CC BY
29
УДК 342.9 (477) А. Ф. Мота
Нащонально! академй Державно!' прикордонно! служби Укра!ни
iMeHi Богдана Хмельницького, канд. юрид. наук, доц.,
начальник кафедри конституцшного, адмiнiстративного та мiжнародного права
ОРГАН1ЗАЦШНО-ПРАВОВ1 ОСНОВИ УЧАСТ1 ГРОМАДЯН В ОХОРОН1 ДЕРЖАВНОГО КОРДОНУ УКРА1НИ
© Мота А. Ф., 2015
Розглядаються нормативно-правова регламентащя та можлив1 форми участ громадян в о\орон1 державного кордону Укра'ни. Така дiяльнiсть ироаналпована на основi чинного адмiнiстративного законодавства. Встановлено особливост залучення громадян до охорони державного кордону у складi державних оргашв та громадських об'еднань.
Ключов1 слова: громадяни, громадськ формування, прикордонний наряд, охорона державного кордону.
А. Ф. Мота
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В ОХРАНЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ УКРАИНЫ
Рассматривается нормативно-правовая регламентация и возможные формы участия граждан в охране государственной границы Украины. Такая деятельность проанализирована на основе действующего административного законодательства. Установлены особенности привлечения граждан к охране государственной границы в составе государственных органов и общественных объединений.
Ключевые слова: граждане, общественные формирования, пограничный наряд, охрана государственной границы.
A. F. Mota
ORGANIZATIONAL AND LEGAL PRINT PARTICIPATION OF CITIZEN IN THE BOUNDARIES OF OCRAN STATE BORDERS OF UKRAINE
In the article the legal regulation and the possible forms of participation of citizens in the protection of the state border of Ukraine. This activity is analyzed on the basis of the existing administrative legislation. The features to attract people to the protection of the state border as part of the state bodies and public associations.
Key words: citizens, public formations, border guard, guarding the state border.
Сучасне геополггичне становище Укра!ни характеризуемся необхвдшстю забезпечення стабшьносл та безпеки у центрально-схвднш частит Свропи [1]. Комплекс заходiв, спрямованих на це протягом останнього часу, зазнав та зазнае кардинальних змш. Протяжшсть державного кордону з Росшською Федеращею становить 2295,04 км, з яких сухопутна дшянка - 1974,04 км. Внаслвдок збройно! агреси ще! держави в охорот державного кордону вщтворено використання вшськових методiв. Фактично ввдбуваеться поеднання оборонних та правоохоронних функцш у дмльносп оргашв Державно! прикордонно! служби Укра!ни (далi - ДПС Укра!ни). Постае необхщшсть
використання нових форм i методiв у забезпеченш нацiональноï безпеки на державному кордот та прикордонному просторi, а також залучення додаткових ресурсiв.
I в цьому процеш залишаеться актуальним використання ушверсальних можливостей адмiнiстративно-правового регулювання. Призначення цього регулювання полягае у спонуканш суб'ектiв права дмти самостшно, здiйснювати сво!' права i виконувати обов'язки в установлених режимах i процедурах.
Згiдно i3 ч. 1 ст. 17 Конституци Украши: "...захист суверенiтету i територiальноï цiлiсностi Украши, забезпечення ïï економiчноï та iнформацiйноï безпеки е найважлившими функцмми держави, справою всього украшського народу". Вiдповiдно "...захист Вiтчизни, незалежносл та територiальноï цiлiсностi Украши, шанування ïï державних символiв е обов'язком громадян Украши" (ч. 1 ст. 65 Конституци Украши) [2].
