CC BY
115
Организационно-правовые технологии противодействия коррупции
в системе государственной службы
Исаев Г. М.1
Ключевые слова: коррупция в системе государственной службы, противодействие коррупции, организационно-правовые технологии, комплексная система.
Аннотация. Статья посвящена системному анализу проблемы повышения эффективности использования организационно-правовых технологий в этой сфере в системе государственной службы нашей страны. В статье проводится анализ актуальности, значимости, международного опыта, правовых оснований, а также исследуются технологические основы противодействия коррупции в системе государственной службы.
Автором подчеркивается, что разработка и внедрение единого комплекса технологий в сфере в системе государственной службы должно способствовать повышению эффективности противодействия коррупции. Кроме этого, проводится обоснование необходимости использования организационно-правовых технологий противодействия коррупции в системе государственной службы, а также острой потребности вооружения специалистов новыми организационно-правовыми технологиями противодействия коррупции в системе государственной службы с использованием комплекса новейших научно-правовых наработок.
Э01: 10.21681/2412-8163-2017-3-23-27
^Целенаправленное и успешное продвижение в решении стратегических задач развития нашей страны, включающих в себя, прежде всего, задачи построения правового государства, формирования и развития гражданского общества, а также укрепления национального согласия, напрямую зависит от уровня коррупционной уязвимости административной системы государственного управления.
Коррупция - это одна из наиболее острых проблем, угрожающих национальной безопасности и существованию любого государства [1, с. 28]. В силу сложности самого явления коррупции [11, с. 69], многообразие и эволюция форм коррупционных проявлений, представляют одну из главных транснациональных угроз для современных государств [12, с. 11].
Анализ результатов широкомасштабных макроэкономических исследований показывает, что коррупция существенно усложняет и тормозит процесс эффективного развития современной России, является серьезной угрозой системе государственности, разрушает экономическую систему нашей страны, подрывает основы государственного
управления, резко снижает уровень обеспечения безопасности всей социальной системы: «личность-общество-государство».
Коррупция оказывает деструктивное влияние на всю систему государственного управления, способствует целенаправленному формированию негативного имиджа страны, является причиной дискредитации власти, наносит колоссальный ущерб экономике, резко снижая ее эффективность и конкурентоспособность.
Коррупция в современных условиях представляет собой одно из главных препятствий на пути интенсивного и инновационного развития нашей страны, которое способно разрушить любую систему позитивных преобразований, приводит к резкому снижению уровня жизни граждан, становится причиной формирования массового правового нигилизма, крайних форм цинизма и всеобщей апатии.
По оценкам экспертов коррупция представляет собой один из эффективных технологических механизмов, направленных на подрыв и разрушение всей структуры безопасности страны. Один из столпов и главных идеологов, основавших американскую разведку, А. Даллес, разрабатывая ком-
1 Исаев Габибуппах Минетуппахович, председатель президиума МГКА «Исаев и партнеры», Российская Федерация, г. Москва.
E-mail: [email protected]
плекс стратегических направлений разрушения нашей страны, подчеркивал: «Посеяв там хаос, мы незаметно подменим их ценности на фальшивые и заставим их в эти ценности поверить. Как? Мы найдем единомышленников... Найдем союзников и помощников в самой России. Эпизод за эпизодом будет разыгрываться грандиозная по своему масштабу трагедия гибели самого непокорного на земле народа, окончательного, необратимого угасания его самосознания. Мы будем всячески поддерживать и поднимать так называемых художников, которые станут насаждать культ секса, насилия, садизма, предательства, - словом, всякой безнравственности. В управлении государством мы создадим хаос и неразбериху. Мы будем незаметно, но активно способствовать самодурству чиновников, взяточников, беспринципности. Бюрократизм и волокита будут возводиться в добродетель...Чест-ность и порядочность будут осмеиваться и превратятся в пережиток прошлого. Хамство и наглость, ложь и обман, пьянство и наркоманию, животный страх друг перед другом и беззастенчивость, предательство, национализм и вражду народов, прежде всего к русскому народу - все это мы будем ловко и незаметно культивировать, все это расцветет махровым цветом.» [7].
