CC BY
8УДК 340.12
Организационно-правовые проблемы развития институтов гражданского общества в Дагестане А.М. Муртазалиев
Дагестанский государственный университет, amuslim@mail.ru
В статье рассматриваются организационно-правовые меры по дальнейшему развитию системы некоммерческих организаций, общественных советов при органах государственной власти и местного самоуправления, общественной палаты и их деятельности в Республике Дагестан.
Ключевые слова: гражданское общество в Дагестане, общественная палата, общественный совет, некоммерческая организация, развитие «третьего» сектора.
This article discusses legal and organizational measures for further development of nonprofit organizations, community councils in the state administration and local government, Public Chamber and its activities in the Republic of Daghestan.
Key words: civic society in Daghestan, public chamber, public council, noncommercial organization, development "the third" sector.
Проблемы формирования гражданского общества и правового государства определяют на современном этапе принципиальную основу для развития юридических и иных гуманитарных наук в Российской Федерации и в её регионах. Можно отметить, что закрепленная в Конституции Российской Федерации задача по формированию гражданского общества и правового государства определяет, по сути, результативность исследований социальной направленности. При этом для юридической науки актуальными остаются все три уровня (направления) исследований, связанные соответственно с дальнейшим совершенствованием теоретической основы, нормативно-правовой базы и практики реализации законодательства. С учетом этих положений рассмотрим некоторые наиболее актуальные проблемы организационно-правового характера, определяющие состояние и перспективы развития институтов гражданского общества в Дагестане.
По оценке, которая была дана в докладе Общественной палаты Республики Дагестан, состояние гражданского общества в республике характеризуется как недостаточное для эффективного осуществления социальных реформ [1]. При этом оценка была дана не столько состоянию гражданского общества, сколько процессу становления его основ. Этому активно препятствуют не только слабая экономическая база и связанные с нею проблемы в социальной сфере, но и характерные в последние десятилетия недостатки по обеспечению законности и правопорядка в сфере функционирования публичной власти и иных социальных институтов. Многие из них применительно к Северо-Кавказскому региону, и в частности к нашей республике, были отмечены в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2009 г. и в ряде других выступлений руководителей страны, СевероКавказского федерального округа и республики. Несомненно, выполнение поставленных в этих документах задач выступает на современном этапе
наиболее важным условием для становления основ гражданского общества и правового государства [2].
Теоретические проблемы становления гражданского общества в Дагестане нашли отражение в материалах более десяти научно-практических конференций: Развитие государственно-правового статуса Дагестана в составе России (1996); Обеспечение единства и целостности Дагестана как требование Конституции Республики Дагестан (1998); Дагестан на рубеже веков: приоритеты устойчивого и безопасного развития (1998); Воспитание культуры мира как условие стабильности на Северном Кавказе (2000); Теоретические проблемы формирования гражданского общества и правового государства (2000); Дагестан в правовом пространстве России (2002), Актуальные проблемы юридической науки в Дагестане (2002), Проблемы становления гражданского общества в Республике Дагестан (2003), Социально-экономические проблемы становления гражданского общества в Дагестане (2005), Правовая система Дагестана (2005), Проблемы развития юридической науки в Дагестане (2006), Актуальные проблемы противодействия религиозно-политическому экстремизму (2007), Актуальные проблемы противодействия национальному и политическому экстремизму (2008), Теоретико-правовые проблемы укрепления российской государственности (2009) и др. В целом можно констатировать, что в теоретическом плане вопросы, связанные с формированием институтов гражданского общества и участием общественности в этом процессе, относительно других регионов России в Дагестане разработаны неплохо, что способствует развитию регионального законодательства и в определенной мере практике его реализации.
Но, как известно, жизнь не стоит на месте. На современном этапе возникает необходимость модернизации общественной и политической систем, функционирования общества и государства как единого механизма, ориентированного на достижение конечной цели - улучшения качества жизни людей. Пока принимаемые в этом направлении меры не дают результатов из-за разобщенности, противодействия бюрократической системы, отсутствия эффективных механизмов социального контроля за реализацией принятых решений. Не излишне отметить, что сфера взаимодействия граждан с властью остается высоко коррумпированной и нередко способствует формированию протестных настроений у населения. При этом абсолютное большинство протестных акций населения проходит вне правового поля, что свидетельствует, с одной стороны, о правовой неграмотности многих граждан, а с другой - о разочаровании в силе закона другой части населения.