У теори адмiнiстративного права переважно дослвджували аспекти можливоï участi громадян в охорош громадського порядку. Передбаченi Кодексом Украши про адмтстративш правопорушення шститути необхiдноï оборони, крайньоï необхiдностi i затримання порушника розглядаються як таю, що мають стимулювальне значення у сферi адмiнiстративно-правового регулювання, за 1х допомогою "активiзуеться участь громадян у попередженнi адмiнiстративноï делiкатностi" [3, с. 241]. Активш дiï окремих громадян е дiевим засобом боротьби з рiзними правопорушеннями, одним iз способш захисту особистостi та ïï прав ввд суспшьно небезпечних посягань, а також важливою формою забезпечення цившзованого правопорядку. До того ж це е одним iз видiв добровiльноï i суминно!1 спiвпрацi населення з правоохоронними органами. Як вказуе К. С. Бельський: "... громад ський порядок охороняеться перш за все громадянами", оскшьки "держава не взмозi забезпечити будь-який громадський об'ект (вулицю, провулок, тдЧ'зд будинку) нарядом мшщи" [4, с. 101].
Щодо участi громадян в охоронi державного кордону Украши, то ввдповвдт дослвдження стосувалися, як правило, правового статусу окремих категорш посадових осiб ДПС Украши (В. О. Хома, О. М. Царенко) або напрямiв дмльносп чи повноважень цього правоохоронного органу спещального призначення (А. G. Лавринець, P. M. Ляшук, В. В. Половшков, Л. B. Серватюк та ш.). На рiвнi монографiчних дослвджень питання залучення громадян та гх об'еднань до охорони державного кордону з'ясовували B. Л. Зьолка та Д.С. Каблов.
Мета роботи - з'ясувати можливу участь громадян в охорош державного кордону та нормативно-правовое' регламентаци вказаноï дiяльностi, а також практики ïï здшснення на основi принципiв законностi, поваги i дотримання прав та свобод людини в умовах военноï загрози.
Громадяни Украши можуть бути залученi до процесу охорони державного кордону у двох основних формах: як посадовi особи ДПС Украши, як конфщенцшне сшвробггництво окремих осiб, передбаченi Законом Украши "Про оперативно-розшукову дiяльнiсть". Форми можливоï спiвпрацi з оперативними пiдроздiлами ДПС Украши знаходяться, на нашу думку, поза межами адмтстративно-правового регулювання.
Вщповщно до ч. 1 ст. 14 Закону Украши "Про Державну прикордонну службу Украши", до особового складу ДПС Украши входять вшськовослужбовщ та i^m пращвники [5]. Узагальнене поняття вшськовослужбовщв та пращвниюв ДПС Украши, яю, вiдповiдно до своïх службових повноважень, залучаються до оперативно-службовоï дмльносп пiд час виконання завдань з охорони державного кордону та суверенних прав Украши в ïï виключнш (морськш) економiчнiй зонi, наведено на подзаконному рiвнi. Вiдповiдно вживаеться термш "прикордонник" [6].
Комплектування ДПС Украши вшськовослужбовцями i проходження ними вiйськовоï служби здiйснюються на пiдставi Закону Украши "Про вшськовий обов'язок i вшськову службу" [7]. Отже, збережено "вшськову складову" у внутрiшньоорганiзацiйнiй дмльносл органiв та пiдроздiлiв охорони державного кордону Украши. Проте правоохоронний характер дмльносл цих формувань зумовив окреме нормативно-правове регулювання проходження вiйськовоï служби. 29 грудня 2009 року Указом Президента Украши № 1115/2009 затверджено Положення про проходження громадянами Украши вiйськовоï служби у Державнш прикордоннш службi Украши. Хоча це положення збертае у комплектуванш особового складу ДПС Украши можливють залучення громадян за призовом на строкову вшськову службу, фактично це стало завершальним етапом
ввдмови вшськовослужбовщв ввд строково! вiйськовоi служби в охорот державного кордону. Крiм того, Голова та начальники оргатв ДПС Укра!ни отримали право самостшно приймати громадян на вiйськову службу за контрактом. Про результати добору та прийняття громадянина на вшськову службу за контрактом в ДПС Укра!ни лише шформуеться вiйськовий комiсарiат, якщо громадянин перебувае на вшськовому обл1ку як вiйськовозобов'язаний [8].