Традиционно коррупция (от лат. соггитреге -разрушать, растлевать) трактуется как процесс использования, вопреки действующей системе норм права и морально-нравственных ценностей общества, должностным лицом, возложенных на него властных полномочий для получения личной выгоды [13].
В Федеральном законе Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» под коррупцией понимается «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами», равно как и «совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица»2.
В качестве наиболее характерного признака коррупции выделяется, прежде всего, конфликт
2 Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции».
интересов лица, наделенного властными полномочиями и общества. Другими словами, в качестве основной детерминанты коррупции выступает получение выгоды, посредством использования властных полномочий, а основным сдерживающим фактором является риск разоблачения и последующего наказания.
Системное решение данной проблемы возможно, по нашему мнению, только на основе реализации стратегической задачи, нацеленной на целенаправленное формирование и развитие новой по форме и содержанию, антикоррупционной системы государственного управления. Только антикоррупционная система государственного администрирования может обеспечить верховенство закона, в полной мере способствовать соблюдению прав и свобод человека, переходу социальной системы «личность-общество-государство» на более эффективные технологии социального взаимодействия.
Проведенный нами анализ международного опыта противодействия коррупции в системе государственной службы показывает, что развитие институтов государственности коррелирует с уровнем коррупции в разных странах [3, 4, 5, 6, 9, 10, 14]. Данная закономерность проявляется в том, что, прежде всего коррупция в системе государственной службы оказывает деструктивное влияние на саму систему, как ржавчина разрушая ее изнутри, и функционально превращает ее в неэффективную. Кроме этого, это приводит к деградации государственности посредством обесценивания человеческого капитала, выступает в качестве одного из основных препятствий на пути развития государственных социальных систем. Как итог, коррупция ведет к девальвации человеческого капитала, лишая нас будущих перспектив, делая невозможным обеспечение целенаправленного, поступательного, инновационного, конкурентоспособного развития нашей страны.
В частности, как показатели, отражающие высокую степень коррупции в системе государственной службы, исследователи отмечают слабый уровень подготовки профессиональных кадров в системе государственной и муниципальной службы, непрофессионализм государственных и муниципальных служащих, которые своими действиями дискредитируют действующую систему власти и государство в целом, делают его слабо управляемым, имеющим крайне негативный имидж в обществе, мало эффективным и крайне громоздким [13]. И как правильно отмечают некоторые авторы, общество, видя безграмотность, коррупцию государственных служащих, уподобляется им [2, с. 67].
В качестве инструментария противодействия коррупции в системе государственной службы
нами разработана система организационно-правовых технологий, которые выступают в качестве явлений широкой социальной практики и характеризуются системой параметров, в частности целенаправленностью использования систем управления социальными процессами при помощи воздействий со стороны субъектов на явления, а также других людей; системностью, организованностью управления социальными явлениями и процессами; комплексным характером системы управления; просоциальной направленностью и высокой эффективностью процесса управления [8].
Анализ международного опыта противодействия коррупции в системе государственной службы показал, что наиболее эффективными организационно-правовыми технологиями, используемыми в различных, наиболее подверженных коррупции, социальных системах являются следующие технологии [3, 4, 5, 9, 10, 14].
Прежде всего, наиболее эффективными технологиями являются технологии, предусматривающие максимальную (из возможных) процедуру деперсонализации взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями, например, посредством механизма «одного окна» или использования систем электронного обмена информацией.
Технологии, которые предполагают использование системы жесткой регламентации процедур взаимодействия с субъектами регулирования (потребителями государственных услуг). В ряде случаев это регламентируется системой, ограничивающей любые контакты лица, наделенного властными полномочиями с потребителями услуг за пределами специально отведенных служебных помещений, а также внедрения технологий видео и аудио контроля помещений, выделенных для оказания государственных слуг.
В широкую практику также внедрены технологии, обеспечивающие полный контроль и состоящие в разделении административных процедур на составные элементы, реализация которых возложена на независимых друг от друга должностных лиц.
Положительный опыт накоплен в применении технологий, в значительной степени обеспечивающих независимость и объективность антикоррупционной работы, и состоящих в выведении подразделений собственной безопасности из подчинения руководству конкретной структуры.
