла в основном завершить в 1909 г., а все инстанции проект прошел лишь в 1911 г.
Однако несмотря на нерешенность процессуальных вопросов депутатам, и в их лице фракциям, приходилось активно участвовать в думской деятельности. В этом отношении отсутствие полноценного регламента играло скорее позитивную роль, поскольку не могло ограничить творческую энергию народных избранников. Решение вопроса о наделении фракций правами процедурного и представительного характера происходило фактически через дум-
3 Смирнов А.Ф. Государственная дума Российской империи. 1906—1917: Историко-правовой очерк. М., 1998. С. 233.
4 Обзор деятельности Государственной думы третьего созыва.1907—1912 гг. Ч. 1. Общие сведения. СПб., 1912. С. 56.
скую практику. От того, какие прецеденты разбирались в этот период, во многом зависело, какие нормы нашли свое отражение в проекте «Наказа», готовившегося в думской комиссии.
Лишенные каких бы то ни было регламентированных процедур, фракции Государственной думы приступили к их выработке через неформальные, кулуарные соглашения.
Характерный пример подобного соглашения можно обнаружить в стенограмме 56-го заседания Государственной думы, когда октябрист Л.Г. Люц от имени своей фракции обратился к Председателю с просьбой предоставить фракциям время для согласования своих позиций по одному из пунктов повестки заседания и обсудить его по существу после перерыва5. С тех пор подобная практика, а именно назначение Председателем Думы перерывов, предоставляемых фракциям для решения подобных тонких вопросов, прочно закрепилось в думской практике.
Членам различных фракций приходилось согласовывать списки ораторов, когда накладывалось ограничение на количество выступающих. Чтобы наиболее эффективно использовать думскую трибуну, фракциям необходимо было выдвинуть самых ярких своих ораторов. Например, в конце первой сессии имел место такой прецедент: кадет П.Н. Милюков докладывал Думе, что во время перерыва между фракциями была достигнута договоренность о формате прений по смете Министерства народного просвещения и был подготовлен список ораторов по этому вопросу, который и предлагалось утвердить общему собранию Думы6. Однако подобный «сговор» не обошелся без недоразумений: многие депутаты не подозревали о существовании списка, а потому выразили свое желание принять участие в прениях обычным способом, т.е. путем подачи записок7. Данный факт свидетельствует о том, что межфракционная работа в Думе в тот период была представлена еще довольно слабо. С формальной же точки зрения подавшие записки были правы, поскольку «Наказ» Государственной думы 1906 г. не устанавливал иного способа заявить о своем желании выступить8, и в «Наказ» III Думы норма о «фракционных» списках ораторов не вошла9.
Народные представители пытались использовать взаимодействие фракций для повышения эффективности общих заседаний Думы. Так, стремясь не превращать заседания в пустую «говорильню»,
5 Государственная дума. Созыв 3-й. Сессия 1-я. Стеногр. отчеты. Ч. 2. Стб. 2382.
6 Там же. Ч. 3. Стб. 2348.
7 Там же. Стлб. 2797.
8 Речь идет о «Наказе» I Государственной думы, которым до выработки собственного наказа пользовалась в ряде случаев и III дума.
9 Наказ Государственной думы третьего созыва. § 126.
при рассмотрении законопроекта «Об ассигновании на 1908 г. по смете Святейшего синода 4 003 740 р. на жалованье учащихся в церковных школах и устройство новых школ» А. И. Шингарев предложил систематизировать общие прения, предоставив каждой фракции право выбрать для обсуждения этого вопроса по два-три оратора10. В дальнейшем депутаты неоднократно пытались подобным образом «упорядочить» прения, предоставляя слово фактически не отдельным членам Думы, а фракциям. Например, подобная попытка была сделана при рассмотрении на 31-м заседании второй сессии сметы Министерства внутренних дел. 54 члена Думы направили Председателю заявление о переходе к фракционному принципу выдвижения ораторов11. Более того, В.М. Пуришкевич заявил, что подобный «фракционный листок» уже был составлен в перерыве. Однако договориться о количестве ораторов фракциям не удалось12.
