CC BY
101
нительных и судебных органов, а также гражданского общества за своевременной и полной реализацией норм Конституции РФ, направленных на развитие Российской Федерации как демократического и правового государства.
М.П. Петров
ОРГАНИЗАЦИОННО-СТРУКТУРНЫЙ АНАЛИЗ
ПРАВОВЫХ ПРОБЛЕМ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СТАТУСА ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*
Механизм совершенствования формы государственной администрации и выражающих ее существо «системы» и «структуры» органов исполнительной власти согласно устоявшимся положениям административной науки детерминирован содержанием исполнительной власти, задачами функционального и ком-петенционного характера. От распределения функций, качества правового закрепления компетенционных норм в сфере исполнительной власти зависит ее организация, эффективность системы. Структура исполнительной власти не имеет самостоятельного детерминирующего значения в отрыве от ее функций, она лишь отражает определенную композицию сложившихся управленческих связей1. Если изменяется предназначение системы
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором Н.Ю. Хаманевой.
1 Функции органа, по словам И.Л. Бачило, как целевая категория оказывают определяющее влияние на самые различные элементы организации структуры и деятельности системы управления. Имеет место системообразующее влияние функций на кадры, информацию, решения, организационные формы структуры органа. См.: Бачило И.Л. Правовые проблемы организации структур и их функций в системе советского государственного управления: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1979. С. 12; Казашшк A.M. Научная организация управленческого труда в государственных и муниципальных учреждениях России.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 5/2011
исполнительной власти, дифференцируются задачи органов исполнительной власти, то неизбежно возникает проблема поиска новых структурных форм организации государственного аппарата.
Изучение проблем реформирования структуры исполнительной власти предполагает особое внимание к правовому положению Правительства РФ - высшего органа государственной исполнительной власти.
Реформа структурной организации исполнительной власти 2004 г. кардинальным образом изменила политический и организационно-правовой статус Правительства РФ. В политическом плане Правительство усилилось за счет ориентации на блок социально-экономических вопросов, получило четко выраженную обособленность, персонификацию в системе органов исполнительной власти. Появилось мнение о неожиданном возвышении Правительства и его конкуренции с Президентом2. Некоторые специалисты, напротив, отметили создание возможностей для руководства Правительством со стороны Президента РФ3.
В развитие организационного положения Правительства РФ следует предусмотреть ряд актуальных изменений и дополнений действующего законодательства. Прежде всего закрепление статуса Правительства необходимо провести, исходя из общих системных проблем построения исполнительной власти и концепции ее реформирования4.
К дискуссионным вопросам организационно-правового положения Правительства РФ относится содержание структуры
Омск, 2004. С. 98; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. 2-е изд. М., 2006. С. 35.
2 См.: Бутрин Д. Административно, эффективно, смертельно // Коммерсантъ-Деньги. 2004. № 10. С. 17-19.
3 См.: Бурлацкий Ф. .Новый курс - новое Правительство // Парламентская газета. 2004. 10 марта.
4 См.: Панов Р.В. Реформирование Правительства РФ: правовые проблемы и пути их решения // Юридическая мысль. 2004. № 1. С. 6.
федеральных органов исполнительной власти5, которая не предусматривает Правительство РФ как неотъемлемую часть этой структуры, что вызывает возражения6, так как не согласуется с ранее принятой практикой регулирования7. Правительство РФ в системе органов исполнительной власти не указывалось8, но входило в его структуру. Представляется, что постановка вопроса о включении Правительства РФ в структуру федеральных органов исполнительной власти неоправданна на том основании, что Правительство РФ согласно конституционному статусу -высший, а не федеральный орган исполнительной власти.
Определение подчиненности органов исполнительной власти Президенту РФ - самостоятельная проблема организации исполнительной власти, которая непосредственно влияет на характер правового положения Правительства РФ. Формулировка Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»9, согласно которой ряд федеральных органов находится в ведении Президента РФ, как и разделение структуры органов на две подсистемы не может способствовать представлению о единстве исполнительной власти. Наличие президентского модуля не должно исключать право Правительства осуществлять руководство всеми федеральными органами исполнительной власти в рамках его статуса высшего органа исполнительной власти. В связи с этим можно предложить уточнить название раздела I структуры в части указания на руководство федеральными орга-
5 См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2290.
6 См.: Панов Р.В. Указ. соч. С. 5.
7 См.: Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082.
8 См.: Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4081.
9СЗ РФ 2004. № 11. Ст. 945. 38
нами исполнительной власти со стороны не только Президента РФ, но и Правительства РФ.
