CC BY
44ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ (JURIDICAL SCIENCE)
УДК 34
Бондарь Б.А.
магистрант 2 курса гр. Ю-1321 Российская Академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Уральский институт управления)
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УЧАСТИЯ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕРРОРИЗМУ
Аннотация: на основе системно-правового и формально-догматического анализа законодательства рассмотрены административно-правовые аспекты функционирования общегосударственной системы противодействия терроризму, а также участия органов внутренних дел в антитеррористической деятельности. Приведены результаты деятельности за 2018 г. и раскрыты перспективные задачи в сфере профилактики терроризма.
Ключевые слова: общегосударственная система противодействия терроризму, борьба с терроризмом, органы внутренних дел, правоохранительные органы.
Российская Федерация ведет активную на комплексной основе работу по противодействию терроризму, который представляет серьезную угрозу, как международной, так и национальной безопасности. Обстановка в России в сфере противодействия терроризму остаётся сложной, но контролируемой правоохранительными органами.
На совместном заседании Национального антитеррористического комитета и Федерального оперативного штаба, состоявшемся 11 декабря 2018 года, отмечено, что в результате реализации комплекса мер значительно сократилось количество терактов и снизилось число совершенных преступлений террористической направленности. В ходе контртеррористических операций и отдельных оперативно-боевых мероприятий,
проведенных в 2018 году, нейтрализовано 65 боевиков, задержано 36 главарей, 236 бандитов и 589 пособников. Пресечена деятельность 37 террористических ячеек, планировавших организовать теракты на территории республик Дагестан, Ингушетия, Чеченской Республики и Ставропольского края. Усилен контроль над миграционными потоками в целях предотвращения их использования террористами. Принят ряд мер по повышению эффективности предупредительно-профилактической работы. Скоординированная деятельность всех субъектов противодействия терроризму позволила не допустить террористических проявлений в ходе проведения выборов Президента Российской Федерации и Чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года (1).
Важное место в противодействии терроризму занимает деятельность органов внутренних дел Российской Федерации, которые во взаимодействии с иными органами государственной власти на системной и комплексной основе реализуют мероприятия по профилактике терроризма, борьбе с терроризмом и минимизации (ликвидации) последствий проявлений терроризма.
Сохраняющиеся террористические угрозы свидетельствуют о необходимости научного исследование административно-правовых форм деятельности органов внутренних дел в области противодействия терроризму, а также рассмотрения административно-властных полномочий должностных лиц в рассматриваемой сфере.
Говоря о взаимодействии субъектов в сфере борьбы с терроризмом и профилактики данного неправомерного явления, нам следует рассмотреть созданную в 2006 году и развивающуюся до настоящего времени общегосударственную систему противодействия терроризму.
В рамках проводимой административной реформы, затронувшей вопросы
обеспечения национальной безопасности, и во исполнение Указа Президента
Российской Федерации от 13 сентября 2004 г. № 1167 «О неотложных мерах по
повышению эффективности борьбы с терроризмом» были сформированы
принципиально новые подходы к реагированию на кризисные ситуации, обусловленные
террористическим угрозами. В рамках реализации поставленных задач 15 февраля 2006
г. издан Указ Президента Российской Феде- рации «О мерах по противодействию
терроризму», а 6 марта 2006 г. принят Федеральный закон № 35-ФЗ «О
75
противодействии терроризму». Данные нормативные правовые акты, вступившие в силу 10 марта этого же года, заложили основу новой общегосударственной системы противодействия терроризму (далее — ОГСПТ), которая была призвана обеспечить проведение единой государственной политики в указанной сфере и обеспечить защиту основных прав и свобод граждан.
Организационная основа данной системы, установленная Федеральным законом «О противодействии терроризму», включает: Президента Российской Феде- рации, который играет ключевую роль, определяя основные направления государственной политики в дан- ной области; правительство Российской Федерации; федеральные органы государственной власти; органы государственной власти субъектов Российской Феде- рации и органы местного самоуправления.