Споры о количестве ораторов при ограничении прений позволяют продемонстрировать защиту фракциями своего права на думскую трибуну. Так, при обсуждении § 107 «Наказа» Государственной думы кадеты выступили с предложением ограничить число ораторов (в случае ограничения прений) четырьмя — двумя «за» и двумя «против». Подобная поправка позволила бы их фракции выдвигать оратора параллельно с фракцией правых: часто одни голосовали против проекта, осуждая его как реакционный, а другие — как либеральный. Таким образом, каждая из фракций могла бы изложить и свою позицию, и свои мотивы13, и не создавалось бы впечатления, что кадеты и правые договорились и действуют сообща. Неожиданно эта поправка встретила сопротивление со стороны правых: они (речь П.Н. Крупенского) попытались сорвать принятие поправки исключительно потому, что инициатива исходила с левых скамей14. При их упорном сопротивлении удалось расширить число ораторов (с двух до четырех) в § 107 и 109 «Наказа». Первоначально поправки были приняты 132 голосами против 130 при одном воздержавшемся, а при повторном — раздельном — голосовании и «за», и «против» выступили по 140 членов Думы, и только голос Председателя Государственной думы позволил провести кадетскую инициативу15.
Попытки организовать прения, закрепив фракционный принцип при определении очередности выступлений ораторов, предприни-
10 Государственная дума. Созыв 3-й. Сессия 2-я. Стеногр. отчеты. Ч. 1. Стб. 700.
11 Там же. Стб. 2631.
12 Там же.
13 Там же. Ч. 2. Стб. 1198.
14 Там же. Стб. 1199.
15 Там же. Стб. 1201.
мались и в дальнейшем. При обсуждении положений проекта «Наказа» о порядке предоставления слова ораторам (§ 116 и 117), были предприняты усилия зафиксировать в документе принцип предоставления ораторам права голоса поочередно, в зависимости от того, к какой политической группировке принадлежал оратор. Однако это положение не прошло16. В то же время Дума продолжила защиту прав фракций на выступления, предоставляя в § 120 «Наказа» право выдвигать ораторов, желающих выступить в пользу (или против) принятия законопроекта как от правых, так и от левых фракций.
Более важным, чем определение порядка выступления представителей различных фракций во время прений, было распределение должностей и мест в комиссиях. Возможность фракционного соглашения при выборе Председателя Государственной думы предусматривали авторы объяснительной записки к проекту «Наказа» (они были членами думской комиссии по разработке этого документа). В записке говорилось о нецелесообразности избрания Председателя сразу после открытия Думы и прямо указывалось на то, что избрание фактически главного должностного лица представительного органа, не только руководившего заседаниями, но и являвшегося главой аппарата Думы — Канцелярии, не могло состояться без достижения предварительных договоренностей между членами Думы. В противном случае, считали авторы записки, народные избранники будут вынуждены достигать этих договоренностей вне стен Государственной думы и еще до открытия ее заседаний. Подобная ситуация была неудобна как для ведущих политических сил, так и для беспартийных членов Думы. Кроме того, по мнению комиссии, неправильно было приступать к выборам Председателя, не завершив проверку полномочий половины избранных депутатов. В записке указывалось, что «будет правильнее не только с точки зрения парламентской техники, но и с точки зрения целесообразности, чтобы Дума начинала свою деятельность работой в отделах по проверке полномочий и лишь по окончании их, когда члены ее уже имели возможность и разделиться на фракции, и познакомиться, — приступала к избранию председателя»17. Это мнение встретило поддержку членов Думы, и соответствующее положение вошло в «Наказ».
Дума формально отказалась от пропорционального представительства фракций в комиссиях. Однако следует отметить, что есть все основания считать подобный отказ условным: несмотря на то что официально этот принцип не применялся, состав комиссий
16 Там же. Стб. 1217.
17 Государственная дума. Созыв 3-й. Сессия 2-я. 1908—1909. Приложения к стеногр. отчетам. Т. 1. № 17. С. 38.