Хорошо зарекомендовали себя организационно-правовые технологии, предусматривающие введение системы регулярной ротации должностных лиц, которые за 2-3 года не успевают выстраивать коррупционные связи.
И, наконец, ряд западных стран широко используют технологии, в основе которых лежит отказ от презумпции невиновности. При этом используются косвенные признаки виновности (например, наличие дорогого автомобиля, при небольшой зарплате, больших денежных сумм, которые не относятся к «карманным» расходам) в качестве основания для проведения служебного расследования с последующим использованием уголовных санкций.
Разработка и внедрение единого комплекса технологий в сфере в системе государственной службы должно, по нашему мнению, способствовать повышению эффективности противодействия коррупции. В предлагаемую систему входят технологии, которые, по мнению опрошенных нами экспертов (№ 45), являются наиболее эффективными для решения задач комплексного противодействию коррупции в отечественной системе государственной службы.
1. Технологии, предполагающие существенное ужесточение административного и правового контроля в системе государственной службы. По мнению экспертов, в настоящее время назрела острая необходимость создания инспекции в системе государственной службы и/или подразделения в силовых структурах, наделенных широкими юридическими и организационными полномочиями и юридическими механизмами борьбы с коррупцией в системе государственной службы, вплоть до проведения оперативно-розыскных и первоначальных следственных действий.
2. Технологии, обеспечивающие транспарентность процедур выдачи разрешений, лицензирования, аккредитации, экспертной оценки качества работы, направленные на разрушение коррупционных систем, посредством свободного получения любым заинтересованным лицом полной информации о технологиях решения всех процедурных вопросов, включая договорную и отчетную документацию, ответственных лицах, систему отчетности и контроля за исполнением принятых решений, систему наказаний лиц, в случае неисполнения принятых решений и т.д., через систему официальных запросов непосредственно или через Интернет.
3. Технологии, предполагающие использование жесткой регламентации процедур взаимодействия с субъектами регулирования (потребителями услуг). В необходимых случаях необходимо использование целой системы ограничений на любые контакты лиц, наделенных полномочиями с потребителями государственных
услуг за пределами специально отведенных служебных помещений, а использования технологий видео и аудио контроля помещений, выделенных для проведения переговоров, подписания договоров на оказание услуг.
Технологии, обеспечивающие деперсонифи-кацию процедур оказания государственных услуг, например, через системы электронного обмена информацией, «одного окна». Юридическим основанием решения этой задачи являются основные положения Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-Ф3 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»3. Данный закон, определяющий правовые основы предоставления услуг государственными и муниципальными органами выступает, с одной стороны, в качестве действенного инструмента повышения эффективности работы государственных институтов, с другой стороны, направлен на противодействие коррупции.
Технологии, которые предусматривают процедуру деления административной деятельности на составные элементы. При этом реализацией отдельных этапов администрирования должны заниматься независимые друг от друга должностные лица, что обеспечивает взаимный контроль оказания государственных услуг.
Технологии, предусматривающие использование системы регулярной ротации должностных лиц, прежде всего, из числа управленческого персонала в системе государственной службы, что является серьезным препятствием для построения коррупционных схем, выстраивания соответствующей системы отношений.
Технологии совершенствования действующего законодательства, регламентирующие построение систем противодействие коррупции в системе государственной службы. Это связано прежде всего с тем, что Федеральный закон Российской Федерации «О противодействии коррупции» не распространяется на судей, депутатов, в связи с их иммунитетом, а также воспитателей, учителей, преподавателей вузов, так как юридически государственными либо муниципальными служащими они не являются.
Технологии укрепления мотивации профессиональной деятельности государственных служащих, включающие технологии повышения социального статуса государственных служащих, уровня заработных плат, построения системы значимых социальных гарантий.
3 Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-Ф3 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Технологии, которые предусматривают ужесточение контроля в сфере института отсрочки от службы в армии.