Для координации и организации действий субъектов антитеррористической деятельности на федеральном уровне созданы в 2006 году Национальный антитеррористический комитет (далее — Комитет, НАК) и Федеральный оперативный штаб (далее — Штаб, ФОШ), на региональном уровне — анти- террористические комиссии (далее — АТК) и оперативные штабы (далее — ОШ) в субъектах Российской Федерации. В 2015 году дополнительно сформированы ОШ в морских районах (бассейнах) и оперативные группы в муниципальных образованиях и соответствующих морских районах (бассейнах), а в 2018 году принято решение (2) о формировании АТК на территории муниципальных образований.
НАК является коллегиальным органом, образованным в целях организации и координации деятельности по противодействию терроризму, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также АТК и ОШ. Федеральный оперативный штаб образован в составе Комитета для организации планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также для управления контртеррористическими операциями (далее — КТО).
В состав Комитета входят руководители и представители Администрации
Президента, Аппарата Правительства, Совета Безопасности, Государственной Думы и
76
Совета Федерации, а также руководители спецслужб, правоохранительных органов и иных федеральных органов исполнительной власти. Руководство НАК осуществляет председатель Комитета — Директор ФСБ России.
Министерство внутренних дел Российской Федерации, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики в сфере внутренних дел, миграции и в иных сферахЭ, принимает непосредственное участие в деятельности Комитета. В соответствии с указами4 Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. № 116 и от 2 сентября 2012 г. № 1258 Министр внутренних дел России входит в состав НАК и ФОШ. В рамках работы данных коллегиальных органов он является заместителем председателя Комитета и Штаба соответственно.
Основными задачами Комитета являются мониторинг состояния ОГСПТ, подготовка предложений Президенту России по формированию государственной политики и совершенствованию нормативного правового регулирования в этой области, организация и координация деятельности по противодействию терроризму, а также ее информационное сопровождение. Основные функции указанного органа определены Положением о Комитете, утвержденным Указом Президента России №2 664 от 26 декабря 2015 г.
С 2014 года Комитет и Штаб наделены организующими5 и контрольно -надзорными функциями в сфере антитеррористической деятельности. Принимаемые решения являются обязательными для исполнения государственными органами, организациями и гражданами, а их неисполнение влечет административную ответственность. В соответствии со статей 19.5.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, неисполнение решения сформированного по решению Президента Российской Федерации на федеральном уровне коллегиального органа, координирующего и организующего деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму, которое принято в пределах компетенции указанного коллегиального органа, влечет наложение
административного штрафа: на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей;
77
на должностных лиц — от тридцати тысяч до пяти- десяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет; на юридических лиц — от трехсот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток (6).
Рассматривая региональный сегмент ОГСПТ необходимо отметить, что должностные лица органов внутренних дел занимают ключевые позиции в деятельности АТК и ОШ, отвечающих за реализацию в субъектах Российской Федерации мер по противодействию терроризму.
Начальники территориальных органов МВД России входят в состав АТК, которые сформированы в каждом субъекте Российской Федерации для координации деятельности государственных органов, в том числе органов местного самоуправления по профилактике терроризма и минимизации (ликвидации) последствий его проявлений. АТК возглавляют высшие должностные лица (руководители высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации (7).
В целях реализации функций в сфере борьбы с терроризмом начальники территориальных органов МВД России входят в состав оперативных штабов. В субъектах Российской Федерации ОШ образованы в целях организации применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также для управления КТО, проводимыми на территориях субъектов и во внутренних морских водах, прилегающих к этим территориям. ОШ в морских районах (бассейнах) образованы (8) в 2015 году в городах Каспийске, Мурманске, Петропавловске-Камчатском, Симферополе и Южно-Сахалинске для планирования применения сил и средств федеральных органов исполнитель- ной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, управления КТО в территориальном море, исключительной экономической зоне, на континентальном шельфе Российской Федерации, в других морских пространствах, в пределах которых наше государство осуществляет суверенитет, суверенные права и юрисдикцию, а также на судах, плавающих под Государственным флагом России.