являлся результатом политического компромисса между фракциями. Так, представитель кадетской фракции А.И. Шингарев на втором заседании второй сессии просил отложить выборы в финансовую комиссию «ввиду некоторых недоразумений, происшедших при составлении списков: дело в том, что целый ряд лиц, принадлежащих к разным фракциям, не попали, хотя и были намечены фракциями. Чтобы не произошло путаницы, мы просили бы выборы в финансовую комиссию отложить до составления списков»18. Дума ходатайство удовлетворила19, согласившись тем самым на право партий определять состав кандидатов в комиссии.
Комиссия по разработке «Наказа» признала целесообразным введение пропорциональной системы для формирования комиссий Государственной думы, подобно той, которая действовала в Государственном совете. Главным аргументом сторонников этой точки зрения являлось то, что хотя де-юре пропорциональная система не применялась, де-факто она в ряде комиссий существовала на основе добровольного межфракционного соглашения. Единственное значимое отличие этой системы от пропорциональной состояло в том, что она не являлась жесткой: добровольное соглашение не могло регулироваться с помощью «Наказа» и было возможно лишь при условии добровольного предоставления большинством некоторого количества мест в комиссиях меньшинству20. Главным недостатком подобного разделения мест между фракциями в комиссиях объяснительная записка к проекту «Наказа» называла невозможность достоверно установить реальный численный состав фракций, поскольку кроме действительных членов фракций было немало «примкнувших», связь коих с фракциями была случайной и искусственной. Этим положением и пользовались крупные фракции: «Причисляя их ["примкнувших"] к той или другой фракции, для определения числа мест от нее, система соглашения, в сущности, лишает их всякого голоса, увеличивая за их счет число фракционных кандидатов»21.
Среди членов Комиссии по подготовке «Наказа» были и противники пропорциональной системы. Помимо объяснительной записки, подготовленной в основном председателем комиссии по «Наказу» кадетом В.А. Маклаковым, вниманию членов Думы было представлено особое мнение членов комиссии А.С. Вязигина, П.Н. Крупенского и В.К. Тычинина. Они указывали на то, что применение пропорциональной системы выборов не обеспечит
18 Государственная дума. Созыв 3-й. Сессия 1-я. Стеногр. отчеты. Ч. 1. Стб. 31.
19 Там же.
20 Государственная дума. Созыв 3-й. Сессия 2-я. 1908—1909. Приложения к стеногр. отчетам. Т. 1. № 17. С. 45.
21 Там же. С. 46.
каждому отдельному депутату свободы голосования, равенства прав и не приведет к созданию работоспособных комиссий22. Их критика касалась двух положений. С одной стороны, кандидату на членство в комиссии необходимо было получить поддержку не менее 20 народных представителей, что было невозможно для беспартийных кандидатов и представителей небольших фракций: они не могли мобилизовать для этого своих однопартийцев и собрать необходимое число подписей для выдвижения. С другой стороны, столь большая роль фракций при формировании комиссий приведет в дальнейшем к обострению межфракционной борьбы внутри комиссий, что может негативно сказаться на эффективности их работы23. Таким образом, думское большинство высказалось против пропорциональной системы по двум причинам: с одной стороны, оно опасалось чрезмерной регламентации фракционных соглашений, с другой — намеревалось и дальше использовать «примкнувших» для увеличения своего представительства в комиссиях24.
Для взаимодействия между собой фракции использовали две структуры внутри Государственной думы. Первой из них было Совещание Государственной думы — рабочий орган, состоявший из Председателя Думы, его товарищей, секретаря и товарищей секретаря (последние имели право совещательного голоса). На Совещании должны были решаться технические вопросы: текущие дела по организации работы Канцелярии Государственной думы, курирование деятельности комиссий и отделов и т.д. Однако скоро на базе этого органа была создана площадка для диалога фракций. Пользуясь тем, что в «Наказе» Государственной думы не было определено количество товарищей Секретаря, члены Думы выбирали такое их количество, чтобы хотя бы один представитель от каждой фракции занимал эту должность, входя таким образом в состав Совещания (хотя и без права решающего голоса). С другой стороны — представительство всех фракций помогала обеспечить норма, зафиксированная в § 222 «Наказа» третьей Думы, согласно которой на заседание Совещания можно было приглашать любого члена Государственной думы на усмотрение Совещания. Однако и в этом случае наиболее крупные фракции имели преимущество, получая право отправить в Совещание не одного представителя, а двух25. Обеспечение представительства всех фракций в Совещании сделало возможным его использование для обмена мнениями между фракциями. Впрочем, у данного механизма
22 Там же. С. 105.
