CC BY
72Административное право; административный процесс
ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕТСКОГО ТУРИЗМА: НАПРАВЛЕНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В КОНТЕКСТЕ ПОЛНОМОЧИЙ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЧЕБОТАРЕВА Ирина Александровна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры международного права и сравнительного правоведения ФГБОУ ВО «Хакасский государственный университет им. Н. Ф. Катанова». E-mail: chebotareva_ia@khsu.ru,
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ и Республики Хакасия в рамках научного проекта № 19411-190006. Статья подготовлена с использованием Справочной Правовой Системы «КонсультантПлюс».
Краткая аннотация: В статье дана обобщенная характеристика правовой базы детского туризма. Особое внимание уделено анализу положений Федерального закона от 16.10.2019 № 336-ФЗ, внесшему изменения в содержание государственного управления детским туризмом на региональном уровне. Автор отмечает отличия системы публично-правовой организации детского туризма от общей модели, заложенной в Федеральном законе об основах туристской деятельности, делая акцент на полномочиях местных властей.
Abstract: The article gives a generalized description of the legal framework of children's tourism. Particular attention is paid to the analysis of the provisions of the Federal Law of 16.10.2019 No. ЗЗб-ФЗ, which introduced changes in the content of the state administration of children's tourism at the regional level. The author notes the differences in the system of public-law organization of children's tourism from the general model laid down in the Federal Law on the Basics of Tourism Activities, focusing on the powers of local authorities.
Ключевые слова: государственное управление туризмом, полномочия субъектов РФ в сфере туризма, детский туризм, организация детского отдыха.
Keywords: state tourism administration, the powers of the constituent entities of the Russian Federation in the field of tourism, children's tourism, the organization of children's leisure.
Несмотря на то, что детский туризм отнесен к числу приоритетных видов туризма на федеральном уровне и уровне субъектов РФ, проблема его надежного правового обеспечения встала достаточно давно.
Федеральному закону «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее - ФЗ ОТД) законодатель придает значение систематизирующего акта в туристской сфере (ч. 1 ст. 2): он самом общем виде определяет ключевые административно-правовые вопросы государственного управления сферой туризма (функции, формы, методы, способы регулирования), а также задает основы частноправовых договорных моделей между так называемыми поставщиками туристских услуг, туроператорами, турагентами и туристами).
В то же время публично-правовые предписания, относящиеся к специальным видам туризма, оказываются разбросанными по другим законам. Зачастую при этом публично-правовая модель специальных видов туризма настолько своеобразна, что не согласуется с общей конструкцией. Так, правовое регулирование детского туризма в настоящее время развивается несколько в ином ключе, нежели регламентация туризма взрослых.
Практически бесспорный характер в правовых актах и научных исследованиях обрела ссылка на право на отдых и свободу передвижения как юридическое обоснование туризма [1, с. 13]. Вслед за Гаагской декларацией межпарламентской конференции по туризму 1989 г.и Глобальным этическим кодексом туризма 1999 г., это фиксирует и ФЗ ОТД (преамбула и ст. 6). Однако право на отдых в Конституции РФ закрепляется в увязке с регламентацией права на оплачиваемый отпуск, что предполагает трудовую занятость туриста, следовательно, малоприменим в детском туризме. Детский туризм требует друго-
го обоснования в системе прав человека, по крайней мере, социальных. И такими правами выступают право на защиту детства и право на охрану здоровья (ст.ст. 38 и 41 Конституции РФ). Это подтверждает и специальное законодательство, где рекреационное назначение детского туризма (особенно за пределами образовательного процесса) нормативно увязано, в первую очередь, с оздоровлением детей (ч. 5 ст. 7, ч. 1 ст. 54 ФЗ от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»).
Во-вторых, в терминологическом плане юридическое понятие детского туризма имеет специфическое содержание, существенно влияющее на выбор средств и параметров правового регулирования.
Согласно принятой в этом году Стратегии развития туризма (далее - Стратегия) детский туризм тождественен туризму несовершеннолетних (п. 3 разд. II ). В отличие от неё, ст. 1 ФЗ ОТД относит к детскому туризму только туризм групповой, причем в сопровождении руководителя. Буквальное прочтение закона дает основания исключать из детского туризма индивидуальные поездки несовершеннолетних за пределы места жительства, а также семейные путешествия, даже если это многодетные семьи. Труднее обстоят дела с отнесением детскому туризму поездок группы детей, сопровождаемых одновременно руководителем (-ями) и родителями.