В зависимости от вида штабов их деятельность организуется руководителями
территориальных (9) или пограничных (10) органов безопасности. Заместителями
78
руководителей штабов, как правило, являются начальники территориальных органов МВД России. Кроме того, в деятельности ОШ в морских районах (бассейнах) принимают участие начальники линейных управлений МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте.
Решения ОШ, принятые в соответствии с их компетенцией, обязательны для исполнения всеми государственными органами, представители которых входят в состав этих штабов (территориальные органы ФСБ России, МВД России, МЧС России, Росгвардии, ФСО России, подразделения Вооруженных Сил, исполни- тельные органы субъекта Российской Федерации).
Наряду с рассмотрением компетенций органов МВД России в организационной и координационной деятельности необходимо учитывать иные направления деятельности в сфере противодействия терроризму. МВД России обеспечивает защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрану общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности (11). В сфере противодействия терроризму основными направлениями деятельности органов внутренних дел являются:
- борьба с терроризмом, под которой понимается деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследование преступлений террористического характера;
- профилактика терроризма, под которой понимается предупреждение терроризма, в том числе выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений террористического характера.
С учетом названных направлений к основным функциям органов внутренних дел в сфере борьбы с терроризмом следует отнести:
- изучение, анализ и прогнозирование преступных проявлений
террористического характера и обуславливающие их факторы. Одно из основных
условий повышения результативности борьбы с терроризмом является получение
упреждающей информации о планах террористических организаций по совершению
терактов, деятельности по распространению идеологии терроризма, источниках и
каналах финансирования, снабжения оружием, боеприпасами, иными средствами для осуществления террористической деятельности;
- осуществление мероприятий по проверке документов в целях выявления лиц, подозреваемых в принадлежности к террористическим организациям, а также незаконно перевозящих оружие, боеприпасы, взрывные устройства, взрывчатые, зажигательные, химические, сильнодействующие ядовитые вещества, наркотические средства и психотропные вещества, террористическую и экстремистскую литературу;
- организацию и проведение оперативно-розыскных мероприятий по выявлению и перекрытию каналов финансирования террористических организаций;
- принятие мер по предупреждению преступлений террористического характера и административных правонарушений. Компетенция органов внутренних дел в сфере предварительного следствия по уголовным делам о преступлениях террористической направленности определена ст. 151 УК РФ; в сфере административных правонарушений — ст. 28.3 КоАП;
- проверку поступающей информации об угрозе совершения террористических актов и организацию информационного взаимодействия с государственными органами по компетенции в порядке, определенным постановлением Правительства Российской Федерации от 27 мая 2017 г. № 638 (12);
- участие в первоочередных мерах по пресечению терактов или действий, создающих непосредственную угрозу их совершения. В соответствии с принятым Президентом России решением в 2015 году в муниципальных образованиях и морских районах (бассейнах) сформированы оперативные группы для осуществления вышеуказанных первоочередных мер. Данные меры организуются начальником подразделения органа федеральной службы безопасности, дислоцированного на соответствующей территории, а в некоторых случаях — начальником соответствующего органа внутренних дел;
- участие в контртеррористических операциях. При проведении КТО сотрудники
органов внутренних дел, участвующие в ее проведении, решают задачи по обеспечению
правового режима КТО, в том числе по соблюдению мер и временных ограничений на
территории, в пределах которых введен данный режим. Так, 13 октября 2018 года в
80
Хасавюртовском районе Республики Дагестан силами спецназа ФСБ России при поддержке Росгвардии и органов внутренних дел в ходе КТО были нейтрализованы оказавшие сопротивление двое бандитов, являвшихся сторонниками ИГИЛ (13) и причастных к нападениям на сотрудников правоохранительных органов и убийствам гражданских лиц. Данная операция органов безопасности и сил правопорядка явилась завершающей по пресечению преступной деятельности сторонников ИГИЛ в Хасавюртовском районе республики (14).
К основным мерам по предупреждению (профилактике) терроризма относятся: политические, социально-экономические, правовые, информационные, организационно-технические и иные.