Трудовi вiдносини працiвникiв ДПС Укра!ни регулюються законодавством про працю, державну службу та укладеними трудовими договорами (контрактами) [5]. Варто зазначити, що нормативно передбачена участь тако! категорii персоналу не лише у виконанш функцш забезпечення, але й у здшснент оперативно-службово! дiяльностi. Так, за Перелшом вiйськових посад Державно! прикордонно! служби Укра!ни, якi в мирний час можуть бути замiщенi цившьними особами на умовах строкового трудового договору, визначет такi посади, як "старший офщер вiддiлу (вiддiлення, групи, штабу) по робой з шоземцями та адмтстративного провадження", "старший офiцер (з прикордонно-представницько! роботи"), "дшьничний iнспектор прикордонно! служби", "шспектор прикордонно! служби", "молодший iнспектор прикордонно! служби" [9]. Очевидно, що виконання службових обов'язюв особами, як перебувають на цих посадах, безпосередньо пов'язане з виконанням основних функцш ДПС Укра!ни, ввдповвдно до ст. 2 Закону Укра!ни "Про Державну прикордонну службу Укра!ни". Як наслвдок, для тако! категорii пращвниюв передбаченi повноваження, характернi для посадових осiб правоохоронних органiв, зокрема, застосування фiзичноi сили, спецiальних засобiв та збро!.
На практицi виникае питання, чи може поширюватися наказ на охорону державного кордону на пращвниюв ДПС Укра!ни. Вiдповiдь на це питання е важливою, оскшьки прикордонний наряд виконуе службовi обов'язки з охорони державного кордону з моменту отримання такого наказу [10, с. 8]. В окремих випадках спостертаеться колiзiя щодо можливосл реалiзацii окремих повноважень. Так, ввдповвдно до п. 2.2 1нструкцй з оформлення посадовими особами Державно! прикордонно! служби Укра!ни матерiалiв справ про адмтстративш правопорушення, "...складати протоколи про адмiнiстративнi правопорушення та протоколи про адмтстративш затримання мають право усi вiйськовослужбовцi та пращвники Держприкордонслужби, якi безпосередньо виконують завдання з охорони державного кордону Укра!ни" [11]. Виконання таких завдань пов'язуеться саме з фактом отримання наказу на охорону державного кордону. Усунена ця колiзiя може бути в результат додаткового нормативного регулювання за прикладом регламентацй дмльносп громадських формувань з охорони державного кордону, яка встановлюе межi використання таких формувань, зокрема, й у складi прикордонних нарядiв.
Однак, потрiбно визнати, що участь громадян в охорот державного кордону у складi громадських формувань ввдбуваеться не стшьки через виконання свого обов'язку, скшьки на основi реалiзацii сво!х суб'ективних прав. Конституцм Укра!ни передбачае право громадян Укра!ни на свободу об'еднання у громадсью органiзацii, зокрема, для здшснення i захисту сво!х прав i свобод та задоволення полiтичних, економiчних, соцiальних, культурних та iнших шгерешв [2]. Ця свобода гарантована людиш на свiтовому та регiональному (европейському) рiвнi. I цепком обгрунтоване задоволення "шших iнтересiв" може розглядатися i як можливiсть об'еднання з шшими громадянами для забезпечення громадського порядку, або як здшснення шших правоохоронних функцш.
Аналiз ввдповвдних положень нащонального законодавства однозначно засвiдчуе добровiльнiсть об'еднання у и чи iншi формування з охорони державного кордону. "Добровшьшсть" розглядаеться не т1льки як ознака, але й як принцип створення та дмльносл громадського об'еднання. Ввдповвдно до п. 2. ст. З Закону Укра!ни "Про громадсью об'еднання" добровшьшсть "передбачае право особи на вшьну участь або неучасть у громадському об'еднанш, зокрема в його створенш, встут у таке об'еднання або припиненш членства (участi) у ньому" [12]. Це саме те, що вiдрiзняе участь громадян в охорот державного кордону поза державними утвореннями, хоча безпосередньо вони можуть виконувати однаковi завдання з прикордонниками. Навпъ вчинення ними окремих процесуальних дiй (наприклад, складання протоколу про адмтстративне правопорушення) або застосування деяких примусових заходiв (наприклад, заходiв фiзичного впливу чи спецiальних засобiв) не перетворюе !х на державних службовщв.