Закон прямо не связывает квалификацию туризма в качестве детского с отсутствием полной гражданской дееспособности у несовершеннолетних туристов, хотя понятно полную дееспособность гражданин может обрести и до совершеннолетия (например, в связи с вступлением в брак до 18 лет или эмансипацией). Однако косвенное указание всё-таки имеется: через уточнение гражданско-правового статуса руководителя
группы - на него возлагается функция законного представителя, а законное представительство в отношении полностью дееспособных невозможно.
Несмотря на то, что несовершеннолетние лица - это лица в возрасте от 0 до 18 лет, в законе не проводится разграничение детского и юношеского туризма в отличие от национальных стандартов, которые, кстати сказать, применяются на добровольной основе (ст. 26 ФЗ от 29.06.2015 № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации»). Согласно стандарту ГОСТ Р 54605-2017 «Туристские услуги. Услуги детского туризма. Общие требования» возрастной порог этих видов туризма был определен как 14 лет. Хотя новый стандарт и юношеский туризм называет детским и регулирует их совместно, он предъявляет иные требования к числу руководителей группы (п. 6.12).
Законодатель избегает указания на минимальный возраст участников детского туризма; однако упомянутые стандарты таковым называют возраст 7 лет. Надо признать, что подзаконные нормативные правовые акты, относящиеся к организации перевозок несовершеннолетних, недостижение этого возраста не рассматривают как препятствие к участию таких детей в поездках. Так, детей младше 7 лет нельзя перевозить автобусом в составе организованной группы, только если их нахождение в пути следования согласно графику движения превышает четыре часа (п. 9 Правил организованной перевозки группы детей автобусами, утв. постановлением Правительства РФ от 17.12.2013 № 1177).
В любом случае, установление этого возраста не связано с гражданским законодательством, где градация малолетних начинается с 6 лет (п. 2 ст. 28 Гражданского кодекса РФ), никак не связано и с законодательством об образовании, где установлена необходимость достижения 6-летнего возраста для получения начального общего образования (п. 1 ст. 67 ФЗ «Об образовании»). Таким образом, туризм дошкольников может остаться без указаний к порядку его организации.
В-третьих, при разработке стратегических документов социально-экономического и регионального развития РФ и её территорий, а также программ / подпрограмм развития туризма экономическая функция детского туризма даже не принимается во внимание (например, Государственная программа РФ «Развитие культуры и туризма»; постановление Правительства Санкт-Петербурга от 30.06.2014 № 551 «О государственной программе Санкт-Петербурга "Экономическое и социальное развитие территорий Санкт-Петербурга"»; постановление Совета министров Республики Крым от 29.12.2016 № 650 «Об утверждении Государственной программы развития курортов и туризма в Республике Крым»; постановление Правительства Республики Хакасия от 01.11.2016 № 528 «Об утверждении государственной программы Республики Хакасия "Региональная политика Республики Хакасия"»; постановление Прави-
тельства Республики Хакасия от 27.10.2015 № 558 «Об утверждении государственной программы Республики Хакасия "Культура Республики Хакасия"» (подпрограмма 4 «Туризм»); постановление Администрации г. Абакана от 14.10.2016 № 1612 «Об утверждении Муниципальной программы "Развитие социально-экономического потенциала города Абакана на 2017 - 2020 годы"» (Приложение № 4) и др.).
Такая ситуация обусловлена обстоятельствами экономико-юридического характера.
Дети до 14 лет не выступают самостоятельными заказчиками турпродукта, не вправе самостоятельно нести ответственность и осуществлять защиту своих прав по договору о реализации турпродукта, а дееспособность подростков старше 14 лет носит неполный характер. Детям по объективным причинам доступен ограниченный круг видов туризма: культурно-познавательный, спортивный, образовательный, лечебно-оздоровительный, экологический и некоторые другие. Потребление детьми туристских услуг и товаров носит зависимый (от законных представителей) характер. Из-за высокой стоимости туристского продукта, учитывающего детские потребности, сложности организации детских туров, определяющего влияния сезонного фактора детский туризм не может стать существенным сегментом коммерческой туристской отрасли. Более того, исследования показывают устойчивую тенденцию сокращения объемов детских туристских потоков в большинстве федеральных округов, уменьшения числа объектов детского отдыха, в литературе также отмечается, что темпы роста стоимости детского турпродукта опережают уровень инфляции [3].