В частности, организационно-технические меры включают разработку и реализация целевых программ по обеспечению критически важных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения, а также мест массового пребывания людей техническими средствами защиты, совершенствование механизма ответственности за несоблюдение требований обеспечения антитеррористической защищенности объектов террористической деятельности и улучшение технической оснащенности субъектов противодействия терроризму. Органы внутренних дел участвуют в обеспечении защиты потенциальных объектов террористических посягательств, а также в проведении экспертной оценки состояния антитеррористической защищенности и безопасности объектов. Особое внимание при проведении мероприятий сотрудниками органов внутренних дел уделяется объектам транспорта, чьи коммуникации активно используются деструктивными элементами, для совершения как общеуголовных преступлений, так и террористических актов. В этой связи предпринимается широкий спектр мер по улучшению материально-технической базы. Закупается специализированное оборудование, способное противодействовать постоянно совершенствующейся технике террористов (15).
Правовые меры, заключаются в том числе в регулировании миграционных
процессов и порядка использования информационно-коммуникационных систем. Так,
в 2018 году МВД России и Пограничной службой ФСБ России закрыт въезд в страну
более 10 тысячам лиц, подозреваемых в причастности к террористической и
81
экстремистской деятельности, а также не допущен выезд свыше 60 российских и иностранных граждан в зоны вооружённых конфликтов на Ближнем Востоке. Кроме того, МВД России принимает активное участие в защите информационного пространства от террористических угроз. В прошлом году пресечена деятельность по распространению противоправной информации более чем 64 тысяч интернет-ресурсов, из которых свыше 47 тысяч содержали материалы, связанные с деятельностью международных террористических организаций (16).
С учетом важности реализации на системной основе мер по профилактике терроризма 28 декабря 2018 г. Президентом России утвержден Комплексный план противодействия идеологии терроризма в Российской Федерации на 2019 - 2023 годы. Согласно данному документу, перед органами государственной власти, в том числе органами внутренних дел, на федеральном и региональном уровнях поставлены задачи по: про- ведению профилактической работы с лицами, подверженными воздействию идеологии терроризма, в целях предупреждения их вовлечения в террористическую деятельность; реализации мер, направленных на формирование у населения России антитеррористического сознания; обеспечению мер информационно-пропагандистского характера и защиты информационного пространства Российской Федерации от идеологии терроризма; принятию организационных и иных мер, направленных на повышение результативности деятельности субъектов противодействия терроризму.
Подводя итоги, следует отметить, что в Российской Федерации проводится
большая работа по совершенствованию организационных и правовых основ в области
противодействия терроризму. В данной деятельности непосредственно участвуют
органы внутренних дел, специальные службы и иные государственные органы,
представленные в НАК и иных коллегиальных органах, созданных по решению
Президента Российской Федерации. Учитывая положи- тельную динамику по
сокращению преступлений террористической направленности, необходимо
дальнейшее активное применение на комплексной основе, как мер по борьбе с
терроризмом, так и предупредительно-профилактических мер, предусмотренных
Федеральным законом «О противодействии терроризму», а также Комплексным планом
82
противодействия идеологии терроризма, в котором важные задачи отнесены к компетенции Министерства внутренних дел России и его территориальных органов.
Библиографический список:
Официальный сайт НАК. URL: http: http://nac.gov.ru/nak- prinimaet-resheniya/v-moskve-proshlo-zasedanie-nacionalnogo-14. html (дата обращения: 4.02.2019).
О внесении изменений в статьи 5 и 5.1 Федерального закона «О противодействии терроризму»: федер. закон от 18 апреля 2018 года № 82-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2018. - № 17. - Ст. 2431.
Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 // Собр. законодательства Рос. Федерации.- 2011. - № 10. - Ст. 1334.
См. Об утверждении состава Национального антитеррористического комитета по должностям и внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму» и в состав Федерального оперативного штаба по должностям, утвержденный этим Указом»: Указ Президента Российской Федерации от 2 сентября 2012 г. № 1258 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2012. - № 37. - Ст. 4988.