23 Там же.
24 Там же. С. 46.
25 См.: Сапилов Е.В. Третья Государственная дума (1907—1912 гг.). Из записок депутата. М., 1993. С. 21.
нашлись и противники. Фракция правых во время третьей думской сессии подняла вопрос о противозаконности практики решения на Совещании Государственной думы вопросов, не относящихся к его компетенции. Они обвинили Председателя Думы «в попустительстве и систематическом уклонении от требований закона и указаний "Наказа"» и отказались участвовать в противозаконных совещаниях26. Однако Совещание Думы, в компетенцию которого входило решение подобных вопросов, постановило, что привлечение к его работе представителей фракций не является противозаконным и, более того, целесообразным и желательным является сохранение этой практики и в дальнейшем27.
Помимо Совещания Государственной думы в наследство от народных избранников второго созыва третьей Думе досталась и практика созыва «Совета старейшин». В отличие от Совещания законодательство о Государственной думе не предполагало наличия «Совета старейшин» и не определяло круга его полномочий, состава и т.д. Впервые подобный совет собрался по инициативе Председателя второй Думы Ф.А. Головина как неформальное место встречи представителей думских фракций с целью выяснения позиций по тем или иным вопросам. Прототипом для думского «Совета старейшин» послужил Вешогеп-сопуеП германского рейх-стага28. Первый Председатель Государственной думы третьего созыва Н.А. Хомяков перенял эту практику. На «Совете старейшин» не решались никакие вопросы и не принималось постановлений — совет собирался лишь для взаимного информирования думских фракций о взглядах на ту или иную проблему. В ходе подобных консультаций Председатель мог ознакомиться с позициями фракций по наиболее значимым вопросам, а сами фракции — оценить перспективы законопроектов в общем собрании Думы29.
Таким образом, в связи с отсутствием законодательного регулирования деятельности фракций в Государственной думе перед ее членами встала необходимость регламентации этой сферы думской жизни. Поскольку важнейшую роль играли депутатские объединения именно по партийному признаку, закрепление в думской практике тех или иных норм о фракциях носило зачастую политический характер. Левые в основном поддерживали расширение роли фракций в деятельности Государственной думы, в то время как правые депутаты зачастую стремились эти начинания пресечь как противоречащие законодательству.
26 Там же.
27 Там же.
28 Обзор деятельности Государственной думы третьего созыва. 1907—1912 гг. Ч. 1. Общие сведения. С. 71.
29 Там же. С. 72.
В вопросах об участии фракций в прениях по законопроектам членам Думы в основном удалось прийти к компромиссу и закрепить многие положения в «Наказе», гарантировав тем самым возможность и правым, и левым фракциям участвовать в их обсуждении. В то же время попытки дальнейшего регламентирования общих прений не возымели результата.
В сфере предоставления фракциям прав представительного характера фактически утвердился принцип пропорционального представительства от депутатских объединений. На уровне неформального договора за фракциями были закреплены квоты в думских комиссиях и представительство в Совещании. Однако положение это было весьма неустойчивым и призывы к его пересмотру звучали как справа, так и слева.
Параллельное существование как фиксированных правовых норм, так и думского обычая, с одной стороны, было следствием недостатка опыта в организации работы представительного органа. С другой стороны, оно опиралось на волю крупнейших фракций Государственной думы, пользовавшихся несовершенством «Наказа» и иных актов, регулирующих думскую деятельность, для дальнейшего усиления собственного влияния и не спешивших фиксировать текущее соотношение сил в «Наказе».
Список литературы
1. Павельева Т.Ю. Польская фракция в Государственной думе России 1906—1914 годов // Вопросы истории. 2000. № 3.
2. Смирнов А.Ф. Государственная дума Российской империи. 1906—1917: Историко-правовой очерк. М., 1998.
Поступила в редакцию 23 июня 2010 г.