В-четвертых, детский туризм, будучи разновидностью социального туризма, расценивается как средство осуществления социальной политики, сфера действия функций социального государства. Упомянутая выше Стратегия видит основой роста объемов детского туризма именно развитие его социальной составляющей (п. 3 разд. II). Здесь на первый план выходит обеспечение доступности путешествий, включая финансирование детских поездок со стороны государства, муниципальных образований. Такими инструментами в Стратегии названы субсидирование перевозок отдельных категорий граждан, субсидирование организации специальных туров, в том числе в рамках развития детского туризма. Кроме того, планируется разработка «туристского сертификата», дающего право на льготы детям на образовательные туры с посещением объектов показа или объектов общенационального значения. Как видим, идея так называемого социального туристского ваучера, известного ряду стран (Франции, Румынии, Швейцарии и других) получила новую жизнь, но Стратегия не определяет, как модель будет взята за основу. Однако важно то, что обеспечение доступности детского туризма не должно ограничиваться территорией какого-либо субъекта РФ или муниципального образования, что требует со-
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2020. № 1(181)
гласования с бюджетным законодательством. Право на доступ к социальному туризму за счет бюджетных средств должны иметь все дети, независимо от места жительства.
В-пятых, не менее значимым становится педагогический потенциал детского туризма. В последнее время туризм стал:
а) средством патриотического воспитания (пп. 15 п. 1 ст. 10 Закона города Севастополя от 29.11.2018 № 462-ЗС «О патриотическом воспитании в городе Севастополе»; п. 2 ст. 6 Закона НАО от 27.05.2015 № 75-ОЗ «О патриотическом воспитании в Ненецком автономном округе»; пп. 10 п. 1 ст. 5 Закона Пермского края от 02.06.2018 № 229-ПК «О патриотическом воспитании граждан Российской Федерации, проживающих на территории Пермского края» и др.);
б) инструментом проведения национальной политики (Государственная программа Российской Федерации «Реализация государственной национальной политики», утв. постановлением Правительства РФ от 29.12.2016 № 1532.);
в) элементом системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (например, п. 1 ст. 24 ФЗ от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»; п. 3 ст. 5 Закона Республики Хакасия от 08.07.2005 № 50-ЗРХ «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Республике Хакасия»; п. 3 ст. 2, п. 2 ст. 34 Закона Красноярского края от 31.10.2002 № 4-608 «О системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и др.).
За ним прочно закрепился статус направления деятельности образовательных организаций дополнительного образования, а также формы внеурочной деятельности детей, организуемой образовательными организациями иных типов. Включение в содержание образовательной программы среднего общего образования учебных предметов, курсов туристского профиля в качестве необязательной части, то есть формируемой участниками образовательных отношений, в полной мере согласуется с Федеральным государственным образовательным стандартом среднего общего образования (п.п. 13, 15 и др.). Из положений п. 6 ст. 28 ФЗ «Об образовании» вытекает не только и не столько востребованность учебно-методического обеспечения соответствующей образовательной деятельности, сколько необходимость соблюдения прав и свобод участников образовательных отношений в ходе организации путешествий обучающихся, включая экскурсии, а также формирования безопасной туристской среды, обеспечения безопасности детского туризма.
Отмеченные направления регулирования детского туризма имеют одну общую черту: они относятся к вопросам совместного ведения Федерации и субъектов РФ (в частности,
п.п. «б», «е», «ж», «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), а, следовательно, именно в сфере регулирования детского туризма вопрос о полномочиях субъектов РФ имеет большое значение.
Закрепление полномочий органов государственной власти субъектов РФ в ст. 3.2 ФЗ ОТД кажется смысловым и логическим развитием положений ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (пп. 30.1 п. 2 ст. 26.3): в обоих законах сделан акцент на определении полномочий региональных властей как полномочий по созданию условий для развития туризма в субъекте РФ.