Вместе с тем названную проблему необходимо решать по существу, в частности, при помощи использования принципа дуализма (создания при правительстве внеминистерских органов) или самостоятельных по отношению к Правительству ведомств. Так, предлагается использовать позитивный опыт непосредственного подчинения ведомств в статусе федеральной службы Правительству РФ10. В развитие данного подхода представляется целесообразным преобразование в особый вид вне-правительственных органов исполнительной власти при Президенте РФ ряда федеральных административных ведомств, например Федеральной антимонопольной службы". Это же предложение можно отнести и к органам Администрации Президента РФ - Управлению делами Президента РФ и т.п. Тем самым может быть кардинально решена проблема двойственности исполнительской вертикали.
В целях исключения дублирования -и установления персональной должностной ответственности субъектов публичного управления может быть введена должность полномочного заместителя Председателя Правительства РФ. Функции заместителей определенного профиля (блока) правительственной деятельности целесообразнее возлагать на федеральных министров, а также предусмотреть правовую возможность осуществления Председателем Правительства или одним из министров функций любого из министров, оставивших свой пост, как это предусмотрено в организации высшей администрации Японии. Установлению модели более ответственного правительства может способ-
10 См.: Сапищева Н.Г., Абросимова Е.Б. Административная реформа и административный процесс в России // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2005. № 3. С. 151; Российский Б.В.
К вопросу о реформировании системы федеральных органов исполнительной власти // Административное право и процесс. 2004. № 1. С. 21. " По аналогии с АА1 - независимыми административными органами, выполняющими консультативно-контрольные функции; во Франции один из таких юридически независимых от центральной администрации органов - Совет по вопросам конкуренции.
ствовать парламентское одобрение кандидатур каждого министра, что практикуется в организации исполнительной власти Италии.
Злободневной представляется задача восполнить пробел относительно требований к правовому и организационному положению Аппарата Правительства РФ, в том числе подразделений, обеспечивающих функции Председателя Правительства и его заместителей. Эти органы не должны подменять собой министерства, вмешиваться в текущую деятельность министерств и других органов исполнительной власти. Вместе с тем нельзя недооценивать значимость функций Аппарата Правительства РФ, прежде всего в таких вопросах, как общеминистерская координация и издание актов Правительства РФ12. В частности, это обусловлено объективным характером потребности баланса ведомственных и надведомственных интересов.
Актуальным в наши дни является повышение значимости и развитие организационно-правового механизма коллегиальности в работе Правительства РФ. Существенные гарантии в реализации принципа коллегиальности предусмотрены в законодательстве Федеративной Республики Германия. Согласно абз. 1 § 26 Регламента федерального правительства федеральный министр финансов может заявить протест против решений федерального правительства, касающихся финансовых вопросов. В слу-
чае сомнений в законности того или иного решения правительства федеральные министры финансов и внутренних дел могут воспользоваться правом вето (абз. 2 § 26). Очень важно, что федеральные министры самостоятельно вносят проекты законов в пределах круга вопросов подчиненной отрасли.
Порядок принятия решений и преодоления разногласий членов Правительства РФ пока предусматривает только возмож-
12 В Испании подобная проблема решена в рамках созданного правительственного Кабинета, а также образованного на основании закона Министерства председательства правительства, которое в своей деятельности руководствуется распоряжениями председателя правительства и государственного секретаря. См.: Министерства и ведомства: Учеб. пособие / Под ред. А.Н. Козырина и Е.К. Глушко. М., 2008. С. 172, 174. 40
иость голосования. Данный порядок отражает дисбаланс организационного положения Председателя и министров. В идеальной модели решение коллегиального органа должно утверждаться министрами как равными по своему статусу субъектами, с которыми Председатель Правительства может при необходимости не согласиться и предпринять определенные контрмеры. Такой подход позволит усилить личную ответственность членов Правительства РФ, а также повысить роль коллегиальности, обеспечить обоснованность принимаемых решений. В этой связи целесообразно изучить возможность возложения обязанности установления приоритетов государственного развития непосредственно на министерства. Участие в принятии решений обезличенного вспомогательного органа - Аппарата Правительства и непосредственно Председателя Правительства должно осуществляться на основе соответствующих компетенционных норм Закона «О Правительстве Российской Федерации» и в соответствии с Регламентом Правительства РФ.
Вызывает интерес опыт зарубежных государств по установлению таких организационных форм, как секретариаты, дирекции13. С их помощью можно поднять на уровень самостоятельных субъектов административно-правовых отношений постоянные межведомственные координационные органы исполнительной власти и собственно аппаратные службы Правительства РФ.