Закон Украши "Про участь громадян в охорот громадського порядку i державного кордону" передбачае окремi органiзацiйнi форми громадських формувань з охорони державного кордону: зведеш загони громадських формувань, спецiалiзованi загони (групи) сприяння ДПС Украши, асоцiацii громадських формувань [13]. Набула поширення практика, коли оргатзацшно вiдповiднi формування формуються попередньо i згодом залучаються до процесу охорони державного кордону. Загалом потрiбно визнати необхщтсть участi громадян, якi не е вшськовослужбовцями або працiвниками оргатв та пiдроздiлiв охорони державного кордону, у здшснент такоi дiяльностi. Наприклад, начальник Луцького прикордонного загону полковник Олександр Бшюк так охарактеризував дмльтсть членiв громадського козацького формування "Славутська Оч" на дiлянцi вiддiлу прикордонноi служби "Дольськ": "...допомога козакiв потрiбна, у них можна бути впевненим. Адже багато прикордонникiв загону вибули на посилення твденних i схвдних напрямкiв держрубежу. Тому за допомогою громадського формування вдалося збшьшити щшьтсть охорони "зелено'дшянки" на Волит" [14, с. 7].
Форми безпосередньоi дмльносл громадського формування з охорони державного кордону визначет на пiдзаконному рiвнi. Вiдповiдно до п. 4.2 1нструкцй про роботу з громадськими формуваннями з охорони державного кордону: "...члени громадського формування виконують завдання з охорони державного кордону разом з дшьничними шспекторами прикордонноi служби, а в сшьськш мiсцевостi - самостшно шляхом виконання конкретних доручень начальниюв пiдроздiлiв охорони державного кордону". Допускаеться i те, що члени громадського формування можуть входити до складу прикордонного наряду. Прикордонт наряди, до складу яких входять члени громадського формування, очолюють вшськовослужбовщ ДПС Украши i тд час несення служби старший прикордонного наряду керуе дмми члетв громадського формування [15].
У сучасних умовах виникае питання про можливють використання зброi членами громадського формування з охорони державного кордону. Закон мктить однозначну заборону на використання холодно!' та вогнепально' збро', зокрема мисливсько', яка, згiдно з чинним законодавством, може перебувати в 'х особистому користуваннi [13]. Це цшком зрозумшо, оскшьки здебшьшого громадсью формування з охорони державного кордону призначет для протидii адмiнiстративним правопорушенням, спостереження за мiсцевiстю в районах перебування або проведення роз'яснювально' та профшактично' роботи серед мiсцевого населення контрольованих прикордонних райотв.
Проте така законодавча позицм може бути переглянута, зважаючи на обстановку, яка юнуе на державному кордонi, на лши розмежування зони проведення антитерористично' операцй та на адмiнiстративнiй межi Херсонсько' областi з Автономною Республiкою Крим. Оперативш зведення ДПС Украши сввдчать про загрози безпецi осiб, як охороняють державний кордон i змушеш протид]яти озброеним злочинцям. За таких умов прикордонники та особи, яю 'м допомагають, повиннi мати можливють захистити себе. Тому озброення члетв громадських формувань з охорони державного кордону е допустимим кроком шд час особливого перюду, зважаючи також на те, що ".не можуть бути членами зазначених громадських формувань особи, яю порушують громадський порядок, особи, судимкть з яких не знята або не погашена у встановленому законом порядку, та рашше засуджет за умист злочини, хворi на хротчний алкоголiзм i наркоматю, визнанi у судовому порядку недiездатними чи обмежено дiездатними, та iншi особи у випадках, передбачених законами Украши" [13].