В этих условиях очевидна необходимость совершенствования практики деятельности государственного и муниципального управления и усиления в ней роли общественно-представительных структур в лице общественных объединений и иных некоммерческих организаций, общественных палат и общественных советов, других общественно-политических институтов общества. Эффективной самоорганизации граждан, особенно их взаимодействию с государством, благоприятствует придание их объединениям правовых форм общественных и других некоммерческих организаций (НКО). В
то же время гражданское общество сводится не только к совокупности этих организаций, поскольку жизнь богаче и строится на базе семейных, родственных, соседских, земляческих, профессиональных и других связей, где больше взаимных симпатий, согласия партнеров и сотрудничества. Облик гражданского общества определяют многие институты и явления такие, как правозащитная деятельность, средства массовой информации, местное самоуправление, благотворительность. Без учета процессов, происходящих в этих сферах, нельзя понять состояние и развитие гражданского общества.
Тем не менее, становление гражданского общества в значительной мере определяется количественным и качественным развитием сети некоммерческих организаций. Приведем в этой части немного статистики. Так, по данным федеральных и региональных органов в стране зарегистрировано более 350 тыс. некоммерческих организаций, притом их число за последние десять лет увеличилось более чем на треть. О состоянии уровня самоорганизации граждан, следовательно и о развитии институтов гражданского общества, свидетельствует то, что по количеству этих организаций на 1000 граждан (чуть более двух) Дагестан находится в конце списка регионов России, опережая только Чеченскую Республику и Республику Ингушетия, тогда как в основной части регионов России этот показатель составляет от 3 до 5 и более. При этом в структуре некоммерческого сектора в Дагестане более трети (37,8 %) составляют религиозные организации, тогда как по ЮФО этот показатель в 4 раза ниже (9,2 %). В ведомственном реестре зарегистрированных некоммерческих организаций Управления Министерства юстиции РФ по РД на конец 2009 года значатся 1135 общественных объединений, 7 региональных отделений политических партий, 735 религиозных организаций. При этом в течение 2009 года в государственной регистрации было отказано всего 3 организациям. Два года назад (на начало 2008 г.), в республике было зарегистрировано всего 1826 организаций, из которых 980 - общественные объединения, 15 - региональные отделения политических партий, 691 - религиозные организации и 140 - иные формы некоммерческих организаций. Таким образом, за прошедшие два года, хотя количество общественных объединений несколько выросло (на 155), в целом мы отстаем от среднероссийских показателей. Среди республик Российской Федерации Дагестан занимает по численности населения третье место, в республике проживает более двух миллионов человек и то, что у нас на фоне общероссийской и региональной (по Северному Кавказу и ЮФО) ситуации очевидно низкие показатели уже определяет необходимость принятия дополнительных организационных мер по поддержке НКО и иных форм общественной самодеятельности. Тем не менее, надо признать, что этот процесс носит в определенной мере независимый характер. Пока граждане сами не будут чувствовать, что при помощи некоммерческих структур, общественных организаций можно активно взаимодействовать с властью и решать проблемы, вряд ли они появятся как формирующиеся на добровольной основе структуры общества. Имеющиеся в этой сфере тенденции необходимо постоянно отслеживать и готовить соответствующие предложения по количественному и качественному развитию некоммерческого сектора.
Качественные показатели имеют не меньшее значение. Из почти двухсот НКО Дагестана, включенных в базу данных Общественной палаты Республики Дагестан как более-менее действующие, основную часть составляют профсоюзы, ассоциации и благотворительные фонды (22 %), организации, занятые в сфере культуры (15 %), занимающиеся социальной и социально-психологической поддержкой, реабилитацией (14 %), наукой, образованием, просвещением (8 %), правовой защитой (7 %). Менее 5 % составляют организации, занятые в сфере экологии, бизнеса и предпринимательства. Ряд социально важных сфер жизнедеятельности, в особенности ЖКХ, местное самоуправление и т. д., остаются все ещё не охваченными или характеризуются низкой эффективностью участия в них НКО (например, в сфере потребительского рынка).
В целом действующие в настоящее время в республике НКО можно разделить на две неравнозначные группы. В большую входят организации, насчитывающие весьма значительную, порой почти полувековую историю существования и традиционно большой опыт работы. Это профессиональные союзы представителей различных направлений культуры - писателей, художников, архитекторов, театральных деятелей, а также многочисленные объединения и кружки, существующие при вузах и библиотеках республики.