О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 2 ноября 2013 г. № 302-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2013. - № 44. - Ст. 5641. Ст. 19.5.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 1 (часть I). - Ст. 1; ст. 5 Федер. закона от 5 мая 2014 г. № 130-ФЗ «О внесении изменений в от- дельные законодательные акты Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 19. - Ст. 2335. Состав АТК по должностям утвержден Указом Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116.
О мерах по совершенствованию государственного управления в области противодействия терроризму: Указ Президента РФ от 26 декабря 2015 г. № 664 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2015. - № 52. - Ст. 7591. Состав ОШ в субъектах РФ по должностям, утвержден Указом Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116. Состав ОШ в морских районах (бассейна) по должностям, утвержден Указом Президента РФ от 26 декабря 2015 г. № 664.
О полиции: федер. закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. -2011. - № 7. - Ст. 900. 12 О взаимодействии федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, физических и юридических лиц при проверке информации об угрозе совершения террористического акта, а также об информировании субъектов противодействия терроризму о выявленной угрозе
совершения террористического акта: постановлением Правительства Российской Федерации от 27 мая 2017 г. № 638 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2017. - № 23. - Ст. 3337. Террористическая организация, включенная на основании решения Верховного Суда Российской Федерации от 29.12.2014 № АКПИ 14-1424С в Единый федеральный список организаций, в том числе иностранных и международных организаций, признанных судами Российской Федерации террористическими. Официальный сайт НАК. URL: http://nac.gov.ru/ kontrterroristicheskie-operatii/vhasavyurtovskom-rayone- dagestana-v-hode-kto.html (дата обращения: 18.02.2019).
Колокольцев В. А. МВД России в общегосударственной системе противодействия терроризму // Вестник НАК. - 2015. - № 2 (13).
Официальный сайт НАК. URL: http: http://nac.gov.ru/nak- prinimaetresheniya/v-moskve-proshlo-zasedanie-nacionalnogo-14. html (дата обращения: 4.02.2019).
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2002. — № 1 (часть I). — Ст. 1. О противодействии терроризму: федер. закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2006 г. — № 11. — ст. 1146.
О полиции: федер. закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2011. — № 7. — Ст. 900.
О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 2 ноября 2013 г. № 302-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2013. — № 44. — Ст. 5641. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 5 мая 2014 г. № 130-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2014. — № 19. — Ст. 2335. О внесении изменений в статьи 5 и 5.1 Федерального закона «О противодействии терроризму»: федер. закон от 18 апреля 2018 года № 82-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2018. — № 17. — Ст. 2431.
О мерах по противодействию терроризму: Указ Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. № 116 // Собр. Законодательства Рос. Федерации. — 2006. — № 8. — Ст. 897.
Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 // Собр. законодательства Рос. Федерации.- 2011. — № 10. — Ст. 1334.
Об утверждении состава Национального антитеррористического комитета по должностям и внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму» и в состав Федерального оперативного штаба по должностям, утвержденный этим Указом»: Указ Президента Российской Федерации от 2 сентября 2012 г. № 1258 // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2012. —№ 37. — Ст. 4988.
О мерах по совершенствованию государственного управления в области противодействия терроризму: Указ Президента РФ от 26 декабря 2015 г. № 664 // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2015. —
84
№ 52. — Ст. 7591.
Комплексный план противодействия идеологии терроризма в Российской Федерации на 2019 — 2023 годы, утвержденный Президентом Российской Федерации 28 декабря 2018 г.
О взаимодействии федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, физических и юридических лиц при проверке ин- формации об угрозе совершения террористического акта, а также об информировании субъектов противодействия терроризму о выявленной угрозе совершения террористического акта: постановлением Правительства Российской Федерации от 27 мая 2017 г. № 638 // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2017. — № 23. — Ст. 3337.
Колокольцев, В. А. МВД России в общегосударственной системе противодействия терроризму // Вестник НАК. — 2015. — № 2 (13).
Официальный сайт НАК. Режим доступа: http://nac.gov.ru.