Висновки. Отже, створет правовi основи участi громадян в охорот державного кордону Украши, визначет оргатзацшт форми дмльносл громадських формувань, що залучет до цього процесу, поширюються на практику 'х використання. У сучасних умовах важливо забезпечити залучення громадян до протидй загрозам, що виникають у прикордонному простора
1. Концепция ттегрованого управления кордонами: схв. розпорядженням Кабтету МШстргв Украти вгд 27 жовтня 2010 р. № 2031-р // Офщшний вгсник Укрални. - 2010. - № 83. - Ст. 2918. 2. Конституция Укрални: прийнята на п 'ятш сесп Верховног Ради Укрални 28 червня 1996 року //
Вгдомостг ВерховноТ Ради УкраТни. - 1996. - № 30. - Ст. 141 (з наступними змтами та доповненнями). 3. Остапенко О. I. Адмгнгстративна делгктологгя: соцгально-правовий феномен г проблеми розвитку. - Львгв: Львгвський гнститут внутргшнгх справ при УкраТнськш академгТ внутргшнгх справ, 1995. - 31 с. 4. Бельский К. С. Феноменология административного права. -Смоленск, 1995. - 144 с. 5. Про Державну прикордонну службу УкраТни: Закон Украгни вгд 3.04.2003 р. // Урядовий кур'ер. - 2003. - 7 травня (з наступними змтами та доповненнями). 6. 1нструкщя про застосування зброТ, бойовоТ технгки, озброення кораблгв (катергв), лгтакгв г вертольотгв ДержавноТ прикордонноТ служби УкраТни, спецгальних засобгв та заходгв ф1зичного впливу тд час охорони державного кордону та виключноТ (морськоТ) економгчно'Т зони УкраТни: затв. наказом Адмтгстрацп ДержавноТ прикордонноТ служби УкраТни № 200 вгд 21 жовтня 2003 року // Офщшний вгсник УкраТни. - 2003. - № 43. - Ст. 2287. 7. Про вшськовий обов 'язок г вшськову службу: Закон УкраТни в редакцп вгд 4 квтня 2006 року // Вгдомостг ВерховноТ Ради УкраТни. - 2006. - № 38. - Ст. 324 (з наступними змтами та доповненнями). 8. Положення про проходження громадянами УкраТни вшськово'Т служби в Державнш прикордоннш службI УкраТни: затв. Указом Президента УкраТни № 1115/2009 вгд 29 грудня 2009 року // Офщшний вгсник УкраТни. - 2009. - № 101. - Ст. 3513. 9. Перелгк вшськових посад ДержавноТ прикордонноТ служби УкраТни, як\ в мирний час можуть бути замщенг цивгльними особами на умовах строкового трудового договору: затв. наказом Адмтгстрацп ДержавноТ прикордонноТ служби УкраТни у редакцп вгд 12 березня 2012 року // Офщшний вгсник УкраТни. - 2011. - № 71. - Ст. 2700. 10. 1нструкщя з органгзаци оперативно-службовоТ дгяльностг вгддглу прикордонноТ служби ДержавноТ прикордонноТ служби УкраТни. Частина II (змгна прикордонних нарядгв, прикордонний наряд, дгльничний гнспектор прикордонноТ служби): затв. наказом Адмтгстрацп ДержавноТ прикордонноТ служби УкраТни вгд 29 грудня 2009 року № 1040. - Хмельницький: Вид-во НацюнальноТ академгТ ДержавноТ прикордонноТ служби УкраТни ¡мет Б. Хмельницького, 2010. -75 с. 11. Ыструкцгя з оформлення посадовими особами ДержавноТ прикордонноТ служби УкраТни матергалгв справ про адмтгстративнг правопорушення: затв. наказом МВС УкраТни № 898 вгд 18 вересня 2013 року // Офщшний вгсник УкраТни. - 2013. - № 82. - Ст. 3056. 12. Про громадськг об'еднання: Закон УкраТни вгд 22 березня 2012 року // Вгдомостг ВерховноТ Ради УкраТни. - 2013. -№ 1. - Ст. 1 (з наступними змтами та доповненнями). 13. Про участь громадян в охоронг громадського порядку I державного кордону: Закон УкраТни вгд 22 червня 2000 року // Вгдомостг ВерховноТ Ради УкраТни. - 2000. - № 40. - Ст. 338 (з наступними змтами та доповненнями). 14. Пильнуе "Славутська Сгч" // Прикордонник УкраТни. - 2014. - 18 квтня. 15. 1нструкщя про роботу з громадськими формуваннями з охорони державного кордону: затв. наказом МВС УкраТни № 948 вгд 15 вересня 2014 року // Офщшний вгсник УкраТни. - 2014. - № 85. - Ст. 2416.