13 К политическому (верховному из трех) уровню управления Испании относятся должности государственных секретарей. На государственных секретарей, которые подчиняются соответствующим министрам, возложена ответственность за деятельность правительства в определенной области. Министру непосредственно помогают генеральные секретари, субсекретари, которые имеют статус заместителей министров - глав департаментов. Кроме того, предусмотрены должности генеральных директоров (возглавляют дирекции - основные структурные подразделения министерств) и приравненных к ним генеральных технических секретарей. См.: Министерства и ведомства: Учеб. пособие / Под ред. А.Н. Козырина и Е.К. Глушко. С. 97, 99, 108, 182-183, 160-161, 172, 175, 197,207-208.
Постмодернизационные тенденции, складывающиеся в организации центрального аппарата государств, осуществляющих административную реформу, характеризуются, в частности, укрупнением министерского звена, заменой отраслевого управления функциональным, созданием суперминистерств, диверсификацией организационно-правовых форм исполнительной власти. «Министерства перестают занимать монопольное положение в централизованной администрации и действуют наряду со специальными службами при главе государства или главе правительства и децентрализованными учреждениями»'4. Становится относительно регулярной деятельность по реформированию государственного управления, для чего создаются специализированные ведомства. Все эти тенденции в той или иной мере наблюдаются в российской правовой системе, и в системе публичной администрации.
В целях совершенствования организационного механизма осуществления исполнительной власти целесообразно создать организационные условия для перехода от традиционного отраслевого управления к управлению интегрированному, базовым началом которого необходимо рассматривать единую политику государства в административной сфере, ответственность за выработку и проведение которой возлагается на Правительство РФ (в лице ответственных министерств). Для этого необходимо повысить статус министерств, поставить задачу формировать данную политику не только по отраслевому, но и по предметно-целевому межотраслевому принципу. Отрасли были и остаются отправным началом в сфере ответственности государственной администрации15. Однако управление ими все больше нуждается в координации, прежде всего в рамках крупных комплексных отраслевых образований, возглавляемых суперминистерствами.
14 Министерства и ведомства: Учеб. пособие / Под ред. А.Н. Козырина и Е.К. Глушко. С. 69.
15 Имеется в виду понимание отрасли как отрасли государственного управления и отрасли в материальном смысле. О сохранении приоритетности отраслевого управления наиболее последовательной представляется позиция В.М. Манохина. См.: Манохин В.М. Административное право России: Учебник. Саратов, 2009. С. 126-130.
42
Повышение статуса министерств означает пересмотр механизма их участия в деятельности Правительства РФ. Министерства не должны рассматриваться как отделы Правительства РФ, которое по отношению к ним выступает в роли главного министерства. В Великобритании, Франции, Польше министерства не имеют правосубъектности в качестве органа государственной власти, т.е. правительство не руководит министерствами. Напротив, министры как коллективное целое, образуя правительство, наделяют правосубъектностью высший орган управления. Поэтому практика образования суперминистерств должна подкрепляться возможностями деконцентрации власти.
Существование лишней управленческой перепонки необоснованно. Она осложняет работу министров, делает ее вторичной, менее эффективной и оперативной, а ответственность в государственном аппарате становится размытой. В этой связи опора исключительно на метод «руководства» министерств со стороны Правительства РФ недостаточна. Министерства в подобном положении становятся зависимы от графика оперативной работы кабинета 11редседателя Правительства, а министры - фактически сотрудниками кабинета. Получается, что Правительство - это двухступенчатое иерархическое административное образование, в то время как необходима структура, предполагающая коллегиальность и сотрудничество по горизонтальному принципу, обеспечивающему консенсус ведомственных интересов, опосредующих интересы основных социальных групп, политических сил. Министерства должны формировать решения и выходить с ними на правительственный уровень, играть главную, не техническую, а согласно законодательству16 политическую роль в осуществлении государственных функций. В этом смысле необходима своеобразная деконцентрация власти, которая выражается не в организационной перестройке, а в проведении принципа индивидуализации компетенции, противодействии обезличиванию власти, развитии конституционного принципа правового
16 Законодательство о государственной службе закрепляет статус министров как лиц, замещающих государственные (некарьерные) должности, не относящиеся к должностям государственной службы.
государства, а также принципа ответственности публичной администрации17.
Таким образом, имеются объективные возможности дальнейшего совершенствования организационно-правового положения Правительства РФ, в частности процедурных и организационных норм, регулирующих его статус, что должно согласовываться с общей административной политикой, идеологией инновационного управления и задачами реформирования государственного сектора.
17 В форме правления - законом Швеции, принятом в 1974 г., установлен принцип независимости административных органов, прежде всего департаментов, от правительства и парламента при принятии управленческих решений в сфере их полномочий. Принцип, который в России принято именовать принципом собственной компетенции, выражает стремление «отделить административное производство от политического влияния и изменений политических курсов при смене правительства. .. Правительство не должно вмешиваться в оперативную деятельность департаментов и ведомств» (Манохин В.М. Указ. соч. С. 196, 199).