Во вторую группу входят различные фонды и НКО, образованные за последние 10-15 лет. Хотя зарегистрированных организаций этой группы достаточно много, тех, которые проводят реальную работу, значительно меньше. Плодотворно работают многие фонды: Фонд Имама Шамиля, Фонд им. шейха Абдурахмана-Хаджи ас-Сугури, Фонд Р. Гамзатова, Фонд Г. Махачева. Этими организациями регулярно проводятся мероприятия, направленные на поддержание и развитие культуры.
Как известно, государство предприняло в последние годы серьезные шаги по созданию благоприятных правовых и социально-экономических условий деятельности НКО. Однако они недостаточны, нужна более развитая законодательная база, гарантирующая успешное развитие НКО в наиболее социально значимых сферах (защита прав потребителей государственных и муниципальных услуг, прав граждан в сфере образования, здравоохранения и т. д.). В качестве организационно-правовых мер необходимо отметить и то, что с учетом сложившейся сети НКО и практики их деятельности стране нужна целевая программа развития НКО, которая должна быть представлена на федеральном, республиканском и особенно местном уровнях. Нуждается в совершенствовании и осуществляемая государством система материальной поддержки НКО на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Необходим контроль не только за выделением средств, но и за их целевым использованием.
Свой все более заметный голос в республике подают религиозные объединения. Но обретение ими критического веса, не ограничиваемое вмешательство во все сферы жизнедеятельности общества, может негативно сказаться на состоянии дел. В этой сфере необходимо четко обеспечить реализацию конституционного принципа свободы совести и вероисповедания, выполнение положений Федерального закона «О свободе совести и о рели-
гиозных объединениях», означающих право граждан исповедовать любую религию или не исповедовать её вообще.
Слабостью дагестанских НКО является их разобщенность, неумение и нежелание многих общественных организаций и объединений разговаривать друг с другом без посредничества государства. Сегодня в республике функционируют три объединения НКО - «Гражданская инициатива», «Отечество» и «Сплоченность». Это объединения, созданные на региональном и местном уровнях. Крайне редко дагестанские НКО сотрудничают с НКО из соседних субъектов. Наиболее тесные связи с коллегами по «цеху» имеют организации, работающие с беженцами и вынужденными переселенцами -«Дербентский центр социально-психологический реабилитации и культуры мира», РБОО «Набат», Кизлярская организация поддержки беженцев и вынужденных переселенцев, «Материнский очаг», «SOS - Спасение», «Альтернатива насилию», «Дагестанская благотворительная больница для женщин» и некоторые другие. Они создавались в конце 90-х - начале 2000-х годов, и им удалось в целях эффективного решения проблем наладить тесное взаимодействие не только друг с другом, но и со структурами «третьего сектора» Северного Кавказа, России. Такое сетевое взаимодействие имеет преимущество при обмене информацией, оказании взаимной помощи и поддержки.
Достаточно сложно складываются отношения НКО с бизнес-сообществом. О взаимовыгодном взаимодействии можно говорить с большой натяжкой. Иными словами, НКО Дагестана еще долго будут находиться в зависимости от власти и бизнес-сообщества.
Одним из главных препятствий на пути к объединению и эффективным совместным действиям институтов гражданского общества является дефицит доверия людей друг к другу и к общественным структурам.
Серьезными препятствиями, сдерживающими развитие гражданского общества, являются такие сложившиеся в силу ряда обстоятельств высокий уровень криминализации власти и общества и неэффективность принимаемых государством мер по обеспечению законности и правопорядка.
Для обеспечения свободной самоорганизации гражданского общества и развития третьего сектора необходимо системно выстроить всю работу с общественными объединениями граждан прежде всего на местах. Поэтому необходимо призвать всех глав городов, районов и других поселений создать муниципальные Общественные советы, в состав которых должны войти активисты общественных объединений и других некоммерческих организаций. Надо считать, что работа по развитию гражданского общества на местах должна рассматриваться как часть личной ответственности руководителей. В целях повышения эффективного взаимодействия с общественными объединениями необходимо предложить всем главам муниципальных районов и городских округов нормативно закрепить соответствующие полномочия и ответственность, возложив их на заместителей глав администраций по социальным вопросам. Следует также уделить особое внимание системной подготовке специалистов, отвечающих в муниципальных образованиях за работу с общественными объединениями.
Наконец, на уровне городов и районов необходимо разработать и принять нормативные правовые акты, регулирующие все вопросы взаимодействия органов местного самоуправления и некоммерческих организаций. Необходимо провести общественную экспертизу существующей нормативной правовой базы местного самоуправления и разработать необходимые рекомендации для принятия на местном уровне таких нормативных актов, которые будут направлены на поддержку деятельности НКО в части вовлечения граждан в процессы управления территориями.