Технологии, предусматривающие проведение мониторинга уровня коррупции в конкретной структуре в системе государственной службы, включая использование современного инструментария проведения комплексных исследований, построение экспертных систем, способных выявлять систему коррупционных рисков, выступающих в качестве оснований построения комплексных систем эффективного противодействия коррупции в системе государственной службы.
Технологии, предполагающие построение системы «обратной связи» через организацию работы «телефона доверия» или электронного адреса для приема информации о фактах коррупции в системе государственной службы в целях проведения служебных расследований и последующей передаче (при подтверждении информации) в следственные органы.
Технологии, предусматривающие антикоррупционную пропаганду с широким использованием средств массовой информации в целях формирования нетерпимости к фактам коррупции в системе государственной службы, несовместимости коррупции с процессами государственного управления в связи с ее ярко выраженной асоциальной направленностью.
Технологии формирования корпоративной культуры госслужащих, предусматривающие разработку и внедрение кодекса поведения, морально-нравственных основ государственной службы.
Технологии, предусматривающие применение системы презумпции виновности, основанной на использовании косвенных признаков виновности (наличие дорогого загородного дома, престижных автомобилей, больших сумм наличных денег) в качестве основания для проведения служебных расследований.
Выводы
1. Применение предложенной системы психолого-правовых технологий противодействия коррупции в системе государственной службы в ближайшей перспективе должны обеспечить повышение ее эффективности.
2. Внедрение психолого-правовых технологий противодействия коррупции в системе государственной службы будет способствовать успешному реформированию административной системы государственного управления, может значимо повысить авторитет власти, создать условия для су-
щественного и поступательного экономического роста.
3. Будет способствовать целенаправленно -му высокоэффективному, конкурентоспособному,
интенсивному и инновационному развитию нашей страны, ее выходу в системе иерархии на качественно новый стратегический международный уровень.
Литература
1. Атагимова Э.И., Макаренко Г.И. Борьба с коррупцией в России: законодательный аспект // Правовая информатика. 2016. № 2. С. 28-33.
2. Атагимова Э.И., Макаренко Г.И. Правовое просвещение: проблемы и пути решения // Мониторинг правоприменения. 2015. № 1 (14). С. 64-68.
3. Андрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и современность. Текст: монография / В.Д. Андрианов. М.: Волтерс Клувер, 2009. 178 с.
4. Аминов Д.И. Коррупция как социально-правовой феномен и пути ее преодоления / Д.И. Аминов, В.И. Гладких, К.С. Соловьев. М.: Логос, 2006. 103 с.
5. Ахметшин Н.Х. Политико-правовые аспекты борьбы с коррупцией в КНР / Н.Х. Ахметшин // Государство и право. 2008. № 8. С. 20-24.
6. Бочарников И.В. Зарубежный опыт противодействия коррупции. Текст. / И.В. Бочарников // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 9. С. 19-20.
7. Кириченко А.В. Психолого-акмеологический анализ международного опыта борьбы с коррупцией // Психолого-акмеоло-гические технологии противодействия коррупции в системе государственной службы / Под ред. А.А. Деркача. М.: РАГС, 2010. 230 с.
8. Кириченко А.В., Кучер С.А. Психолого-акмеологические основания построения системы безопасности современной коммерческой структуры // Акмеология. 2012. № 1 (41). С. 47-52.
9. Кириченко А.В. Акмеолого-правовые и технологические основания противодействия коррупции в сфере образования // Акмеология. 2014. № 1 (49). С. 93-99.
10. Колчеманов Д.Н. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы США и Канады / Д.Н. Кол-чеманов // Административное и муниципальное право. 2009. № 6. С. 39-47.
11. Ростова О.С. Антикоррупционная правовая политика субъектов Российской Федерации // Наука и общество. 2016. № 1 (24). С. 62-69.
12. Рыбаков О.Ю. Антикоррупционная правовая политика: понятие и структура // Мониторинг правоприменения. 2016. № 1 (18). С. 11-19.
13. Скобликов П.А. Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и организованной преступностью в современной России. Текст. / П.А. Скобликов. М.: Норма, 2008.178 с.
14. Сатаров Г. А. Диагностика российской коррупции: Социологический анализ. М.: ИНДЕМ, 2002.