При этом в перечень полномочий региональных органов (ст. 3.2 ФЗ ОТД) вошли только два специальных полномочия в сфере детского туризма: реализация мер по поддержке детского туризма в субъектах РФ и реализация комплекса мер по организации экскурсий и путешествий с культурно-познавательными целями для обучающихся в общеобразовательных организациях. Как видим, во-первых, оба полномочия сформулированы как производные (разработка мер возложена на Федерацию - ст. 3.1); во-вторых, круг адресатов публично-правовых мер региональных властей узок: учащиеся школ, осуществляющие культурно-познавательный туризм. Такой подход нельзя признать удовлетворительным. Не исправляет ситуацию и ст. 14 ФЗ ОТД, регулирующая вопросы безопасности туризма.
В этой связи нельзя недооценивать важность принятия Федерального закона от 16.10.2019 № 336-ФЗ. Он усилил дифференциацию правового регулирования туризма, поскольку центральное место в нём заняли изменения ФЗ от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».
Анализ нормативно-правовой базы позволил выделить ряд характерных черт публично-правовой организации детского туризма:
1. На федеральном уровне и уровне субъектов РФ государственное управление детским туризмом отделено от государственного регулирования туризма в целом и в содержательном, и институциональном аспектах.
2. На органы государственной власти субъектов перенесен центр тяжести в части ответственности за детский отдых. Существенно иной характер полномочий: организация, учет, контроль, разработка и утверждение, обеспечение доступности информации.
3. Здесь иные объекты управления. На первый план выдвигается регулирование деятельности не специализированных туроператоров, а организаций отдыха детей и их оздоровления. Органы субъектов РФ ведут специальный реестр таких организаций.
4. Законодатель расширяет перечень видов детского
туризма, требующих внимания со стороны региональных властей, за счет самодеятельного и туризма в природной среде.
5. Провозглашаемая цель регулирования детского туризма - обеспечение его безопасности. Основными способами и средствами его обеспечения являются: а) повышенные требования к организациям отдыха в части обеспечения качества и безопасности услуг; б) разработка и утверждение региональными властями маршрутов; в) запрет субъектам, не включенным в реестр, который ведут органы государственной власти субъектов РФ, заниматься организацией отдыха и оздоровления детей; г) установление требований к туристским мероприятиям в природной среде, а также уведомительный порядок их проведения; д) административная ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований (ст. 6.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях). При этом законодатель не пытается внедрять инструменты финансового обеспечения (банковская гарантия, страхование ответственности, фонд и прочее).
6. Детский туризм предполагает активное межведомственное взаимодействие как на федеральном, так и на регио-
Библиография:
нальном уровне. Показателен в этом плане круг органов, утвердивших перечень нормативных правовых актов в сфере организации отдыха и оздоровления детей: Минобрнауки совместно с Минтрудом, Минздравом, МЧС, МВД, Минкультуры, Минтрансом, Минспортом и Роспотребнадзором (письмо Минобрнауки России от 01.06.2017 № ВК-1463/09).
7. Финансирование деятельности субъектов РФ в сфере организации отдыха детей ложится на региональный бюджет (подп. п. 2 ст. 26.3 ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ). Однако из этого сделано исключение в отношении организации отдыха детей в каникулярное время, которая преимущественно отнесена к вопросам местного значения органов местного самоуправления (п. 11 ч. 1 ст. 15, п. 13 ч. 1 ст. 16 ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Таким образом, изменения, произошедшие в сфере регулирования детского туризма, а также заявленные Стратегией новые инструменты публичного управления детским туризмом, обусловливают необходимость пересмотра региональных правовых актов.
1. Никитин А.А., Шевченко О.А., Кашехлебова Е.А. Эволюция и перспективы развития системы отечественного законодательства в сфере туризма // Туризм: право и экономика. 2019. № 4. С. 13-17.
2. Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 20.09.2019 № 2129-р.
3. Вапнярская, О.И. Развитие детского туризма: основные статистические метрики / О.И. Вапнярская // Сервис в России и за рубежом. 2018. № 2 (80). С. 4658. DOI: 10.24411 /1995-042X-2018-10204.