Надо считать, что для всех муниципальных образований на предстоящий период одной из важнейших задач является создание реально работающих органов территориального общественного самоуправления. Что касается республиканских министерств, то перед ними также стоит задача максимально усилить взаимодействие со структурами гражданского общества путем создания Общественных советов по направлениям своей деятельности. Творческий потенциал и возможности общественных организаций должны быть широко использованы, в т. ч. для разработки общественной экспертизы и участия некоммерческих организаций в реализации республиканских целевых программ, а также в принятии важных управленческих решений.
Особая сфера взаимодействия власти и общества - реализация на территории Республики Дагестан административной реформы. Разработка проектов административных регламентов и стандартов оказания государственных услуг должна вестись не келейно, а с широким привлечением общественности и бизнес-сообщества. Активное участие гражданских организаций и предпринимателей, максимальный учет интересов граждан при подготовке регламентов и стандартов являются своего рода гарантией защиты их прав. Поэтому в состав рабочих групп республиканской комиссии по административной реформе необходимо включить представителей НКО и бизнес-объединений.
Чтобы создать условия для дальнейшего развития гражданского общества и существенного повышения социальной активности жителей республики, необходимо совершенствовать нормативно-правовую базу, направленную на более полную реализацию Закона РД от 3 февраля 2005 года «О взаимодействии органов государственной власти Республики Дагестан с негосударственными некоммерческими организациями». В этой связи нужно подготовить и принять республиканские законы «О благотворительности в Республике Дагестан» и «О государственных грантах Республики Дагестан».
Следующим необходимым условием активизации деятельности некоммерческих организаций является создание инфраструктуры поддержки НКО, например Центра развития гражданских инициатив, которым могли бы пользоваться все общественные объединения для проведения своих мероприятий, Клуба лидеров некоммерческих организаций, в рамках которого происходил бы обмен опытом работы и рождались новые, общественно полезные инициативы.
На современном этапе наибольшую значимость приобретают структуры гражданского общества, призванные осуществлять общественный кон-
троль. К ним относятся: Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов Федерации, общественные советы при федеральных, региональных органах государственной власти и местного самоуправления. Однако, судя по сложившейся практике, деятельность структур гражданского общества, осуществляющих гражданский контроль, нельзя считать сколь-нибудь эффективной, что требует осуществления дополнительных организационных мер в этой сфере.
Повышение эффективности социального контроля в Дагестане связано с дальнейшим совершенствованием деятельности Общественной палаты и формированием системы Общественных советов при территориальных и республиканских органах государственного управления, а также муниципальных образований. Однако на практике мы наблюдаем формальное отношение к их деятельности как со стороны органов власти, так и со стороны самих членов Общественных советов, которое выражается в том, что в состав Общественных советов включаются исключительно подконтрольные руководству лица; в положениях об Общественных советах закрепляется строгое регулирование их деятельности со стороны руководства структур, при которых они создаются; уже созданные Общественные советы нередко бездействуют и т. д., в результате чего во многих случаях они сознательно отстранены от реального процесса выработки решений. Эти негативные факторы выхолащивают суть Общественных советов и не способствуют учету мнения общественности в работе разных уровней органов власти, зачастую служат декорацией диалога власти с общественностью и независимыми экспертами.
Очевидно, необходим четкий импульс со стороны власти, направленный на организацию подлинного диалога органов власти с общественными структурами по ключевым вопросам. Для этого необходимо изменить полномочия, задачи и функции Общественных советов, установить обязательный перечень проблем и вопросов, по которым требуется заключение соответствующего Общественного совета. Формирование Общественных советов необходимо осуществлять на паритетных началах Общественной палатой с соответствующими органами управления. Необходимо определить порядок взаимодействия Общественной палаты с Общественными советами, предусматривая заслушивание соответствующих Общественных советов на профильных комиссиях и рабочих группах и в случае необходимости на пленарных заседаниях Общественной палаты. Необходимы и другие продиктованные обстоятельствами меры, направленные на кардинальное повышение роли Общественных советов при органах государственной власти и местного самоуправления.
Литература
1. Правовое государство: перспективы развития // Дагестанская правда. 2010. 13 мая.
2. Стенограмма заседания 19 мая 2010 г. в Кремле Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, посвященного ситуации на Северном Кавказе под председательством Президента РФ Д. Медведева // Сайт Президента РФ.
